全面從嚴治黨背景下黨內(nèi)法規(guī)建設路徑研究

陳松友 王雷

摘? ?要：全面從嚴治黨的根本是制度治黨，而制度治黨中制度之“骨干”便是黨內(nèi)法規(guī)，要推進全面從嚴治黨就必須加強黨內(nèi)法規(guī)建設。以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨要注重把握其內(nèi)在邏輯，同時全面檢視當前黨內(nèi)法規(guī)建設現(xiàn)狀，多措并舉、精準施策。其主要建設路徑有：著力完善黨內(nèi)法規(guī)體系，筑牢以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的制度基礎;全面提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，抓住以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的關鍵所在;不斷加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設，厚培以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的文化土壤。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);全面從嚴治黨;黨內(nèi)法規(guī)體系;黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力;黨內(nèi)法規(guī)文化

中圖分類號：D262.2? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）04-0031-09

治國必先治黨，治黨必依黨規(guī)。全面從嚴治黨根本上要靠制度治黨，黨內(nèi)法規(guī)作為制度治黨中“制度”之骨干[1]，其地位、作用和影響力愈益彰顯。因此，要推進全面從嚴治黨就必須加強黨內(nèi)法規(guī)建設。目前國內(nèi)學術界對“全面從嚴治黨”和“黨內(nèi)法規(guī)建設”的研究已取得較為豐碩的學術成果，對“全面從嚴治黨”與“黨內(nèi)法規(guī)建設”的關聯(lián)也進行了一些探討，并取得了一定研究成果。通過梳理已有研究可以看出，當前學界對二者的關聯(lián)研究主要圍繞“黨內(nèi)法規(guī)建設之于全面從嚴治黨的意義”展開的，而對“以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的實現(xiàn)路徑”鮮有述及。筆者認為，以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨要在準確把握其內(nèi)在邏輯、全面檢視其當前現(xiàn)狀的基礎上探尋有效路徑。具體說來，要著力完善黨內(nèi)法規(guī)體系，筑牢以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的制度基礎;要全面提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，抓住以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的關鍵所在;要不斷加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設，厚培以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的文化土壤。如此，多措并舉，循序漸進，將為不斷推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展提供堅實基礎、有力保障和持久動力。

一、現(xiàn)狀審視：全面從嚴治黨背景下黨內(nèi)法規(guī)建設的成效與不足

（一）全面從嚴治黨背景下黨內(nèi)法規(guī)建設的主要成效

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央適應全面從嚴治黨新要求，對黨內(nèi)法規(guī)建設作出統(tǒng)籌安排和整體布局，開啟了黨內(nèi)法規(guī)建設新局面，取得重要進展。從靜態(tài)上看，各位階與各領域黨內(nèi)法規(guī)建設全面推進，黨內(nèi)法規(guī)體系的整體框架基本形成;從動態(tài)上看，貫通黨內(nèi)法規(guī)各環(huán)節(jié)的完整運行鏈已經(jīng)形成，黨內(nèi)法規(guī)清理工作朝著有序化、常態(tài)化方向穩(wěn)步行進。

1.黨內(nèi)法規(guī)體系的整體性建構

黨的十八大以來，我們黨更加突出對黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層設計和整體推進，堅持以黨章為統(tǒng)率，建構起了縱向上的以“1+3”為基本框架和橫向上的以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系架構。

以“1+3”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系體現(xiàn)的是縱向上的效力位階?！?”即黨章，“3”指黨內(nèi)法規(guī)體系的三個層次：中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀委以及黨中央工作機關①黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。這是按照黨內(nèi)法規(guī)效力位階的不同而劃分的，三個層次的黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中有著不同的地位和作用。中央黨內(nèi)法規(guī)，即由黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)。在縱向黨內(nèi)法規(guī)體系中其效力僅次于黨章，居于引領地位，起著以上率下、把準方向的作用;中央紀委以及黨中央工作機關黨內(nèi)法規(guī)，是由中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關就其職權范圍內(nèi)有關事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。其效力僅次于中央黨內(nèi)法規(guī)，但高于地方黨內(nèi)法規(guī)，在縱向黨內(nèi)法規(guī)體系中專司一域，起著承上啟下的作用;地方黨內(nèi)法規(guī)，是由省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權范圍內(nèi)有關事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。在縱向黨內(nèi)法規(guī)體系中其效力相對較低，主要起著確保黨內(nèi)法規(guī)上下貫通、銜接協(xié)調(diào)和貫徹落實等作用。

