政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制問題與對策

□文/宋曉娟 劉明星 吳 品

（1.重慶市財(cái)政投資評審中心；2.重慶國際復(fù)合材料有限公司 重慶）

一、各階段影響造價(jià)控制的因素和問題

（一）項(xiàng)目前期階段

1、有些項(xiàng)目可行性研究缺乏相關(guān)科學(xué)論證，盲目決策。主要體現(xiàn)為經(jīng)驗(yàn)型決策、跟風(fēng)型決策、“唯長官意志型”決策，沒有進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和多方案比較，使得項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)合理性得不到有利保證，給項(xiàng)目的投資控制埋下隱患。

2、前期勘測不到位，用于設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失真。有些項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時無詳細(xì)勘測，甚至有些直接參考類似地段的地勘情況，致使初步設(shè)計(jì)與實(shí)際情況相差很大，導(dǎo)致后期變更變化很大。

3、項(xiàng)目概算編制質(zhì)量不高，甚至有些人為壓低概算。主要體現(xiàn)在編制概算人員素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)，對施工技術(shù)知識欠缺，經(jīng)驗(yàn)不足，編制概算時存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行時超概。還有的建設(shè)單位搞“釣魚工程”，以項(xiàng)目通過審批為目的，人為壓低概算。在編制可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目投資估算時，故意壓縮規(guī)模和投資，待項(xiàng)目立項(xiàng)開工后，逐漸將原來隱匿未報(bào)的各項(xiàng)投資羅列出來，調(diào)整概算。

4、“三邊工程”仍然存在。有些項(xiàng)目由于倉促上馬，不能按正常的建設(shè)程序和工期進(jìn)行，迫于工程完工倒計(jì)時的壓力，設(shè)計(jì)人員只能采取分段出圖的辦法，邊設(shè)計(jì)，邊修改，邊施工。由于沒有完整的施工圖設(shè)計(jì)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)與施工的銜接經(jīng)常出現(xiàn)問題，設(shè)計(jì)變更和返工現(xiàn)象時有發(fā)生，造成工期延誤和經(jīng)濟(jì)損失，工程質(zhì)量受到影響，工程造價(jià)難以控制。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)階段

1、建設(shè)單位權(quán)力過大，存在著違規(guī)招標(biāo)現(xiàn)象。采取的手段有：將依法必須招標(biāo)的工程進(jìn)行肢解，化整為零；只對工程項(xiàng)目主體進(jìn)行招標(biāo)，對與之相關(guān)的監(jiān)理、材料設(shè)備、專業(yè)工程等則直接發(fā)標(biāo)；傾向明顯，量身定做招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法。

2、招標(biāo)文件未經(jīng)評審和未按國家規(guī)定招標(biāo)，招標(biāo)形式多樣。有的采用費(fèi)率或優(yōu)惠費(fèi)率招標(biāo)，有的招標(biāo)文件寫得含糊不清，造成合同簽訂及竣工結(jié)算出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。

（三）項(xiàng)目簽訂合同階段

1、由于設(shè)計(jì)不夠完善，相當(dāng)一部分施工合同采用了暫定價(jià)的形式，約定待結(jié)算時“據(jù)實(shí)調(diào)整”。這樣，不但不能有效利用市場競爭機(jī)制降低工程造價(jià)，同時還給竣工結(jié)算評審工作帶來壓力，而且極易引起結(jié)算糾紛。

2、施工合同很不規(guī)范，大多流于形式，起不到應(yīng)有的法律約束作用，最終導(dǎo)致合同約定的工期和造價(jià)在履約期間幾乎全部被突破。

（四）項(xiàng)目實(shí)施階段

1、不嚴(yán)格按圖施工，工程變更、簽證管理不嚴(yán)。項(xiàng)目進(jìn)入施工階段，設(shè)計(jì)圖紙以外或施工圖預(yù)算中沒有包含的而現(xiàn)場又實(shí)際發(fā)生的施工內(nèi)容（如地下障礙物的拆除、自然災(zāi)害造成的損失、措施性工程的實(shí)施、地質(zhì)條件的變化、施工條件的改變等等），這些因素的存在給工程造價(jià)留下了活口，所發(fā)生的現(xiàn)場簽證費(fèi)用是整個工程投資的一部分。部分工程建設(shè)管理方投資控制的意識淡泊，在辦理工程變更簽證時，對整個工程情況缺乏綜合平衡，沒有統(tǒng)籌安排，致使有些不應(yīng)該辦理的簽證單或與工程清單報(bào)價(jià)書中內(nèi)容重復(fù)的費(fèi)用辦理了簽證。

