高鐵時(shí)代交通與土地利用一體化挑戰(zhàn)*——我國(guó)高鐵站點(diǎn)選址問(wèn)題辨析

段 陽(yáng) 何震子 楊家文

0 引言

高鐵站點(diǎn)選址是我國(guó)高速鐵路建設(shè)過(guò)程中頗具爭(zhēng)議的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是發(fā)揮高鐵區(qū)域重大交通基礎(chǔ)設(shè)施作用的關(guān)鍵。站點(diǎn)落在哪些城市、站點(diǎn)設(shè)在城市中的什么位置是高鐵選址的主要博弈內(nèi)容。隨著高鐵線網(wǎng)的進(jìn)一步完善，將會(huì)有更多的城市接入國(guó)家高鐵的主干網(wǎng)絡(luò)。然而，現(xiàn)實(shí)中設(shè)置“不合理”的高鐵站點(diǎn)屢見(jiàn)不鮮，如在遠(yuǎn)離建成區(qū)或人煙稀少的地方配置高等級(jí)的站點(diǎn)；站點(diǎn)周邊開(kāi)發(fā)滯后，以致高鐵新城淪為“鬼城”；站點(diǎn)與城市建成區(qū)聯(lián)系薄弱等現(xiàn)象引起了主流媒體和學(xué)者的普遍關(guān)注。國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合自然資源部等部門(mén)于2018年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》①，意在遏止高鐵站偏離實(shí)際需求、盲目建設(shè)高鐵新城等激進(jìn)的城市建設(shè)行為，同時(shí)防范由此引發(fā)的地方債務(wù)危機(jī)。

以上現(xiàn)象基于一個(gè)共同的設(shè)想，就是高鐵能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地增值，應(yīng)該發(fā)揮影響城市發(fā)展的正面效應(yīng)。高鐵站點(diǎn)要將這樣的設(shè)想落實(shí)到實(shí)處，需要理解高鐵站點(diǎn)究竟如何影響城市發(fā)展。首先，高速鐵路以站點(diǎn)為媒介影響城市土地利用，被高鐵路過(guò)但不設(shè)站的城市甚至?xí)诟哞F時(shí)代蒙受損失[1]。高速鐵路隧道效應(yīng)（tunnel effect）導(dǎo)致地區(qū)間可達(dá)性提升，擴(kuò)大高鐵設(shè)站城市與不設(shè)站城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距[2–4]。其次，站點(diǎn)的區(qū)位和布局對(duì)充分發(fā)揮高鐵的積極作用影響重大，高鐵站兼具節(jié)點(diǎn)和場(chǎng)所的功能，它既是客運(yùn)交通樞紐，也是城市中的重要公共空間，在兩者協(xié)同發(fā)展的情況下高鐵帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)更顯著[5-6]，有研究指出，利用已有站點(diǎn)建設(shè)的高鐵站比新建在城市外圍的站點(diǎn)表現(xiàn)更好[7]。再者，高鐵對(duì)城市發(fā)展可能是積極的也可能是消極的。盲目地新建高鐵站點(diǎn)，不僅不能達(dá)到預(yù)期發(fā)展目標(biāo)，甚至可能導(dǎo)致地方政府滑向債務(wù)危機(jī)[8]。高鐵本質(zhì)上是通過(guò)提高可達(dá)性改變城市間相對(duì)區(qū)位，產(chǎn)生時(shí)空壓縮效應(yīng)，促進(jìn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，而這種作用在空間上并不均衡[9-10]。時(shí)空尺度的差異會(huì)影響評(píng)估高鐵對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)論，總體上高鐵對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)有促進(jìn)作用，但由于地方之間的自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差異較大，對(duì)于各個(gè)城市的作用差異顯著[11–12]。站點(diǎn)本身并不能作為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效保證，城市本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件與政策與其他條件共同影響高鐵站點(diǎn)的表現(xiàn)[13-14]。目前對(duì)站點(diǎn)選址的研究中，多從工程建設(shè)的角度，基于客流量或是環(huán)境與可達(dá)性的要求對(duì)高鐵站點(diǎn)的選址進(jìn)行優(yōu)化和設(shè)計(jì)，但站點(diǎn)選址作為多方博弈的結(jié)果，除了受制于技術(shù)和環(huán)境因素，更多的受到政治經(jīng)濟(jì)因素影響[15-16]，有學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)高鐵站點(diǎn)選址的過(guò)程案例研究，印證了這一點(diǎn)[17]。本文將結(jié)合我國(guó)的政策與地方發(fā)展背景，從決策主體的角度構(gòu)建分析框架，輔以案例揭示高鐵站點(diǎn)選址的發(fā)生機(jī)制，對(duì)高鐵站點(diǎn)選址問(wèn)題進(jìn)行辨析。