以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系體現(xiàn)的是橫向上的調(diào)整領域?！?”即黨章，“4”指黨內(nèi)法規(guī)體系的四大內(nèi)容板塊：黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)。這是按照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整領域的不同而劃分的。黨的組織法規(guī)重在規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責，即注重規(guī)范“主體”;黨的領導法規(guī)重在規(guī)范黨對各方面工作的領導，即注重規(guī)范“黨對黨外實施的領導行為”;黨的自身建設法規(guī)重在規(guī)范黨的政治、思想、組織、作風、紀律建設等黨的自身建設活動，即注重規(guī)范“黨在黨內(nèi)實施的自身建設行為”;黨的監(jiān)督保障法規(guī)重在規(guī)范對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等，即注重規(guī)范“監(jiān)督”和“保障”。由此，形成了“主體——行為——監(jiān)督保障”三位一體的黨內(nèi)法規(guī)體系架構。

2.黨內(nèi)法規(guī)運行的協(xié)同性推進

黨內(nèi)法規(guī)的運行是一個從黨規(guī)制定到黨規(guī)實施的過程。十八大以來，黨中央統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進黨內(nèi)法規(guī)各環(huán)節(jié)的建設，已經(jīng)形成集“立規(guī)——知規(guī)——執(zhí)規(guī)——督規(guī)——守規(guī)”于一體的完整運行鏈。

一是立規(guī)環(huán)節(jié)的科學性與前瞻性不斷提高。十八大以來，黨中央先后印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，以明確今后一個時期立規(guī)的目標要求和重點項目等，推動了整個黨內(nèi)法規(guī)制定工作有計劃、有步驟實施。二是知規(guī)環(huán)節(jié)的建設持續(xù)跟進。2016年開始在全體黨員中開展了“學黨章黨規(guī)、學系列講話，做合格黨員”學習教育，并力推“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化;在《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》中明確將“深入學習宣傳黨內(nèi)法規(guī)”列為主要任務。三是執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié)真抓實干初見成效。習近平總書記指出：“貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關鍵在真抓，靠的是嚴管?！盵2]十八大以來，黨中央以執(zhí)行“八項規(guī)定”為突破口，中央政治局以上率下、身體力行，推動黨風政風民風為之一新。四是督規(guī)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度持續(xù)加大。十八大以來，黨中央加大了對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，不斷強化黨內(nèi)監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）將“確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行”列為黨內(nèi)監(jiān)督的第一項任務;《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017）將“巡視對象執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和其他黨內(nèi)法規(guī)”情況納入巡視內(nèi)容。正如習近平總書記所強調(diào)的那樣：“要加強監(jiān)督檢查，落實監(jiān)督制度，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盵2]五是廣大黨員干部自覺守規(guī)意識日漸提升。十八大以來，黨中央為進一步增強廣大黨員干部遵規(guī)守紀意識，明確要求將黨內(nèi)法規(guī)作為各級黨委（黨組）中心組學習的一項重要內(nèi)容，列入黨校、干部學院等必修課程，引導廣大黨員干部牢固樹立法規(guī)意識、制度意識和紀律意識。

3.黨內(nèi)法規(guī)清理工作的有序性展開

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）明確規(guī)定：制定機關應當組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作，并提出了集中清理、專項清理和即時清理三種清理方式，為推動黨內(nèi)法規(guī)清理工作有序化和常態(tài)化指明了方向。針對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)中存在著的不協(xié)調(diào)、不一致等問題，黨中央陸續(xù)部署開展了對黨內(nèi)法規(guī)的集中清理和專項清理工作。

