基于MIPS智庫(kù)方法的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究

劉國(guó)佳 韓瑋 陳安

摘要：[目的/意義]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理日益趨于復(fù)雜化，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理方式亟待改善和加強(qiáng)。本文將智庫(kù)理論方法應(yīng)用在應(yīng)急管理過(guò)程中，提升應(yīng)急管理能力。[方法/過(guò)程]本文基于智庫(kù)研究雙螺旋結(jié)構(gòu)中的MIPS邏輯層次法，構(gòu)建了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的邏輯分析框架，以新冠肺炎疫情防控為例，通過(guò)機(jī)理分析、影響分析和政策分析，提出應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政策建議。[結(jié)果/結(jié)論]結(jié)果表明，應(yīng)從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展機(jī)理出發(fā)，制定符合實(shí)際情況的應(yīng)對(duì)政策。同時(shí)，關(guān)注疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的防控政策，避免政策缺位情況的發(fā)生，重點(diǎn)關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)急物資的供給。注重吸引民間力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急救援和恢復(fù)，以滿(mǎn)足公眾的參與感。

關(guān)鍵詞：MIPS? ? 邏輯層次法? ? 應(yīng)急管理? ? 新冠肺炎疫情

分類(lèi)號(hào)：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.06

1? 引言

近年來(lái)，世界范圍內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率越來(lái)越高，例如，SARS、MERS等爆發(fā)的速度快、覆蓋范圍廣、危害性大。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理成為理論界和各國(guó)政府普遍關(guān)注的問(wèn)題。2019年年底，我國(guó)爆發(fā)了新冠肺炎疫情，并在短時(shí)間內(nèi)迅速蔓延。疫情的快速傳播及其產(chǎn)生的演化事件，對(duì)我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大的損失。

智庫(kù)，作為一種相對(duì)獨(dú)立且穩(wěn)定的政策研究和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，在應(yīng)急管理中的作用日益凸顯，其相應(yīng)的智庫(kù)理論方法也在應(yīng)急管理過(guò)程中被廣泛應(yīng)用。隨著智庫(kù)在應(yīng)急管理中的運(yùn)用越來(lái)越廣泛、研究越來(lái)越深入，智庫(kù)獲得了快速的發(fā)展，各類(lèi)智庫(kù)分別在政府應(yīng)急管理過(guò)程中的不同層面、不同角度扮演著重要的角色。然而，智庫(kù)仍然存在著許多不足之處，智庫(kù)及其理論方法還有相當(dāng)大的發(fā)揮空間。首先，智庫(kù)在應(yīng)急管理中的作用沒(méi)有得到充分的重視與發(fā)揮，大部分智庫(kù)的作用仍然停留在理論層面，缺少實(shí)際的應(yīng)用[1]。雖然在應(yīng)急管理決策體制中，強(qiáng)調(diào)重視專(zhuān)家的作用，然而，在實(shí)際操作層面，專(zhuān)家的作用往往得不到有效的發(fā)揮。其次，在不同區(qū)域，智庫(kù)在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用不盡相同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，政府往往更加重視智庫(kù)對(duì)應(yīng)急管理實(shí)踐的促進(jìn)作用，若智庫(kù)建設(shè)的水平高，則其在咨政建設(shè)方面能夠取得很好的成效;反之，若智庫(kù)建設(shè)的水平低，則其發(fā)揮的作用就小。最后，現(xiàn)有的智庫(kù)研究方法多適用于宏觀的戰(zhàn)略決策問(wèn)題，而對(duì)于微觀的研究較少。本文所應(yīng)用的MIPS（Mechanism analysis-Impact analysis-Policy analysis-Solution，概念解讀詳見(jiàn)圖1）邏輯層次法則側(cè)重于對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域的智庫(kù)問(wèn)題進(jìn)行多層次、多維度的系統(tǒng)研究，其所具有的實(shí)踐性和操作性有助于促進(jìn)應(yīng)急管理工作的開(kāi)展。智庫(kù)研究方法不僅可以更新應(yīng)急管理的理念，而且可以為應(yīng)急管理決策提供科學(xué)的方法依據(jù)和方案規(guī)劃，促進(jìn)現(xiàn)代應(yīng)急管理過(guò)程的科學(xué)化和規(guī)范化。MIPS邏輯層次法是潘教峰基于智庫(kù)的研究邏輯角度提出的，具有實(shí)踐性和操作性的智庫(kù)研究方法，機(jī)理分析、影響分析、政策分析和形成方案是MIPS邏輯層次法的核心環(huán)節(jié)，其與DIIS（data-information-intelligence-solution）過(guò)程融合法共同構(gòu)成了智庫(kù)研究的雙螺旋結(jié)構(gòu)中的內(nèi)循環(huán)[2]。本文基于MIPS邏輯層次法，構(gòu)建了適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的智庫(kù)分析模型，并以新冠肺炎疫情為例進(jìn)行了案例分析。