1 我國(guó)高鐵選址與建設(shè)

1.1 高鐵選址的一般流程

高鐵選址工作應(yīng)該在項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)決策階段完成②。立項(xiàng)決策工作原分為項(xiàng)目建議書(shū)與可行性研究報(bào)告兩部分。2015年后，發(fā)改委對(duì)該流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化，對(duì)于已經(jīng)明確的鐵路建設(shè)規(guī)劃，可以直接開(kāi)展可行性研究。在項(xiàng)目可研階段，需要明確站房的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和投資。站房規(guī)模依據(jù)客流、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政級(jí)別等因素確定，地方可以提出增加站房面積的要求，但增加的投資需要由地方政府承擔(dān)。高鐵選址設(shè)站牽涉到中央政府、鐵路公司和地方政府等多方利益。一般而言，高鐵選址先確定起終點(diǎn)再進(jìn)行連線，選址同時(shí)受到地理因素、經(jīng)濟(jì)因素和政治因素的影響。兩點(diǎn)之間，直線最短，選線越“直”意味著線路越平順，理論上投資也越少。選址著重考慮聯(lián)系省級(jí)城市與重點(diǎn)地區(qū)，在一般性的可行性研究中，考慮到盡量減少對(duì)城市空間的切割和對(duì)城市的環(huán)境影響，線路通常避免從城市中心穿過(guò)，而從城市建成區(qū)的邊緣“路過(guò)”。除了上述高速鐵路建設(shè)中相對(duì)硬性的限制條件，線路要路過(guò)哪些城市、站點(diǎn)放置在城市中的什么位置、站點(diǎn)的規(guī)模大小等，均具有一定的彈性，這也是選址過(guò)程中各個(gè)主體博弈的主要內(nèi)容。

圖1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目主體關(guān)系Fig.1 relations among HSR development entities

1.2 高鐵建設(shè)資金來(lái)源的變遷

在2004年以前，中國(guó)鐵路投資的主要是模式為“直接投資”。2004年以后，各個(gè)省通過(guò)與原鐵道部簽訂“省部合作協(xié)議”，組成合資公司對(duì)高速鐵路建設(shè)進(jìn)行投資。2005年，《鐵路基本建設(shè)資金管理辦法》中明確鐵路基本建設(shè)資金管理的職責(zé)，鐵路基本建設(shè)資金劃分為權(quán)益性資金和債務(wù)性資金。為保障高速鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)（2013）》提出鼓勵(lì)多元化資本籌集渠道。上述過(guò)程展現(xiàn)了高鐵建設(shè)資金來(lái)源的變化，中央政府、鐵路公司和地方政府之間的利益關(guān)系發(fā)生了微妙的改變。在直接投資階段，鐵道部的建設(shè)資金主要來(lái)自中央政府，地方政府無(wú)需出資，鐵路項(xiàng)目由中央政府主導(dǎo)?！笆〔亢献鳌钡某跗?，受到“四萬(wàn)億”復(fù)蘇資金的刺激，地方的積極性被調(diào)動(dòng)，高鐵建設(shè)如火如荼[18]。2011年機(jī)構(gòu)壟斷和高額債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露出來(lái)后，隨后鐵道部機(jī)構(gòu)改革，鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化開(kāi)始推進(jìn)。此后，國(guó)家發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目資金的把控更為嚴(yán)格，防范地方債務(wù)危機(jī)成為中央政府關(guān)注的重點(diǎn)③，鐵路總公司更愿意發(fā)展干線以保障總體收益，各地政府則希望為當(dāng)?shù)貭?zhēng)取高鐵資源以謀求地方利益最大化。至此，高鐵建設(shè)中的選線和站點(diǎn)選址成為中央政府、鐵路公司和地方政府之間博弈的結(jié)果。并且，為了更好地落實(shí)地方利益需求，在“省部合作”的基礎(chǔ)上，地方政府逐漸推出“省市合作模式”[16]，而鐵路建設(shè)的資金壓力，也導(dǎo)致地方政府轉(zhuǎn)向土地溢價(jià)回收、PPP等新的投融資方式。