一是先后完成兩次集中清理。2012年6月，黨中央組織開展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。第一次集中清理前后歷時兩年半，對1949年10月—2012年6月間出臺的2.3萬多件中央文件作了全面篩查，共梳理出黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效487件。[3]2018年11月，我們黨又部署開展了中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作。此次集中清理對納入清理范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件“廢止54件，宣布失效56件，修改8件”[4]。此外，中央紀委和中央各部門、各省區(qū)市黨委遵照中央統(tǒng)一部署，同步開展了對本部門本地區(qū)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的全面清理。通過這兩次較大規(guī)模的集中清理，我們黨既摸清了現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)的家底，又有效解決了黨內(nèi)法規(guī)中存在的不協(xié)調(diào)、不一致等問題，有力維護了黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二是適時開展專項清理。在集中清理工作外，黨中央還適時開展了對有關黨內(nèi)法規(guī)的專項清理工作，也取得積極進展。為深入貫徹落實黨的十九屆三中全會精神，及時有效解決部分黨內(nèi)法規(guī)與機構改革不適應、不協(xié)調(diào)的問題，確保機構改革依法依規(guī)進行，黨中央啟動了對涉黨和國家機構改革的黨內(nèi)法規(guī)和相關文件的專項清理工作。2018年5月，發(fā)布了《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內(nèi)法規(guī)和相關文件專項清理的決定》（以下簡稱《決定》），經(jīng)過專項清理，黨中央決定“廢止3件、修改35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關文件”[5]。該《決定》還要求，中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委要組織實施好對本單位本部門本地區(qū)涉機構改革的黨內(nèi)法規(guī)和相關文件的清理工作。經(jīng)過適時開展專項清理，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的“瘦身”和“健身”，黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性進一步增強。

（二）當前黨內(nèi)法規(guī)建設存在的不足之處

以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨是一項復雜而系統(tǒng)的工程，是不可能一蹴而就的。我們在總結(jié)成績的同時，更要注重觀照現(xiàn)實，進而聚焦問題、精準發(fā)力，將黨內(nèi)法規(guī)建設和全面從嚴治黨繼續(xù)向前推進。

1.黨內(nèi)法規(guī)體系不夠健全

十八大以來，黨中央全方位推進黨內(nèi)法規(guī)建設，從其各位階、各領域、各環(huán)節(jié)等的總體進展來看，以黨章為統(tǒng)率的黨內(nèi)法規(guī)體系初步形成。但與全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要和管黨治黨的實踐發(fā)展相比，仍存在一定差距，主要表現(xiàn)在：一是基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)尚不齊全，黨的領導和黨的建設活動尚未完全實現(xiàn)有規(guī)可依;二是一些配套性黨內(nèi)法規(guī)沒有及時跟進，影響了上下一體、嚴密科學的制度體系的形成;三是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中程序性規(guī)范偏少，制約了黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性和完整性。

2.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力有待提高

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！秉h內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足是當前黨內(nèi)法規(guī)建設中的一大短板，導致這一問題的產(chǎn)生有多重誘因，歸結(jié)起來主要有：一是黨內(nèi)法規(guī)本身缺乏針對性和可操作性;二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者的執(zhí)規(guī)意識不強、執(zhí)行能力不足;三是對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查不夠及時和精準。

3.黨內(nèi)法規(guī)文化建設亟需加強

黨內(nèi)法規(guī)文化是黨員對黨內(nèi)法規(guī)自覺內(nèi)化的結(jié)果。經(jīng)過多年的培育和發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)文化建設已取得一定成效，廣大黨員的黨章黨規(guī)意識有較大提高，依規(guī)治黨的理念正日益深入黨心民心，但仍存在一些亟待解決的問題。一是一些落后腐朽的政治文化還一定程度上存在，給建設積極向上的黨內(nèi)法規(guī)文化帶來了嚴重損害，黨內(nèi)政治生態(tài)仍需持續(xù)凈化;二是部分黨員特別是部分黨員領導干部對黨內(nèi)法規(guī)存在認知上的誤區(qū)和偏差，不理解、不重視黨內(nèi)法規(guī)，甚至還存在一定抵觸情緒;三是黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性和權威性尚未真正樹立，推動黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化于心、外化于行任重道遠。