2? MIPS邏輯層次法概述

縱觀智庫(kù)研究方法的發(fā)展歷程，國(guó)外智庫(kù)已具備較成熟的研究范式，現(xiàn)有的科學(xué)的且應(yīng)用廣泛的智庫(kù)研究方法大多起源于國(guó)外智庫(kù)。而我國(guó)的智庫(kù)研究起步較晚，研究水平與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定的差距，且國(guó)內(nèi)關(guān)于智庫(kù)方面的研究多呈現(xiàn)零散、局部和隨機(jī)的特點(diǎn)，對(duì)智庫(kù)工作缺乏全面和系統(tǒng)的研究[3]。研究者對(duì)智庫(kù)研究范式進(jìn)行探索、形成具有系統(tǒng)性、實(shí)踐性的研究方法有助于推動(dòng)智庫(kù)研究的規(guī)范化、科學(xué)化，提升智庫(kù)研究成果質(zhì)量，明晰智庫(kù)研究的發(fā)展方向?；诖耍私谭逶诖罅块L(zhǎng)期智庫(kù)研究實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)智庫(kù)研究的理論方法和邏輯體系進(jìn)行反復(fù)思考和研究，提出了智庫(kù)研究的雙螺旋結(jié)構(gòu)[3]。雙螺旋結(jié)構(gòu)由內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)兩個(gè)過(guò)程組成。外循環(huán)從宏觀的角度闡明了智庫(kù)研究的整體邏輯，在“問(wèn)題導(dǎo)向、科學(xué)導(dǎo)向、證據(jù)導(dǎo)向”的基礎(chǔ)上，以“解析-融合-還原”為邏輯鏈來(lái)實(shí)現(xiàn)智庫(kù)問(wèn)題的整體思考;內(nèi)循環(huán)則由兩個(gè)相互耦合的DIIS過(guò)程融合法和MIPS邏輯層次法循環(huán)迭代組成，圖1為MIPS邏輯層次法的英文對(duì)照與概念解讀[2]。

從研究邏輯的角度來(lái)看，在進(jìn)行智庫(kù)問(wèn)題的研究時(shí)，首先，對(duì)事物進(jìn)行機(jī)理分析。所謂機(jī)理分析，是指探究事件的發(fā)生、發(fā)展、演化和終結(jié)等，從智庫(kù)問(wèn)題的現(xiàn)象出發(fā)，探尋其內(nèi)部的本質(zhì)和規(guī)律，從而為之后的研究過(guò)程奠定基礎(chǔ)。其次，對(duì)事物所產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析。智庫(kù)問(wèn)題之所以被人們關(guān)注到，是因?yàn)槠洚a(chǎn)生了一系列的影響，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面，而這些影響往往是負(fù)面的，只有對(duì)現(xiàn)象產(chǎn)生的具體影響進(jìn)行有效分析，才能明確問(wèn)題所在，從而進(jìn)一步形成符合實(shí)際的解決方案或政策建議。再次，對(duì)事物進(jìn)行政策分析。政策是應(yīng)對(duì)智庫(kù)問(wèn)題的重要手段，在政策分析過(guò)程中，既要對(duì)政策的發(fā)展史和變化趨勢(shì)、以往和現(xiàn)在的政策進(jìn)行研究，也需要根據(jù)過(guò)去和現(xiàn)在的狀況，提出未來(lái)可使用的政策工具。最后，在上述分析的基礎(chǔ)上，形成智庫(kù)問(wèn)題的解決方案。“機(jī)理-影響-政策-方案”正對(duì)應(yīng)了MIPS 4個(gè)環(huán)節(jié)，而MIPS邏輯層次法是具有實(shí)踐性和操作性的方法，適用于案例分析。

3? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的MIPS邏輯分析框架

研究質(zhì)量是智庫(kù)建設(shè)的根本，只有不斷產(chǎn)出高質(zhì)量的智庫(kù)研究成果，才能有力支撐宏觀決策、有效引領(lǐng)社會(huì)創(chuàng)新的方向[4]。高質(zhì)量的智庫(kù)研究成果為智庫(kù)問(wèn)題提出了有效解決方案和政策建議，智庫(kù)存在的意義是以現(xiàn)實(shí)為導(dǎo)向的，也是以解決實(shí)際問(wèn)題為根本。隨著人們對(duì)智庫(kù)研究的深入，許多人開(kāi)始關(guān)注智庫(kù)現(xiàn)實(shí)層面的研究。圖2是適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的MIPS邏輯分析框架，其在MIPS邏輯層次法的基礎(chǔ)上根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新性改變，以更好地為應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題提供解決方案和邏輯支撐。

不同于其他類(lèi)型的智庫(kù)問(wèn)題，應(yīng)急管理智庫(kù)問(wèn)題更加具有緊迫性，需要管理者快速反應(yīng)，并作出應(yīng)對(duì)。根據(jù)突發(fā)事件演變的順序來(lái)看，應(yīng)急管理的過(guò)程通常可以分為應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置以及應(yīng)急恢復(fù)等4個(gè)階段。這個(gè)過(guò)程是迭代循環(huán)的，應(yīng)急管理理念和方式在循環(huán)過(guò)程中不斷實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，這正是應(yīng)急管理不斷自我完善的過(guò)程。突發(fā)事件分為不同類(lèi)型，應(yīng)急管理的手段也需要根據(jù)事件性質(zhì)的不同而變化，通過(guò)持續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使得應(yīng)急管理不斷向更高的層次和目標(biāo)發(fā)展。在這4個(gè)階段中，智庫(kù)及其理論方法均扮演著重要的角色。

3.1? 機(jī)理分析

機(jī)理刻畫(huà)了任何事物發(fā)生和發(fā)展所具有的內(nèi)在邏輯和規(guī)律，規(guī)律具有普遍性和適用性，不同類(lèi)型的智庫(kù)問(wèn)題具有不同的規(guī)律，也就存在著不同的機(jī)理分析方法。對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件來(lái)說(shuō)，其往往遵循應(yīng)急管理學(xué)科中突發(fā)事件機(jī)理分析方法。突發(fā)事件機(jī)理分析方法從突發(fā)事件的一般性規(guī)律出發(fā)，從事件萌芽到事件結(jié)束進(jìn)行全過(guò)程、多階段考察，以便獲得系統(tǒng)性和整體性的認(rèn)知，揭示突發(fā)事件的內(nèi)在規(guī)律，指導(dǎo)人們?cè)趹?yīng)急管理中掌握合理的應(yīng)對(duì)策略，選取最優(yōu)的應(yīng)對(duì)方案[5]。