圖2 站點(diǎn)選址的類(lèi)型與典型城市站點(diǎn)Fig.2 typical HSR placement samples of high-speed railway

2 高鐵站點(diǎn)選址機(jī)制分析框架

從站點(diǎn)與城市的空間關(guān)系而言，我國(guó)目前的高鐵站點(diǎn)選址類(lèi)型可以大致分為以下三類(lèi)，高鐵站點(diǎn)設(shè)置在城市中心（與已有站點(diǎn)相結(jié)合）、設(shè)置在建成區(qū)的邊緣和遠(yuǎn)離城市中心建成區(qū)的地區(qū)，這三種方式背后都有其不同的土地利用開(kāi)發(fā)導(dǎo)向（圖2）。媒體上批判的“不合理”的站點(diǎn)選址，一般是遠(yuǎn)離中心城區(qū)，站點(diǎn)使用不便。那么這些“合理”或者“不合理”的站點(diǎn)選址究竟遵循了什么樣的邏輯呢？本文試圖從多主體需求的視角解釋這一問(wèn)題（圖3）。

在選址、融資和項(xiàng)目建設(shè)流程中，中央政府部門(mén)、鐵路公司和各級(jí)地方政府各自代表了不同層面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，因此產(chǎn)生不同甚至矛盾的利益訴求[15-17]。作為一種固定軌道的交通服務(wù)，高鐵可達(dá)性包括兩個(gè)部分，一是站與站之間的可達(dá)性（受班次、車(chē)速等影響），二是高鐵站點(diǎn)與城市內(nèi)部間的可達(dá)性。最基本的，從乘客的角度而言，站點(diǎn)設(shè)置要能滿足出行的需求并提供較好的到達(dá)目的地可達(dá)性，因此高鐵站與目的地的聯(lián)系需要更為直接和便捷，甚至就設(shè)置在主要目的地附近。從鐵路公司的角度考慮，線網(wǎng)整體的運(yùn)行效率，以及控制線路的建設(shè)成本更為重要。站點(diǎn)對(duì)于鐵路公司而言更多是節(jié)點(diǎn)的概念，直接連接重點(diǎn)地區(qū)和城市，能夠保證其運(yùn)行的效率和運(yùn)營(yíng)收入，線路取直或避開(kāi)建成區(qū)可以減少建設(shè)成本和時(shí)間成本。從地方政府角度考慮，高鐵站點(diǎn)需要能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)盡量避免高鐵對(duì)城市建成環(huán)境的負(fù)面影響。地方政府傾向于將站點(diǎn)設(shè)置在與城市中心適當(dāng)?shù)木嚯x，避免切割城市已建成區(qū)域，且站點(diǎn)周邊有可供開(kāi)發(fā)的潛力用地。中央政府對(duì)于高鐵建設(shè)的規(guī)劃則更為宏觀，更加注重區(qū)域內(nèi)和地區(qū)間的公平發(fā)展。同時(shí)，中央賦予地方在過(guò)境線路上設(shè)置站點(diǎn)的權(quán)利，站點(diǎn)的等級(jí)規(guī)模與城市的等級(jí)掛鉤。因此，站點(diǎn)選址，其根本是不同主體之間的利益權(quán)衡以及由此產(chǎn)生的空間結(jié)果。站點(diǎn)作為一種大眾交通設(shè)施，其選址需要通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一協(xié)調(diào)過(guò)程不僅涉及交通工程問(wèn)題，還涉及制度、政策以及規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