二、筑牢基礎：著力完善黨內(nèi)法規(guī)體系

良法是善治之前提，國家法律如此，黨內(nèi)法規(guī)亦然。中國共產(chǎn)黨既要依據(jù)憲法法律治國理政，也要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。健全完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是管黨治黨的制度依循，也是以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的基礎所在?！包h內(nèi)法規(guī)管根本、管方向、管長遠，其完備與否在一定程度上甚至折射出政黨發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平的高低，而只有形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系才能行之有矩?！盵6]黨內(nèi)法規(guī)體系是一個以黨章為統(tǒng)率，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主體，以中央紀委、黨中央工作機關黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)為配套，由各位階各領域黨內(nèi)法規(guī)組成的有機統(tǒng)一體。因此，要健全和完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須堅持上下一體、統(tǒng)籌推進，筑牢以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的制度基礎。

（一）健全基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)

在黨內(nèi)法規(guī)體系中，準則、條例等基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著引領性和支撐性作用，是黨內(nèi)法規(guī)體系這座大廈的“梁”與“柱”。因此，必須優(yōu)先制定和完善這一類黨內(nèi)法規(guī)，做好“立柱架梁”工作。十八大以來，黨中央加大了對立規(guī)環(huán)節(jié)的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃力度，基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)大都已經(jīng)制定出來。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年1月31日，十八大之后，黨中央先后頒行了2部準則、36部條例。①盡管如此，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)仍不夠齊全，一些領域還存在制度供給不足甚至制度空白。具體包括但不局限于以下兩個方面：在黨的組織工作領域，黨的紀律檢查委員會工作條例、社區(qū)基層黨組織工作條例等尚待補充;在黨的領導工作領域，規(guī)范群團工作、人才工作等方面的黨內(nèi)法規(guī)亟待制定。我們必須高度重視這部分基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，積極穩(wěn)妥出臺準則、條例，進一步夯實黨內(nèi)法規(guī)體系的四梁八柱。

（二）完善配套性黨內(nèi)法規(guī)

準則、條例等基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)制定之后，還應視情況完善相關配套性黨內(nèi)法規(guī)。配套性黨內(nèi)法規(guī)包括配套性中央黨內(nèi)法規(guī)以及中央紀委、黨中央工作機關黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)中與之相配套的部分黨內(nèi)法規(guī)。一方面，認真研究并及時制定基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)的相關配套法規(guī)。對現(xiàn)有基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)進行梳理，掌握應制定相關配套黨內(nèi)法規(guī)而實際并未制定的情況，有針對性的及時啟動制定程序。另一方面，探索建立配套性黨內(nèi)法規(guī)與基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)“三同步”制度。黨內(nèi)法規(guī)制定部門可以借鑒國家立法的有益經(jīng)驗，嘗試建立相關配套性黨內(nèi)法規(guī)與基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)的“三同步”制度——同步起草、同步出臺、同步實施。[7]在制定基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)時，要同時對與其配套的黨內(nèi)法規(guī)的制定工作進行統(tǒng)籌部署，做到三個“同步”，加快形成上下一體、嚴密科學的法規(guī)體系，保障基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)的落實落細落地。

（三）加強黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范建設

健全完善的黨內(nèi)法規(guī)體系應是實體性規(guī)范與程序性規(guī)范的有機結(jié)合。習近平總書記強調(diào)，制度建設過程中，“既要有實體性制度又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應該怎么辦又要明確違反規(guī)定怎么處理”[8]。這深刻闡明了實體、程序兼顧是制度嚴密性和科學性的內(nèi)在要求。通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中程序性規(guī)范偏少，這是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系的一塊短板。作為黨內(nèi)法規(guī)體系的必要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范是實體性規(guī)范順利實施的有力保障。“如果實體性規(guī)范和程序性規(guī)范的步伐不協(xié)調(diào)，導致實體性規(guī)范的運行不暢順，必然會影響黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行?！盵9]今后在制定黨內(nèi)法規(guī)時，應當加強黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范建設，堅持實體、程序并重，努力實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)和平衡。