為了及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)和控制突發(fā)事件，最大限度地降低突發(fā)事件及其演化事件造成的損失，我們應(yīng)該對(duì)突發(fā)事件機(jī)理進(jìn)行深入剖析。突發(fā)事件機(jī)理體系由專(zhuān)業(yè)性機(jī)理和一般性機(jī)理兩個(gè)部分組成。專(zhuān)業(yè)性機(jī)理，是指發(fā)生在不同行業(yè)或領(lǐng)域的突發(fā)事件都有其特殊性。一般性機(jī)理又稱(chēng)管理類(lèi)機(jī)理，是研究事件的一般性發(fā)生、發(fā)展與演化規(guī)律，包括原則性、原理性、流程性和操作性機(jī)理4個(gè)類(lèi)別[6]。其中，突發(fā)事件原理性機(jī)理通過(guò)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的全過(guò)程進(jìn)行歸納和總結(jié)，將事件分為發(fā)生、發(fā)展、演化和終結(jié)4個(gè)階段，圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件，全面搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，探尋事件發(fā)展的根本原因、總結(jié)發(fā)展規(guī)律、刻畫(huà)發(fā)展過(guò)程和趨勢(shì)。

3.2? 影響分析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響分析主要包括3個(gè)層面：同類(lèi)事件所產(chǎn)生的歷史相關(guān)影響、事件影響現(xiàn)狀以及未來(lái)可能產(chǎn)生的影響。每一個(gè)層面都包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和科技等多個(gè)影響維度。對(duì)歷史相關(guān)影響進(jìn)行分析，可以明確該類(lèi)智庫(kù)問(wèn)題的主要作用領(lǐng)域，也可以和現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行對(duì)比分析。對(duì)事件影響現(xiàn)狀的分析，既包括對(duì)事件本身產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，同時(shí)，也要關(guān)注其與周?chē)渌挛镏g的關(guān)系。最后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常具有階段性，其在每個(gè)階段所產(chǎn)生的影響不同，并且隨著事件的發(fā)展，其在未來(lái)可能產(chǎn)生的影響也需要進(jìn)行預(yù)測(cè)和把握。

3.3? 政策分析

政策是體現(xiàn)政府治理方式，也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段。政府在制定公共政策之前，往往會(huì)通過(guò)智庫(kù)來(lái)論證政策的科學(xué)性和可行性，因此，面對(duì)應(yīng)急管理智庫(kù)問(wèn)題時(shí)，進(jìn)行政策分析尤為必要。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政策分析主要包括3個(gè)方面：對(duì)相關(guān)事件以往的應(yīng)對(duì)政策進(jìn)行歸納、分析現(xiàn)有政策的分類(lèi)和效果以及未來(lái)不同情景下的政策方向。

3.4? 形成方案

在上述分析的基礎(chǔ)上，可以得出創(chuàng)新性、前瞻性和戰(zhàn)略性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)方案，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐操作提供支撐。解決方案中，既要包括應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件或此類(lèi)應(yīng)急管理事件時(shí)應(yīng)該采取的措施建議，也要提出未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)和發(fā)展重點(diǎn)的建議。在形成方案環(huán)節(jié)，要注意吸收各領(lǐng)域、各學(xué)科專(zhuān)家的意見(jiàn)，以防止方案的主觀傾向和片面傾向。

4? 應(yīng)急管理智庫(kù)的MIPS案例分析——以新冠肺炎疫情為例

以新冠肺炎疫情為例，對(duì)上文提出的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的MIPS邏輯分析框架進(jìn)行應(yīng)用研究。2019年年底以來(lái)，湖北省武漢市接連發(fā)現(xiàn)多例不明原因肺炎病例，經(jīng)過(guò)調(diào)查，這些病例多與華南海鮮市場(chǎng)相關(guān)，并在之后被確診為新型冠狀病毒感染引起的急性呼吸道傳染病。新冠病毒的高傳染性、高危害性，以及無(wú)癥狀感染者和二次感染者的出現(xiàn)等，都給公眾健康帶來(lái)了很大的威脅。病毒感染到出現(xiàn)癥狀的過(guò)程中存在潛伏期、潛伏期患者存在的傳染性和不可控性，都給政府的疫情防控工作帶來(lái)了較大難度。疫情防控階段暴露出了我國(guó)應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題：部分地方人員工作消極、效率低下，導(dǎo)致醫(yī)用耗材調(diào)配不合理、供應(yīng)緊張;部分地方政府由于信息公開(kāi)不及時(shí)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生;還有地方實(shí)行“一刀切”的疫情管理模式，通過(guò)限制人員自由、阻斷交通的方式強(qiáng)制隔離，等等。應(yīng)急管理的滯后給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了嚴(yán)峻壓力。下文將按照MIPS（機(jī)理-影響-政策-方案）的框架對(duì)此次疫情進(jìn)行分析。

