“放管服”改革背景下政府權(quán)力清單制度研究綜述

張 敏

（山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266200）

1 問題的提出

近年來，不給權(quán)力尋租留有可乘之機成為政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建法治政府的關(guān)鍵所在?！胺殴芊备母镆笳喺艡?quán)、轉(zhuǎn)變職能，而權(quán)力清單的核心是政府權(quán)力的公開與權(quán)力的制約，推行政府權(quán)力清單制度是深化“放管服”改革的制度保障，二者互為表里。為從學理層面更好地理清政府權(quán)力清單制度的整體發(fā)展脈絡和研究現(xiàn)狀，本文對“放管服”改革背景下政府權(quán)力清單制度的相關(guān)研究進行綜述，試圖對該制度改革變遷背后的邏輯進行探討和梳理。

2 政府權(quán)力清單制度熱點研究內(nèi)容

2.1 研究工具及數(shù)據(jù)來源

本文選取Citespace 作為研究工具進行文獻可視化分析，檢索了中國知網(wǎng)（China National Knowledge Infrastructure，CNKI）中2015—2020 年國內(nèi)中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）收錄的研究文獻，以“放管服”和“權(quán)力清單”為主題檢索詞，通過摘要和關(guān)鍵詞比對去除無效記錄、新聞專欄介紹等非學術(shù)文章，得到有效文獻859 篇。Citespace 依據(jù)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和聚類的清晰度，提供了模塊值（簡稱Q 值）和平均輪廓值（簡稱S 值）兩個指標，作為評判圖譜繪制效果的依據(jù)。一般而言，Q 值大于0.3 就意味著劃分出來的聚類是顯著的；若S 值在0.5 以上，一般認為聚類是合理的。根據(jù)聚類結(jié)果，聚類Q 值為0.502 9，大于0.3，因此聚類具有可信性；S 值為0.856 7，大于0.5，因此聚類結(jié)構(gòu)合理。

2.2 知識圖譜聚類結(jié)果分析

2.2.1 關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計及其中心性

對學術(shù)研究熱點進行分析的關(guān)鍵點是關(guān)鍵詞分析，關(guān)鍵詞是文章主體的高度凝結(jié)和提煉，在一定程度上反映出該領域?qū)W術(shù)研究的熱點與趨勢特征。利用Citespace，在Thresholds（閾值）模式下，按照（25，4，15）（3，4，15）（5，5，20）選擇閾值，得到研究熱點關(guān)鍵詞知識圖譜。中介中心性用來測量共引網(wǎng)絡中的關(guān)鍵節(jié)點在網(wǎng)絡中的重要程度［1］。如圖1 所示，絕大多數(shù)研究熱點詞匯的出現(xiàn)頻次與中介中心性強度基本呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。例如，權(quán)力清單無論是研究的頻次還是研究的中介中心線都極高，這是該研究領域的核心關(guān)鍵詞。同時可以發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵詞諸如“制度”的中心性不高，出現(xiàn)頻次為10，但中介中心性為0，主要原因可能在于制度研究較為宏觀，加之制度研究尚待細化，難以形成權(quán)力清單相關(guān)研究的核心和中樞。

圖1 關(guān)鍵詞頻次及其中心性

2.2.2 研究熱點主題聚類

通過權(quán)力清單制度研究趨勢的知識圖譜聚類，聚類主題#0為地方政府，主題詞包含法治政府，合法性審查、控權(quán)等內(nèi)容，這一熱點主題是權(quán)力清單制度以地方政府率先進行試點改革，結(jié)合建設法治政府的背景，探討法治政府與權(quán)力清單的關(guān)系，主要表現(xiàn)為地方案例以及權(quán)力清單的構(gòu)建等方面的理論和實證研究。聚類主題#1 為權(quán)力清單制度，主題詞包含省級政府、政府職能、法治化等內(nèi)容，權(quán)力清單制度這一主題主要從制度實施的目標與實際效果角度研究，以轉(zhuǎn)變政府職能和促進權(quán)力清單法治化為目標，對權(quán)力清單制度改革過程中出現(xiàn)的問題及應對策略等方面展開研究。由于權(quán)力清單的法律屬性模糊，當前對法治的探討性文章較多。聚類主題#2 為審批制度改革，包含職能轉(zhuǎn)變、公眾參與等關(guān)鍵詞，通過權(quán)力清單對行政權(quán)力的約束有效促進審批制度的規(guī)范化和便民化，這一主題在簡政放權(quán)背景下，從我國行政審批制度的特點、審批制度與權(quán)力清單制度的關(guān)系等方面探討政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)化路徑。聚類主題#3為行政權(quán)力清單，關(guān)鍵詞為權(quán)力運行、事中事后監(jiān)督、流程再造等內(nèi)容，該研究主題基于權(quán)力清單本身在權(quán)力運行中發(fā)揮的作用，主要關(guān)注權(quán)力公開后的監(jiān)督環(huán)節(jié)以及對于政府流程再造的實踐意義，主要理論基礎來自有限政府理論。