三、抓住關鍵：全面提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的重中之重。然而，執(zhí)行力的提升既非一日之功，也非一勞永逸，具有長期性和復雜性。當前，要真正發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在從嚴管黨治黨中的剛性約束作用，需要綜合施策、多措并舉，以全面提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，抓住以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的關鍵所在。

（一）增強黨內(nèi)法規(guī)的針對性和可操作性

針對性和可操作性不足是當前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行出現(xiàn)障礙的重要誘因之一。要有效解決這一現(xiàn)實障礙，可以從兩個方面著手：一是堅持問題導向，注重調(diào)查研究。從黨的領導和黨的建設實際出發(fā)，針對黨組織、黨員和人民群眾普遍關注的熱點難點問題深入基層、深入一線開展調(diào)查研究，在研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗的基礎上確定制定項目[10]，進一步增強黨內(nèi)法規(guī)的針對性。二是堅持“務實管用”，提高立規(guī)水平。習近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用?！盵11]在黨內(nèi)法規(guī)制定時，要堅持“務實管用”的要求，遵循“于法周延、于事簡便”的原則，使制定出的黨內(nèi)法規(guī)力求做到內(nèi)容上明確具體、操作上簡便易行，從源頭上破解黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行難問題。

（二）提高執(zhí)行者的執(zhí)規(guī)意識和執(zhí)行能力

強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者的執(zhí)規(guī)意識和執(zhí)行能力是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)。為此，需要做好以下兩個方面的工作：一是加強對執(zhí)行者的教育培訓。通過開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者崗前培訓、組織定期培訓、舉辦黨內(nèi)法規(guī)專題研討班、召開黨內(nèi)法規(guī)工作會議、匯編黨內(nèi)法規(guī)學習資料等多種載體形式，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者進行經(jīng)常性的教育和培訓，使其全面系統(tǒng)掌握履職盡責所需的黨內(nèi)法規(guī)業(yè)務知識，培養(yǎng)執(zhí)行者敬畏黨規(guī)、遵守黨規(guī)、嚴格依規(guī)辦事的制度意識和紀律意識，增強他們執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的自覺性和使命感，不斷提升執(zhí)行者的執(zhí)規(guī)意識和執(zhí)行能力。二是以上率下、層層帶動?！捌渖碚?，不令而行;其身不正，雖令不從?！痹邳h內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行者以及黨員領導干部應發(fā)揮表率作用，帶頭遵守黨內(nèi)法規(guī)，帶頭提高依規(guī)辦事的能力?！包h內(nèi)法規(guī)所提出的要求，作為關鍵少數(shù)的黨員領導干部要首先做到，上級黨組織及其負責人要首先做到，執(zhí)行機構及其工作人員要首先做到?！盵12]上行而下效，一級帶一級，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力才會得以迅速有效提升。

（三）建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查和責任追究機制

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)要達到預設效力，離不開對其執(zhí)行情況的及時跟進和有效監(jiān)督。建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查與責任追究機制要重點抓好以下三個方面：一是明確監(jiān)督檢查主體。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級紀委是履行黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)是其主要任務之一。因而在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面，要明確各級紀委的監(jiān)督檢查主體身份，同級黨委和上一級紀委應予以充分支持。二是優(yōu)化監(jiān)督檢查方式。首先，完善定期監(jiān)督檢查，推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查的常態(tài)化、制度化。其次，規(guī)范專項監(jiān)督檢查，對重要黨內(nèi)法規(guī)的實施情況、黨的重要機構和重點群體要有針對性的開展精準監(jiān)督[12]。最后，整合監(jiān)督力量，把自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，群策群力抓好對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。三是重視監(jiān)督檢查結(jié)果的運用。一方面，各級黨委（黨組）要把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況納入黨建工作考核、黨風廉政建設責任制考核與黨員領導干部述職述廉范圍，并列為黨員領導干部提拔任用時一項重要參考內(nèi)容，切實發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查結(jié)果的激勵與導向作用。另一方面，對在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時向同級黨委和上級紀委匯報，紀檢機關要根據(jù)問題的具體情形，按照《中國共產(chǎn)黨問責條例》的有關規(guī)定嚴肅問責。對失職失責應當給予紀律處分的黨組織或個人，要依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》之規(guī)定追究其責任，充分彰顯黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的威懾力和影響力。