4.1? 機(jī)理分析

4.1.1? 發(fā)生機(jī)理? ? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有以下主要特點(diǎn)：第一，成因的多樣性。包括動(dòng)物疫情、致病微生物、食物中毒、藥品危險(xiǎn)、職業(yè)危害等，一些自然災(zāi)害、事故災(zāi)難甚至社會(huì)安全事件也有可能造成公共衛(wèi)生事件。其中，典型的例子就是地震之后容易導(dǎo)致瘟疫爆發(fā)。第二，傳播的廣泛性。通過(guò)傳染源、傳播途徑可以進(jìn)行全國(guó)甚至全球范圍內(nèi)的傳播，不可控因素更多。這是突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)別于其他三類(lèi)突發(fā)事件的重要特點(diǎn)，也是其難以應(yīng)對(duì)的重要原因。第三，危害的復(fù)雜性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅對(duì)人的身體健康造成危害，還會(huì)對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面產(chǎn)生負(fù)面影響。

此次疫情發(fā)生的重要原因之一，就是公眾對(duì)公共衛(wèi)生事件的防御意識(shí)不強(qiáng)，直接暴露在病毒的侵襲之下，導(dǎo)致疫情的發(fā)生。關(guān)于引發(fā)此次疫情的新冠病毒來(lái)源，已有許多專(zhuān)家學(xué)者發(fā)表了研究成果，“蝙蝠來(lái)源說(shuō)”“穿山甲來(lái)源說(shuō)”等觀點(diǎn)流傳較為廣泛，一些更深入的研究還在進(jìn)行中。新冠病毒寄居在生物細(xì)胞內(nèi)才能存活，并且會(huì)通過(guò)呼吸道和密切接觸進(jìn)行傳播，病毒基因變異很快。然而，人類(lèi)對(duì)這些病毒的毒性大小、傳染性強(qiáng)弱等特性一無(wú)所知，這些未知的病毒對(duì)人類(lèi)來(lái)說(shuō)具有很大的威脅性。

4.1.2? 發(fā)展機(jī)理? ? 新冠肺炎疫情的發(fā)展機(jī)理，可以分為影響空間的擴(kuò)大和影響烈度的增強(qiáng)兩方面。在空間上又可分為國(guó)內(nèi)蔓延和國(guó)外輸出。在影響烈度方面，首先表現(xiàn)在新冠病毒隨著時(shí)間推移而發(fā)生基因變異，導(dǎo)致二次感染者的出現(xiàn)。隨著疫情的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)內(nèi)和國(guó)外均出現(xiàn)了“復(fù)陽(yáng)”病例，且部分“復(fù)陽(yáng)”病例已被證實(shí)二次感染的新冠病毒與首次感染的新冠病毒在基因組上存在差異。這表明即使感染過(guò)的已經(jīng)康復(fù)的新冠肺炎患者也并沒(méi)有形成對(duì)病毒的完全抵抗力，其在康復(fù)后體內(nèi)的抗體水平會(huì)大幅度下降，因此仍需要做到有效防御。加之無(wú)癥狀感染者的出現(xiàn)，進(jìn)一步加大了疫情防控的難度。