2.3 未來研究趨勢預測

前沿領域的追蹤能夠一定程度反映該領域的研究動態(tài)。通過被引強度最高突現(xiàn)詞分析，在權(quán)力清單制度的相關(guān)研究文獻中，“放管服”改革從2017 年引起研究者的高度關(guān)注，熱度一直持續(xù)至今，這與國務院進一步規(guī)范行政權(quán)力運行的現(xiàn)實性需求相契合。法治及法治政府建設的研究從2015 年引起普遍關(guān)注，持續(xù)至2016 年研究逐漸趨于飽和。通過高被引突現(xiàn)關(guān)鍵詞，可反映出以地方政府權(quán)力清單制度改革為例證，以行政審批為核心，結(jié)合“放管服”改革進行分析可能是未來學者的研究趨勢。

3 國內(nèi)外研究評述

制約和下放政府權(quán)力是權(quán)力清單制度制定的初衷，在政府龐大的行政組織內(nèi)制約部分行政權(quán)力具有天然的必要性。權(quán)力制約問題可以追溯至亞里士多德時期，戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克從文化戰(zhàn)略、控制效率、顧客戰(zhàn)略、核心戰(zhàn)略以及結(jié)果戰(zhàn)略這五個方面提出對政府權(quán)力改革的措施［2］。馬克斯·韋伯認為以理性為中心的法治是現(xiàn)代行政體制得以運轉(zhuǎn)、社會得以有效運行的基本條件［3］。賽尼斯基（Sypniewski）按照中央政府權(quán)力下放所發(fā)生的支出，將其權(quán)力下放分為權(quán)力演進、權(quán)力分享、行政工作移交、法令特例、法律特例五種［4］。

政府權(quán)力清單制度的推行對法治政府建設以及國家、地方治理能力提升具有現(xiàn)實意義，學者們在相關(guān)研究中從政治、法律、管理等多個層面印證了該制度的重要性。首先，從法治角度，關(guān)保英表示要完成權(quán)力清單制度在行政法律構(gòu)造上的完善，就必須對實現(xiàn)規(guī)則和程序規(guī)則、行政法和行政命令等多個方面進行權(quán)力再構(gòu)造［5］。其次，從政治角度，程文浩依據(jù)政府相關(guān)改革方法，提出權(quán)力清單制度要具體化，建立審查機制來保證制度從“宏、中、微”三觀立體全面推行。除此之外，他還建議建立起系統(tǒng)的民主參與機制以加強民眾的參與，并建立起相配套的法律制度，為改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境［6］。再次，從管理角度，王杰、張宇強調(diào)要加大公共權(quán)力制度管理建設［7］。著重維系權(quán)力監(jiān)督和制衡機制，對與權(quán)力清單制度背道而行的制度進行堅決的抵制打擊，對違反制度的行為予以管理和制裁。這主要立足于該制度在維護國家發(fā)展中的作用。

權(quán)力清單制度變遷呈現(xiàn)出較為突出的階段性特征，學界的研究是由點及面，再到點的過程。2005 年制度初探階段，研究側(cè)重于個別地區(qū)案例分析，是自下而上的研究邏輯，以此將權(quán)力清單引入研究視野；至2015 年，制度試點范圍擴大，研究范圍擴大，側(cè)重于關(guān)聯(lián)性政策的研究，將權(quán)力清單納入法治化研究范疇，以此開始自上而下的研究范式，研究逐漸以點及面；2015 年以來制度正式確立，簡政放權(quán)被進一步細化和拓展，權(quán)力清單制度的研究轉(zhuǎn)向綜合性研究范式。從中央到地方廣泛推行權(quán)力清單制度改革，針對不同的地區(qū)探索各具特色的權(quán)力清單改革模式，由面趨點式研究。

4 結(jié)語

政府權(quán)力清單制度作為有效推進“放管服”改革的抓手，在中國具有獨創(chuàng)性。權(quán)力清單制度對政府、市場和社會的權(quán)力進行了協(xié)調(diào)與平衡，使三者的關(guān)系產(chǎn)生異于傳統(tǒng)的定位，深刻地展現(xiàn)出行政機構(gòu)自身革命帶來的巨大效果。其在未來的研究方向主要有兩個，一是如何恰當?shù)剡\用國外的研究成果，將權(quán)力清單制度形成背后的邏輯和規(guī)律性認識形成本土的系統(tǒng)理論；二是從政府權(quán)力清單與公眾互動的維度展開二元性研究，對于如何為推進改革提供思路展開進一步探究。