四、厚培土壤：不斷加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設

黨內(nèi)法規(guī)文化是黨員尊崇、執(zhí)行并自覺維護黨內(nèi)法規(guī)的一種行為自覺，是在黨員個體高度認同黨內(nèi)法規(guī)的基礎上形成的。“黨內(nèi)法規(guī)文化的落腳點是規(guī)范主體的行為，使主體內(nèi)外一致、知行合一，……?！盵13]涵育黨內(nèi)法規(guī)文化可以為推進全面從嚴治黨提供持久的思想動力和精神支撐。黨內(nèi)法規(guī)只有變?yōu)槲幕?，成為黨組織和黨員的自覺追求，才會更有力量。加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設，積極培育和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)文化，不斷厚培以黨內(nèi)法規(guī)建設推進全面從嚴治黨的文化土壤，有助于促進各級黨組織養(yǎng)成依規(guī)辦事的自覺，有助于引導黨員個體將黨內(nèi)法規(guī)的硬性規(guī)定轉(zhuǎn)化為自覺行動。

（一）持續(xù)優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，為加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設營造良好社會氛圍

優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，進一步凈化黨內(nèi)大環(huán)境是加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設的基礎?！包h內(nèi)政治生態(tài)是政黨組織和成員在以政治為主導的實踐活動中積淀形成的環(huán)境、氛圍、風氣、習慣等，是政黨政治文化的綜合反映?！盵14]習近平總書記對黨內(nèi)政治文化之于政治生態(tài)的重要作用有過專門論述：“政治文化是政治生活的靈魂，對政治生態(tài)具有潛移默化的影響?！盵15]正氣充盈的黨內(nèi)政治文化可以涵養(yǎng)出純凈良好的黨內(nèi)政治生態(tài)?？梢哉f，加強黨內(nèi)政治文化建設是治理和優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的有力抓手。

以黨內(nèi)政治文化建設為抓手，優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，要做到有“破”有“立”、“破”“立”結(jié)合，大力倡導和弘揚正確價值觀。過去一段時期以來，我們黨內(nèi)出現(xiàn)了這樣或那樣的一些突出問題，說到底還是在政治文化上出了問題。只有在黨內(nèi)政治文化建設上下功夫，才能讓黨內(nèi)政治生態(tài)呈現(xiàn)出干部清正、政府清廉、政治清明的景象。[16]“破”就是破除落后的政治文化，“立”就是樹立正確的價值觀。堅持“破”“立”結(jié)合就是要堅決抵制“潛規(guī)則”、關系學一類的落后政治文化，大力弘揚以忠誠老實、實事求是、清正廉潔等為代表的正確價值觀，發(fā)展健康向上的黨內(nèi)政治文化，使黨內(nèi)始終充盈著正氣、充滿著正能量，持續(xù)優(yōu)化和凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，為不斷加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設營造良好氛圍。

（二）加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳普及力度，增進全黨對黨內(nèi)法規(guī)的認同

持續(xù)強化對黨內(nèi)法規(guī)的宣傳普及，不斷提高廣大黨員的黨規(guī)意識，進而增進全黨對黨內(nèi)法規(guī)的認同，是加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設的重要舉措。