4.1.3? 演化機(jī)理? ? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的演化機(jī)理可以分為轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生、耦合和終結(jié)5個(gè)部分。①轉(zhuǎn)化機(jī)理，是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件在演化過(guò)程中發(fā)生了質(zhì)變，轉(zhuǎn)化為新的事件，這在此次疫情中并未體現(xiàn)。②蔓延機(jī)理，是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件在演化過(guò)程中導(dǎo)致與其同類(lèi)事件的發(fā)生，即原事件導(dǎo)致的事件與原事件的類(lèi)型相同[7]。突發(fā)事件發(fā)展中，空間上的擴(kuò)大與蔓延具有相似之處，都是突發(fā)事件影響范圍的擴(kuò)大，但二者具有本質(zhì)區(qū)別?？臻g上的擴(kuò)大是連續(xù)和量化的過(guò)程，而蔓延則是間斷和質(zhì)變的過(guò)程，因此本次疫情也不涉及蔓延機(jī)理。③衍生機(jī)理，是指應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有益措施導(dǎo)致一些負(fù)面后果。例如，由于救治強(qiáng)度過(guò)高導(dǎo)致醫(yī)務(wù)人員的過(guò)勞死亡;救災(zāi)慈善組織調(diào)配防控物資不利，導(dǎo)致公眾的不信任等。④耦合機(jī)理，是指多個(gè)事件相互作用，導(dǎo)致疫情進(jìn)一步發(fā)展和加重的過(guò)程。此次疫情與“春運(yùn)”發(fā)生耦合，由于疫情爆發(fā)的時(shí)間和春運(yùn)返鄉(xiāng)高峰期相互重合，而春運(yùn)高峰期人流量巨大，人員密切接觸的范圍和概率增加。⑤終結(jié)機(jī)理，是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播能力開(kāi)始減弱直到消失的過(guò)程，由于新冠肺炎疫情至今尚未完全消失，本文在此不做分析。

4.2? 影響分析

從歷史的角度來(lái)看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面產(chǎn)生了重大影響。例如，SARS的發(fā)生對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)具有直接影響，2003年，中國(guó)旅游業(yè)的損失高達(dá)168億美元。從宏觀上看，“投資、消費(fèi)、出口”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)均受到不同程度的影響;從微觀上看，SARS公共衛(wèi)生事件對(duì)于我國(guó)部分城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有顯著的負(fù)面影響，例如，廣州、北京、香港的GDP實(shí)際增速在2004—2016年分別平均下滑7.85%、15.85%、3.62%[8]。然而，機(jī)遇總是和挑戰(zhàn)并存，SARS疫情除了給我國(guó)帶來(lái)負(fù)面影響以外，也考驗(yàn)著我國(guó)政府的公信力和應(yīng)急管理能力，在應(yīng)急處置過(guò)程中暴露了應(yīng)急體制機(jī)制的諸多缺陷，為我國(guó)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型指明了方向。同時(shí)，在抗擊SARS疫情的過(guò)程中體現(xiàn)了我國(guó)偉大的民族精神，提升了中華民族的團(tuán)結(jié)和奉獻(xiàn)精神。

新冠肺炎疫情的影響主要分為以下幾個(gè)方面。首先，疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊。疫情期間許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被迫進(jìn)入停滯狀態(tài)。在供給側(cè)，企業(yè)難以復(fù)工、復(fù)產(chǎn)，供給能力隨之下降;在需求側(cè)，疫情的沖擊使公眾的影視、餐飲、旅游等服務(wù)性消費(fèi)受到限制。其次，疫情改變了公眾的生活方式。疫情期間，全國(guó)上下均采取了封村、封路、小區(qū)封閉管理、交通管制等措施，居民出行受限，線上消費(fèi)開(kāi)始獲得更多人的青睞;網(wǎng)絡(luò)授課、視頻會(huì)議和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)診等服務(wù)已經(jīng)成為線上生活的新常態(tài)。再次，疫情也不可避免地引發(fā)公眾恐慌、焦慮、抑郁等心理危機(jī)。最后，疫情對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生影響。疫情期間部分矛盾糾紛不能及時(shí)有效化解，容易造成矛盾積壓，增加群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分疫情應(yīng)對(duì)措施可能引起公眾不滿(mǎn)，暴露出一些社會(huì)治理的短板，對(duì)政府的社會(huì)治理水平是很大的考驗(yàn)。