圖3 高鐵選址決策影響因素框架Fig.3 the framework of influencing factors for location decision

3 高鐵站點(diǎn)選址案例辨析

3.1 基于乘客出行需求的高鐵選址

在我國(guó)鐵路部門(mén)體制改革以前，原鐵道部作為最大投資者，對(duì)于鐵路規(guī)劃和站點(diǎn)選址擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。但即使如此，仍有地方政府通過(guò)磋商最終影響選址的結(jié)果。上海虹橋站和深圳福田站就是既典型又特殊的兩個(gè)案例。這兩個(gè)站點(diǎn)都能最大程度上滿足乘客出行的需求，同時(shí)，兩個(gè)城市政府的政治影響力和財(cái)政收入都非?？捎^。上海虹橋站的選址問(wèn)題上，原鐵道部?jī)A向于設(shè)置在上海郊外的七寶鎮(zhèn)，但2002年我國(guó)民航體制改革為這一決策帶來(lái)了變化[19]。改革后上海機(jī)場(chǎng)管理局成為一家地方化的企業(yè)，這迫使其重視擴(kuò)大收入來(lái)源以支撐運(yùn)營(yíng)。同期，上海被確定為世博會(huì)的主辦城市，虹橋機(jī)場(chǎng)地塊的規(guī)劃承擔(dān)更重要的政治與經(jīng)濟(jì)期望。2005年，虹橋機(jī)場(chǎng)規(guī)劃修改縮短了跑道間距，從而節(jié)省出7 km2的土地，這為虹橋機(jī)場(chǎng)和高鐵站的結(jié)合創(chuàng)造了可能性。在機(jī)構(gòu)改革和歷史重大事件的推動(dòng)下，原鐵道部修改了原來(lái)的方案，將虹橋高鐵站的選址北移，建設(shè)虹橋空鐵聯(lián)運(yùn)綜合交通樞紐（圖4b）[20]，極大方便了乘客出行。而另一個(gè)案例則更能說(shuō)明投資主導(dǎo)者對(duì)選址結(jié)果的影響，深圳原本已有深圳北站，位于關(guān)外龍華區(qū)，相對(duì)于其他令人詬病的高鐵站，深圳北站已是和市中心距離較近、可達(dá)性等各方面水平表現(xiàn)較好的高鐵站點(diǎn)。即便如此，深圳市為滿足廣深港高鐵直達(dá)中心的需求，為了實(shí)現(xiàn)其國(guó)家尺度甚至國(guó)際尺度的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，由深圳市全資在福田中心增設(shè)全地下的高鐵站福田站（圖4a），站點(diǎn)能夠與地鐵無(wú)縫換乘。同時(shí)，其定位與深圳北樞紐有所區(qū)分，主要作為承接廣深港城際出行的重要樞紐[17,21]。要建設(shè)最大限度滿足出行需求的站點(diǎn)，除了需要當(dāng)?shù)卣泻侠淼囊罁?jù)與鐵路公司以及國(guó)家政府進(jìn)行談判，還需要城市本身的財(cái)力和未來(lái)的收入預(yù)期作為支撐。