2、部分建設(shè)單位缺乏專業(yè)人才，工程管理不到位，施工資料缺乏，項(xiàng)目檔案管理不完備。有些建設(shè)單位缺乏專業(yè)人才，且部分人員責(zé)任心不強(qiáng)，工程管理不到位，使設(shè)計(jì)變更隨意，設(shè)計(jì)變更、資料簽證缺乏有效監(jiān)督，施工記錄和隱蔽簽證資料不能及時完成，有補(bǔ)記現(xiàn)象和簽證失真現(xiàn)象，個別項(xiàng)目審減率達(dá)50%以上。

針對上述政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的諸多問題，為有效加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的造價(jià)控制，應(yīng)強(qiáng)化措施，找出相應(yīng)的對策。

二、對策分析

（一）事前控制是主導(dǎo)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的前期工作

1、加強(qiáng)可行性研究報(bào)告的審核工作。可研的目的只有一個，即立項(xiàng)的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性、適用性，它立足于調(diào)查研究及現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對多種方案進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，使項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、實(shí)施可行。認(rèn)真做好政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的審核工作，對減少決策的盲目性，合理控制項(xiàng)目的投資是十分重要的。如采取委托新的有咨詢資質(zhì)的可研審核單位完成對原可研報(bào)告的審核、制定詳細(xì)的控制指標(biāo)、建立專家?guī)臁⑵刚垖＜覍徍说确椒?，加?qiáng)政府投資項(xiàng)目的可研報(bào)告審核工作。

2、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案及加強(qiáng)對設(shè)計(jì)文件的審核工作。完善的工程設(shè)計(jì)文件是編制項(xiàng)目總體建設(shè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的充分依據(jù)，是決定工程造價(jià)合理性的必要條件，因此加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件的審核，對合理控制項(xiàng)目總造價(jià)是十分重要的。設(shè)計(jì)文件總體上包括初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)文件等，設(shè)計(jì)質(zhì)量的好壞對整個工程建設(shè)的效益至關(guān)重要，推行設(shè)計(jì)方案招標(biāo)和設(shè)計(jì)優(yōu)選是控制投資的有效措施。設(shè)計(jì)招標(biāo)和設(shè)計(jì)優(yōu)選可以克服方案比選的片面性和局限性，同時也有利于促進(jìn)設(shè)計(jì)人員的競爭意識，鼓勵設(shè)計(jì)人員解放思想、開拓創(chuàng)新；有利于設(shè)計(jì)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，更符合“安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、符合國情”的原則；有利于技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理的設(shè)計(jì)方案脫穎而出。

（二）確保招投標(biāo)工作有序開展是項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)和保證

1、全面推行工程量清單形式招標(biāo)。工程量清單計(jì)價(jià)是指在建設(shè)工程招投標(biāo)中，按照國家統(tǒng)一的工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，由招標(biāo)人提供工程量，投標(biāo)人自主報(bào)價(jià)，通過市場競爭形成價(jià)格的工程造價(jià)計(jì)價(jià)模式，這種計(jì)價(jià)模式的基礎(chǔ)是：工程量計(jì)價(jià)規(guī)則統(tǒng)一化、工程量計(jì)算方法標(biāo)準(zhǔn)化、工程造價(jià)的確定市場化，實(shí)行工程量清單計(jì)價(jià)法是一種既符合我國市場競爭規(guī)則，又符合與國際慣例接軌的計(jì)價(jià)模式，是我國建設(shè)市場發(fā)展需要的必然結(jié)果，相對于傳統(tǒng)計(jì)價(jià)方式它降低了政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)，減少了招標(biāo)工作的盲目性和隨意性，規(guī)范了招投標(biāo)行為，避免了招標(biāo)過程中的暗箱操作行為和職務(wù)犯罪，非常利于合理控制造價(jià)和企業(yè)的公平競爭。因此，在政府投資項(xiàng)目的招投標(biāo)、工程施工、工程結(jié)算等工作中，積極推行工程量清單的計(jì)價(jià)模式，對降低工程成本、提高政府投資項(xiàng)目的投資效益是非常有益的。