放眼未來(lái)，疫情并未結(jié)束，隨著環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，疫情更有可能和周?chē)氖录?lián)系在一起，并產(chǎn)生新的矛盾。首先，在全球疫情的情況下，對(duì)疫情的應(yīng)對(duì)體現(xiàn)出我國(guó)政治體制較西方國(guó)家政治體制的優(yōu)越性，在未來(lái)會(huì)進(jìn)一步體現(xiàn)出我國(guó)在國(guó)際上的影響力。其次，政府的城市管理工作會(huì)隨著問(wèn)題的暴露和改進(jìn)而進(jìn)一步完善。最后，疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)等方面的沖擊，可能會(huì)演化為對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的影響，對(duì)于就業(yè)等民生方面的關(guān)注將會(huì)必不可少。作為智庫(kù)研究者，應(yīng)該隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)新的情況和問(wèn)題。

4.3? 政策分析

從歷史的角度來(lái)看，我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，例如，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《職業(yè)病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《醫(yī)院感染管理辦法》等，也產(chǎn)生了比較好的效果。相關(guān)政策內(nèi)容逐步細(xì)化，規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案編制要求，明確了應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急物資保障措施，明晰了應(yīng)急響應(yīng)和救援的主體職責(zé)，逐漸重視應(yīng)急工作的評(píng)估和善后恢復(fù)事宜。但總體來(lái)看，治理模式主動(dòng)性不足，且相關(guān)政策未能聯(lián)系地方實(shí)際情況，缺乏可操作性。

對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行分類(lèi)分析，可以更好地明晰政策結(jié)構(gòu)和效果，從而指引未來(lái)政策方向。Rothwell和Zegveld將政策工具分為3類(lèi)：供給型、需求型和環(huán)境型[9]。這種分類(lèi)方式將關(guān)注重點(diǎn)聚焦于政策內(nèi)容和作用領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性和實(shí)踐導(dǎo)向性。供給型政策工具主要體現(xiàn)為政策對(duì)疫情防控的推動(dòng)力。政府通過(guò)對(duì)人才、資金、技術(shù)等要素的直接供給，保障疫情期間的資源需求;供給型政策工具數(shù)量最多，政府較為重視對(duì)信息技術(shù)的支持，特別是較多出臺(tái)一些疫情防控指南、相關(guān)醫(yī)療器械和藥品的使用規(guī)范。同時(shí)，其出臺(tái)的一系列公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以及輿情應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)了疫情信息的公開(kāi)透明。但是對(duì)于人、財(cái)、物的提供較為薄弱，特別是關(guān)于物資保障的政策條款比較少。

需求型政策工具主要體現(xiàn)為政策對(duì)疫情防控的拉動(dòng)力，政府從疫情防控的需求側(cè)發(fā)力，通過(guò)采購(gòu)、管制等政策減少工作中的阻力。需求型政策工具較為不足。政府較為重視疫情期間交通管制，促進(jìn)防疫物資能夠從全國(guó)各地順利運(yùn)往疫情嚴(yán)重區(qū)域。然而，此次疫情的民間參與度較低，政府需吸引更多的民間力量參與進(jìn)來(lái)，滿(mǎn)足公眾的參與感。

環(huán)境型政策工具作為外部因素對(duì)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情產(chǎn)生間接影響，側(cè)重于為應(yīng)對(duì)疫情提供良好的外部環(huán)境。政府在防疫常態(tài)化下，視疫情的發(fā)展變化，會(huì)開(kāi)展相應(yīng)的防疫科普活動(dòng)并出臺(tái)監(jiān)督措施。面對(duì)經(jīng)濟(jì)壓力，政府通過(guò)對(duì)企業(yè)、個(gè)人的財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠，減輕公眾疫情期間的生活負(fù)擔(dān)。