3.2 基于運(yùn)營(yíng)成本需求的高鐵選址

在客貨分離的建設(shè)要求下，以及受到金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)刺激政策的加持，高鐵線網(wǎng)最初的設(shè)計(jì)就是一套全新、昂貴并高效的高速客運(yùn)系統(tǒng)。由此帶來(lái)兩方面直接影響，一是線路取直的原則貫穿鐵路公司的選址意圖，這間接導(dǎo)致中小城市站點(diǎn)選址十分被動(dòng)；二是速度優(yōu)先導(dǎo)致中間城市?？堪啻紊?，高鐵服務(wù)側(cè)重于客流量大、收入可觀的大城市。有研究指出，在京滬高鐵所穿越的22個(gè)城市的24個(gè)站點(diǎn)中，新建站點(diǎn)23個(gè)，站點(diǎn)與城市中心的距離差異較大，且與城市規(guī)模相關(guān)性較低[22]，側(cè)面說(shuō)明鐵路公司注重線路建設(shè)的成本控制，以規(guī)避由于繞線產(chǎn)生過(guò)多的支出。其結(jié)果是，相對(duì)弱勢(shì)的城市很難撼動(dòng)選址決策，也不像比較強(qiáng)勢(shì)和富裕的城市，就可能通過(guò)負(fù)擔(dān)更大比重的投資份額，實(shí)現(xiàn)將站建到更近市中心的地方。由于原鐵道的主導(dǎo)地位，現(xiàn)狀中大量的站點(diǎn)選址都是在控制成本這一原則下誕生的，其中比較典型的案例是孝感北站（圖4c）和潮汕站（圖4d）。孝感北站距孝感市中心100 km，被稱(chēng)為中國(guó)最偏遠(yuǎn)的高鐵站點(diǎn)。拋卻其命名變更的歷史問(wèn)題④，石武高鐵沒(méi)有選擇繞道孝感中心城區(qū)，而是將站點(diǎn)設(shè)置在進(jìn)入孝感境內(nèi)大悟縣的縣城旁，從降低成本的角度來(lái)看，實(shí)則十分合理。潮汕站位于廣東省汕頭、潮州和揭陽(yáng)三個(gè)城市的中心，廈深高鐵筆直地穿過(guò)這三個(gè)城市的地理中心，三座城市共用一個(gè)站點(diǎn)減少了建設(shè)上的偏頗與浪費(fèi)。不過(guò)，越來(lái)越多的城市意識(shí)到了高鐵站點(diǎn)靠近中心的好處，嘗試通過(guò)修建聯(lián)絡(luò)線和利用原有線路或是場(chǎng)站升級(jí)，來(lái)彌補(bǔ)高鐵站點(diǎn)區(qū)位的不足，如潮汕站通過(guò)聯(lián)絡(luò)線接入廣梅汕鐵路直達(dá)汕頭站到達(dá)汕頭市中心。八縱八橫規(guī)劃即將完工，新增站點(diǎn)將逐漸減少，如何靈活機(jī)動(dòng)地利用現(xiàn)有站點(diǎn)來(lái)優(yōu)化站點(diǎn)布局，是更值得深入探討的話題。