一是要做好黨內(nèi)法規(guī)的及時公開發(fā)布。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）的有關規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布。公開發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)主要目的是為了保障全體黨員和廣大群眾的知情權，避免使已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)鎖在“文件柜”里而淪為一種擺設。[9]當前仍存在黨內(nèi)法規(guī)在制定后公開不及時或者公開力度不夠的問題，直接影響了對黨內(nèi)法規(guī)的宣傳和普及。今后，要嚴格按照中央關于黨內(nèi)法規(guī)能公開盡量公開的要求，做好黨內(nèi)法規(guī)的及時公開發(fā)布工作，讓出臺的每一部黨內(nèi)法規(guī)盡量公之于眾;建議適時建立統(tǒng)一規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布平臺，并綜合運用廣播電視、黨報黨刊、官方網(wǎng)站、微信微博等多種載體加大公開力度，擴大黨內(nèi)法規(guī)的輻射面和影響力。

二是要加大對黨內(nèi)法規(guī)的宣傳解讀力度。解讀黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)宣傳普及中的必要環(huán)節(jié)。建議以后每一部黨內(nèi)法規(guī)出臺之后，在公開發(fā)布的同時，第一時間安排有關部門對其進行權威解讀，確保黨員干部全面理解和準確把握黨內(nèi)法規(guī)的制定意圖、主要內(nèi)容和基本精神等，深刻認識到黨內(nèi)法規(guī)是黨組織工作、活動和黨員行為的重要遵循。對于重要黨內(nèi)法規(guī)，制定機關應組織參與起草人員和領域內(nèi)專家學者進行巡回宣講，不斷強化黨員干部尤其是黨的各級領導干部的守規(guī)意識和執(zhí)規(guī)意識，推動黨章黨規(guī)要求入腦入心，增強他們身體力行遵守黨規(guī)、執(zhí)行黨規(guī)、維護黨規(guī)的自覺性。

三是要加強對黨內(nèi)法規(guī)的學習教育。重視學習并通過學習促進自身不斷成長壯大是馬克思主義政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是中國共產(chǎn)黨加強自身建設的寶貴經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)作為從嚴管黨治黨的制度利器，更應加強對其學習教育。把黨內(nèi)法規(guī)納入黨校、干部學院的必修課程，作為各級黨委（黨組）中心組學習重要內(nèi)容，這是十八大以來我們黨加強黨內(nèi)法規(guī)學習教育的有效舉措，也是運用黨內(nèi)法規(guī)推進全面從嚴治黨的一條寶貴經(jīng)驗，需要繼續(xù)堅持。[17]今后，要將黨內(nèi)法規(guī)學習教育重心下移，全面推向基層黨支部特別是機關黨支部和學校黨支部，面向全體黨員特別是黨員干部。具體來講，可以采用集中學習和專題學習兩種方式進行。所謂集中學習，即在上級黨組織的統(tǒng)一領導和安排部署下，以各黨支部為基本學習單位，每個月組織支部黨員對黨內(nèi)法規(guī)進行1～2次集中式學習。集中學習的內(nèi)容以黨章、準則、條例為主，其他內(nèi)容可根據(jù)各自工作職責和部門特點自主選擇。集中學習時，可邀請有關工作部門負責人、黨?；蚋咝＜覍W者進行授課，之后支部黨員進行交流發(fā)言和互動探討。支部每位黨員都要做好學習筆記或撰寫心得體會，支委成員定期組織檢查，做好支部學習記錄，確保學習質(zhì)量，堅決防止走過場。所謂專題學習，即各基層黨組織就新近頒行的黨內(nèi)法規(guī)或一些重要黨內(nèi)法規(guī)組織的專項學習。專題學習是跟進式學習，主要特點是重點突出、針對性強。通過集中學習和專題學習，推動黨內(nèi)法規(guī)學習教育常態(tài)化制度化，不斷將黨內(nèi)法規(guī)學習引向深入。

（三）建立健全黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度，增強黨內(nèi)法規(guī)的權威性

黨內(nèi)法規(guī)的權威性是加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設的題中應有之義。黨內(nèi)法規(guī)權威性的樹立需要制度化的安排來予以支撐和落實，以避免在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)空對空現(xiàn)象。建立健全黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度，把黨內(nèi)法規(guī)知識考試結(jié)果作為黨員干部任前考察、發(fā)展黨員及預備黨員轉(zhuǎn)正前考察的重要參考，有助于喚醒并強化廣大黨員特別是黨員領導干部對黨內(nèi)法規(guī)的敬畏之心。在實踐中，建議從如下兩個方面推行黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度。