5? 政策建議

通過(guò)上述機(jī)理、影響和政策的分析，本文從以下3個(gè)方面提出應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政策建議。

首先，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)和規(guī)律出發(fā)，制定符合實(shí)際情況的應(yīng)對(duì)政策，提升政府應(yīng)急管理能力。從新冠疫情的源頭來(lái)看，很大程度上歸因于公眾缺乏公共衛(wèi)生相關(guān)知識(shí)。建議政府加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生知識(shí)的宣傳引導(dǎo)，提高公眾的防范意識(shí);制定完備的應(yīng)急預(yù)案，做好充足的應(yīng)急準(zhǔn)備，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)可以有效應(yīng)對(duì);推進(jìn)應(yīng)急人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)常態(tài)化，增加應(yīng)急物資儲(chǔ)備，提升政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)和處理能力;加大科技投入，提升科技支撐，建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的重要價(jià)值，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間、部門(mén)之間的信息共享，助力實(shí)施社區(qū)疫情的精準(zhǔn)排查，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的目的。

其次，關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的各類(lèi)影響，通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，減輕中小微企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。建議政府積極采取措施以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，實(shí)現(xiàn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩手抓”;加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督檢查，穩(wěn)定人們生活必需品的價(jià)格，維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定;加強(qiáng)與公眾的溝通交流，及時(shí)公開(kāi)信息和回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，有效化解社會(huì)矛盾。

最后，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展階段和現(xiàn)狀，建議及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的防控政策，避免政策缺位情況的發(fā)生;重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中人財(cái)物的供給，特別是應(yīng)急物資的提供，保障應(yīng)急物資運(yùn)輸暢通;吸引民間力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急救援和恢復(fù)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)事件不同，其受災(zāi)主體為個(gè)人，關(guān)系到個(gè)人的身心健康，更加應(yīng)該從政策上滿(mǎn)足公眾的參與感。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全人類(lèi)共同面臨的問(wèn)題，也應(yīng)該由全球攜手應(yīng)對(duì)。

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作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

劉國(guó)佳：收集資料，設(shè)計(jì)論文結(jié)構(gòu)，論文初稿的主要撰寫(xiě)人;

韓? 瑋：收集資料，參與論文初稿的撰寫(xiě);

陳? 安：提出論文選題，提出重要觀點(diǎn)，提供研究指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持。

Research on the Emergency Management Think Tank of Public Health Emergencies Based on MIPS

—Taking the COVID-19 as an Example

Liu Guojia1，2? Han Wei1，3? Chen An1，3

1University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049

2School of Public Policy and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

3Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

Abstract： [Purpose/significance] Emergency management of public health emergencies in a risky social environment is becoming more and more complicated， and traditional emergency management methods need to be improved and strengthened urgently. This paper applies think tank theory and methods in the emergency management process to improve emergency management capabilities. [Method/process] This paper constructs a logical analysis framework for the emergency management of public health emergencies based on the MIPS logics layer method in the double helix structure of think tank research. Taking the prevention and control of the COVID-19 as an example， through mechanism analysis， impact analysis， and policy analysis， the paper puts forward some policy recommendations for the public health emergencies. [Result/conclusion] The results show that， starting from the occurrence and development mechanism of public health emergencies，? it is necessary to formulate response policies that meet the actual conditions. At the same time， we should pay attention to the impact of the epidemic on the economy， promptly introduce corresponding prevention and control policies to avoid the occurrence of policy “absence”， and pay special attention to the supply of emergency supplies in response to public health emergencies. It is good to pay attention to attracting private forces to participate in emergency rescue and recovery of public health emergencies， and satisfy the publics sense of participation.

Keywords： MIPS? ? logics layer method? ? emergency management? ? the COVID-19