表1 案例中提到的線路信息Tab.1 information of HSR lines mention ned

圖4 高鐵站點(diǎn)區(qū)位Fig.4 location of HSR stations

3.3 基于行政規(guī)定的高鐵選址

省部合作促使鐵路項(xiàng)目建設(shè)權(quán)力下放，地方政府與原鐵道部合作推動(dòng)了大規(guī)模的鐵路投資建設(shè)[19]。在京滬高鐵等線路的示范作用下，高鐵成為了現(xiàn)代化致富的新象征，尤其受到中小城市的追捧。如前所述，高鐵站點(diǎn)的設(shè)置基于這樣一種約定俗成的規(guī)定：高鐵沿線城市可以要求在過(guò)境線路上設(shè)置站點(diǎn)，且該站點(diǎn)的等級(jí)規(guī)模可以通過(guò)地方財(cái)政出資來(lái)提升，且其規(guī)模與站點(diǎn)命名掛鉤⑤。這催生了一批不必要、位置次優(yōu)或是誤導(dǎo)乘客的站點(diǎn)。在規(guī)劃滬昆高鐵時(shí)，湖南省邵陽(yáng)市當(dāng)?shù)孛癖娗榫w激烈，強(qiáng)烈要求在邵陽(yáng)境內(nèi)設(shè)站以改變城市無(wú)高鐵的現(xiàn)狀。然而，這條高鐵線路僅僅是壓線經(jīng)過(guò)了邵陽(yáng)市的行政區(qū)范圍內(nèi)（圖4e）。最終邵陽(yáng)市爭(zhēng)奪過(guò)來(lái)的站點(diǎn)離市區(qū)足有38 km之遠(yuǎn)，相比于邵陽(yáng)市內(nèi)的其他高鐵站是客流最小的站點(diǎn)[23]。線路穿過(guò)多個(gè)相鄰城市的交錯(cuò)地帶時(shí)，這種行政福利帶來(lái)的沖突更為激烈。漢宜鐵路同時(shí)穿過(guò)天門(mén)、仙桃兩座城市，站點(diǎn)設(shè)置之初從全局考慮，原本在天門(mén)、仙桃地區(qū)只設(shè)一個(gè)站點(diǎn)，選址雖位于天門(mén)境內(nèi)但靠近仙桃市中心因此命名為“仙桃站”。占用了天門(mén)的土地卻命名為“仙桃站”引起天門(mén)當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈不滿。最終，湖北省鐵路辦將漢宜鐵路“仙桃站”更名為“天門(mén)南站”，在仙桃增設(shè)一個(gè)“仙桃西站”平息了這場(chǎng)紛爭(zhēng)。最終，天門(mén)南站距離仙桃市中心更近，而仙桃西站距離天門(mén)市中心更近（圖4f），實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)，兩地民眾主要使用天門(mén)南站，造成了一定的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。作為國(guó)家重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，高速鐵路是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要工具。誠(chéng)然，鐵路規(guī)劃需要兼顧公平，但是扶貧項(xiàng)目應(yīng)首先保障基本需求，而不是不計(jì)成本地投資，這不利于高鐵可持續(xù)發(fā)展，更無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.4 基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高鐵選址

在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，地方政府偏向于在有可開(kāi)發(fā)用地的區(qū)位設(shè)置站點(diǎn)，圍繞站點(diǎn)盤(pán)活周邊用地以增加地方收入[24]。通過(guò)高鐵帶動(dòng)新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，還能進(jìn)一步拓展城市發(fā)展空間。這個(gè)發(fā)展思路與公共交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)（TOD, transit-oriented development）策略一脈相承，圍繞站點(diǎn)設(shè)計(jì)的新城或是新區(qū)被稱(chēng)為高鐵新城或是高鐵新區(qū)，是我國(guó)城市化進(jìn)程與交通現(xiàn)代化結(jié)合的產(chǎn)物。目前我國(guó)有數(shù)以百計(jì)的高鐵新城[25]，京滬高鐵沿線的22個(gè)城市規(guī)劃了20個(gè)新區(qū)或新城，其功能雷同程度較大，已開(kāi)發(fā)的用地以居住功能為主，武廣線的情況類(lèi)似。廈深鐵路沿線站點(diǎn)惠州南站，位于惠州臨深片區(qū)（圖4g），由于深圳土地資源緊缺房?jī)r(jià)高企，住房市場(chǎng)外溢，往返深圳惠州的之間的客流需求也急劇增加，2017深汕城際捷運(yùn)開(kāi)通滿足了深惠間通勤需求[13]。但是惠州南站站點(diǎn)周邊交通擁堵問(wèn)題突出，直至2019年才得到整改，惠州南站新區(qū)的規(guī)劃在2018年才出臺(tái)?；葜菽险静⒉粚儆诨葜莸闹鞒菂^(qū)，相比于發(fā)展城市邊緣，市政府將優(yōu)先發(fā)展市中心，這是最終造成惠州南站規(guī)劃滯后于發(fā)展的主要原因之一。另一個(gè)例子是廣州南站（圖4h）周邊規(guī)劃，站點(diǎn)距離市中心較遠(yuǎn)，通過(guò)地鐵到達(dá)市中心需要30分鐘，與廣深之間乘坐高鐵的時(shí)間相當(dāng)。廣州南站歷經(jīng)三次規(guī)劃變動(dòng)，每一次都和當(dāng)時(shí)最核心、最“流行”的戰(zhàn)略亦步亦趨，從廣佛同城到一帶一路再到粵港澳大灣區(qū)，站區(qū)缺乏一個(gè)連續(xù)、穩(wěn)定的規(guī)劃貫穿始終。雖然廣州南站的客流巨大，但在政府著力發(fā)展東部的背景下，位于城市西部的廣州南站商業(yè)中心目前尚未定型，其人氣始終聚集在站內(nèi)，周邊開(kāi)發(fā)相對(duì)滯后。為滿足城際出行的需求，政府更是選擇改造升級(jí)原有火車(chē)站將線路引入市中心，這進(jìn)一步影響南站周邊開(kāi)發(fā)的力度。高鐵新城究竟是另一種形式的“鬼城”還是城市發(fā)展的希望，需要更前瞻、穩(wěn)定的規(guī)劃來(lái)進(jìn)行指引[26-27]。