2、嚴(yán)格項(xiàng)目招投標(biāo)管理，有效控制招投標(biāo)利益空間。強(qiáng)化工程招投標(biāo)管理，該公開招標(biāo)工程應(yīng)公開招標(biāo)；嚴(yán)格規(guī)范邀請招標(biāo)，不應(yīng)實(shí)行邀請招標(biāo)的項(xiàng)目，決不允許邀請招標(biāo)，防止邀請招標(biāo)成為地方保護(hù)和行業(yè)壟斷的“保護(hù)傘”。對應(yīng)進(jìn)行公開招標(biāo)而未招標(biāo)、肢解工程發(fā)包的建設(shè)單位，應(yīng)加大查處和處罰力度。

（三）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的事前、事中、事后控制是合理控制工程造價(jià)的關(guān)鍵

1、嚴(yán)格控制工程變更與現(xiàn)場簽證。建立嚴(yán)格的設(shè)計(jì)變更、簽證審批制度。杜絕不負(fù)責(zé)的設(shè)計(jì)變更和“先干后變、先干后算”的現(xiàn)象。尤其是重大設(shè)計(jì)變更、簽證，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門共同參與論證，造成超概算的按規(guī)定程序調(diào)整概算。建立分級審批和先報(bào)后批實(shí)施的制度。簽證必須達(dá)到量化要求，要先算賬后變更，強(qiáng)化變更價(jià)款審批程序，以便在符合工程實(shí)際需要的前提下，從經(jīng)濟(jì)效益角度衡量其利弊。

2、加強(qiáng)合同管理。加強(qiáng)合同的跟蹤管理，做好工程施工記錄和日常的文件資料積累工作，根據(jù)合同正確處理索賠。由于施工階段雙方對合同條款理解上的差異，加上施工環(huán)境因素的變化，合同糾紛經(jīng)常出現(xiàn)，各種索賠事件不可避免。在承包商提出索賠時，應(yīng)認(rèn)真分析索賠方案是否合理、合法，計(jì)算是否正確，依據(jù)是否齊全，妥善處理索賠事項(xiàng)。并能根據(jù)相關(guān)合同條款，對承包商進(jìn)行反索賠，積極地利用合同，達(dá)到有效控制項(xiàng)目投資的目的。

3、規(guī)范項(xiàng)目結(jié)算報(bào)批制度和檔案資料管理。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，承包方向建設(shè)單位或業(yè)主單位提交工程結(jié)算，作為工程造價(jià)竣工結(jié)算的依據(jù)。項(xiàng)目結(jié)算及相關(guān)資料必須由建設(shè)單位審核確認(rèn)后報(bào)送財(cái)政部門。對報(bào)送資料缺失和有關(guān)手續(xù)或簽證不全的將不予接受。在結(jié)算審核中要把握好：（1）要以監(jiān)理工程師和業(yè)主現(xiàn)場代表簽發(fā)的變更令和簽證單為竣工結(jié)算依據(jù)；（2）對現(xiàn)場簽證要根據(jù)實(shí)際完成的工程內(nèi)容和和工程量計(jì)價(jià)，不能簡單套用定額。

三、結(jié)束語

總之，對政府投資項(xiàng)目的造價(jià)控制是涉及眾多相關(guān)部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的系統(tǒng)工程，它將大批設(shè)計(jì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目管理人員納入統(tǒng)一的造價(jià)控制隊(duì)伍之中，本文所提出的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相滲透，投資、設(shè)計(jì)、施工、材料、合同、監(jiān)理等方面的管理與造價(jià)控制密切結(jié)合的理念，有助于促進(jìn)各階段的造價(jià)控制有機(jī)地結(jié)合在一起，使政府投資項(xiàng)目的總投資得以合理的控制。

［1］馬兆亮，劉靖.淺談?wù)顿Y建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)控制.

［2］姚靚.政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過程造價(jià)控制.

［3］李挺，顧葉寧.淺議政府投資項(xiàng)目中工程造價(jià)的控制與管理.