4 結(jié)論與討論

4.1 主要結(jié)論

隨著高鐵線網(wǎng)的逐步成型和運(yùn)營(yíng)使用，高鐵選址所帶來(lái)的影響逐漸顯現(xiàn)。選址對(duì)于發(fā)揮高鐵的交通與社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用至關(guān)重要。站點(diǎn)選址的過(guò)程中，主要受到乘客、軌道公司、中央政府和地方政府四方面的影響。四個(gè)主體對(duì)于站點(diǎn)設(shè)置的需求存在差異與沖突，從這個(gè)角度而言，現(xiàn)實(shí)中被認(rèn)為不合理的站點(diǎn)選址其背后均有其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。文中所提到的站點(diǎn)選址案例，并非只受到了一種影響，是多個(gè)主體共同影響的結(jié)果，這些力量之間的相對(duì)重要性也隨著事件或是時(shí)間推移處于動(dòng)態(tài)變化之中。

本文從考察現(xiàn)實(shí)案例出發(fā)，提出基于多主體的站點(diǎn)選址決策解釋框架，并以此概念框架對(duì)站點(diǎn)選址問(wèn)題進(jìn)行辨析，得出以下結(jié)論：第一、鐵路部門(mén)作為項(xiàng)目的主要投資者，對(duì)選址決策擁有最大的話語(yǔ)權(quán)，以地方的出行需求為出發(fā)點(diǎn)，想要影響選址方案，不僅需要合理的依據(jù)，還需要地方有足夠大的影響力以及財(cái)力；第二、降低成本、保證速度是鐵路部門(mén)貫徹的原則，中小城市在這一條件下選址更為被動(dòng)，隨著線網(wǎng)逐步成型，需要優(yōu)化現(xiàn)有站點(diǎn)的使用以更好地利用高鐵設(shè)施；第三、受到中央政府的均衡發(fā)展策略影響，出現(xiàn)了盲目爭(zhēng)奪高鐵站點(diǎn)或是重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，高速鐵路作為昂貴的公共品，在保證使用的均等化之前更應(yīng)該注重其可持續(xù)發(fā)展；第四、在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，地方政府偏向于將站點(diǎn)設(shè)置在土地儲(chǔ)備充足的區(qū)域，可若是缺乏先導(dǎo)或是連貫的規(guī)劃指引，站區(qū)將成為發(fā)展真空區(qū)。

4.2 建議與展望

縱觀我國(guó)現(xiàn)有高鐵站選址，其共性是以鐵路部門(mén)為主導(dǎo)、以鐵路網(wǎng)絡(luò)的總體利益為重，向大城市和重點(diǎn)區(qū)域傾斜。然而，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和制度對(duì)高鐵選址決策的影響舉足輕重。對(duì)于新建高鐵站點(diǎn)而言，鐵路部門(mén)市場(chǎng)化改革將顯著地影響鐵路建設(shè)的資金構(gòu)成，進(jìn)而影響站點(diǎn)選址的決策過(guò)程。地方政府應(yīng)抓住這一改革機(jī)遇，充分考慮城市發(fā)展與站點(diǎn)建設(shè)的耦合效應(yīng)，爭(zhēng)取交通與土地利用一體化帶來(lái)的發(fā)展紅利。同時(shí)，鐵路建設(shè)不再由鐵路部門(mén)或上級(jí)財(cái)政兜底后，地方政府應(yīng)審慎考慮地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)劃定高鐵新城新區(qū)建設(shè)的規(guī)模和功能。

對(duì)于已建成的站點(diǎn)而言，線網(wǎng)效率和地方發(fā)展之間仍存在矛盾，這種矛盾既存在于一線城市，也存在于二三線城市。在客流密集的重點(diǎn)城市或區(qū)域，鐵路部門(mén)需要對(duì)更細(xì)化的鐵路服務(wù)需求引起重視，可以嘗試提供更優(yōu)的交通供給方案以利用好現(xiàn)有站點(diǎn)選址。以線網(wǎng)加密緩解高鐵資源不足所需要的資金和時(shí)間成本與日俱增，利用已有鐵路或是新建聯(lián)絡(luò)線的方式，能夠有效解決二三線城市接入高鐵網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際需求，優(yōu)化高鐵站點(diǎn)選址分布。實(shí)踐中多地已經(jīng)積極的建設(shè)聯(lián)絡(luò)線接入高鐵線網(wǎng)，如汕頭支線、仙桃支線。此外，命名規(guī)則引起的高鐵站選址誤解，應(yīng)該妥善的通過(guò)行政手段加以解決，這是目前最為行之有效的政策引導(dǎo)方案。

未來(lái)站點(diǎn)選址，站點(diǎn)周邊用地開(kāi)發(fā)將成為資金回籠的重要渠道。參考軌道交通TOD土地溢價(jià)回收的策略，高鐵建設(shè)應(yīng)該預(yù)先考慮到土地利用開(kāi)發(fā)的流程和步驟，這需要政府、市場(chǎng)和鐵路建設(shè)部門(mén)等主體之間的協(xié)調(diào)與合作，如穗莞深城際新塘南站TOD項(xiàng)目和重慶沙坪壩TOD項(xiàng)目，雖然目前以國(guó)鐵為主體的實(shí)踐還比較少，但這將是未來(lái)的重要趨勢(shì)。基于實(shí)施主體的分析框架，對(duì)站城融合與溢價(jià)回收的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行研究，也將是今后的重點(diǎn)研究方向。

注釋?zhuān)?/p>

① 依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改基礎(chǔ)[2018]514號(hào)。

② 依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步明確鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目審批管理程序的通知》鐵計(jì)[2011]102號(hào)。

③ 依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)[2013]33號(hào)，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號(hào)。

④ 孝感北站位于孝感所轄的大悟縣，最初以大悟縣命名為大悟站，規(guī)模參照普通縣級(jí)高鐵站。在大悟縣政府的全力推動(dòng)下，大悟站南移靠近縣中心，并升等為地級(jí)市站點(diǎn)，被命名為孝感北站。

⑤ 按照《鐵路工程命名規(guī)則》建計(jì)[2002]71號(hào)的規(guī)定，車(chē)站應(yīng)以車(chē)站所在地的城鎮(zhèn)名稱(chēng)命名，也可按該站所屬行政區(qū)內(nèi)最近、知名度最高的名勝古跡、風(fēng)景旅游景點(diǎn)、村莊的名稱(chēng)或地名命名。當(dāng)車(chē)站位置與就近地名分屬不同的行政區(qū)域或地方政府有特殊要求時(shí)，也可協(xié)商解決。一地有多個(gè)車(chē)站的城鎮(zhèn)或鐵路樞紐，宜以地名加方位命名，也可按所在地的小地名命名。在最終版《高速鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》中，沒(méi)有對(duì)命名規(guī)則進(jìn)行硬性規(guī)定。