一是推廣黨員領導干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度。2017年，中共中央組織部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關于加強黨內(nèi)法規(guī)學習宣傳的通知》，提出探索建立黨員領導干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度的意見①。目前，在一些地方已經(jīng)探索建立了黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度，如江蘇省蘇州市、山西省芮城縣、海南省昌江黎族自治縣等，取得了一定成效。其中蘇州市在這方面走在了全國前列，值得其他地區(qū)學習和借鑒，并可考慮適時向全國推廣。

早在2011年8月，蘇州市就在全國率先建立縣處職領導干部任前法律法規(guī)知識考試制度，明確除人大任命的領導干部執(zhí)行原有的規(guī)定外，所有擬提拔任用的縣處職領導干部都要參加任前法律法規(guī)知識考試。2019年8月，蘇州市紀委監(jiān)委、市委組織部、市司法局對原《蘇州市縣處職領導干部任前法律法規(guī)知識考試辦法》進行了全面修訂，并以市委辦、市政府辦名義發(fā)布了新修訂的《蘇州市縣處職領導干部任前法律法規(guī)知識考試辦法》（以下簡稱《考試辦法》）。

《考試辦法》突出了對黨內(nèi)法規(guī)知識的考核，其亮點和要點主要體現(xiàn)在六個方面，蘇州市的基本做法和經(jīng)驗于此可見一斑。其一，進一步細化了考試對象?！犊荚囖k法》明確“擬提拔任用為縣處職領導干部的人員，在任職前應當參加任前法律法規(guī)知識考試。任職前參加過法律法規(guī)知識考試，可不再進行任前法律法規(guī)知識考試”。其二，強化了對黨內(nèi)法規(guī)知識的學習和考核。任前考試內(nèi)容調(diào)整為“社會主義法治理念及政治理論應知應會知識，憲法、行政法、經(jīng)濟法等法律知識，干部選拔任用、廉政建設等黨內(nèi)法規(guī)知識”。其三，完善題庫管理機制。《考試辦法》明確“市紀委、市委組織部、市司法局根據(jù)考試范圍和內(nèi)容共同組織命題，建立試題庫，題庫每年至少更新一次”。其四，創(chuàng)新學習與考試方式。《考試辦法》規(guī)定“參加考試者可在蘇州市領導干部任前法律法規(guī)知識考試網(wǎng)上在線學習系統(tǒng)進行自學和模擬考試”，“考試采用集中、限時、開卷方式進行，形式采用紙質(zhì)答題或者計算機答題，答題時間100分鐘。考試成績按百分制計，80分及以上為合格”。其五，完善考試成績公布后的任命程序。明確“考試合格者，按規(guī)定程序任用?？荚嚥缓细裾?，安排補考;仍不合格的，應暫緩任命”。其六，嚴肅考試紀律，有嚴重違反考場紀律或其他舞弊行為的，“取消任用資格，視情節(jié)輕重分別給予相應處分”。此次修訂著力細化了領導干部任前法律法規(guī)知識考試的相關要求，使《考試辦法》更加明確規(guī)范和具有可操作性，推動了蘇州市縣處職領導干部任前法律法規(guī)知識考試工作步入常態(tài)化、制度化軌道。①

二是探索建立發(fā)展黨員及預備黨員轉(zhuǎn)正前黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度。黨章第7條規(guī)定，預備黨員的預備期為一年，黨組織對預備黨員應當認真教育和考察。在發(fā)展黨員及預備黨員轉(zhuǎn)正前進行黨內(nèi)法規(guī)知識考試是貫徹黨章要求、嚴把黨員入口關，從源頭上保持黨的先進性、純潔性的有益嘗試和有力舉措。建議：在中共中央組織部里成立黨內(nèi)法規(guī)知識考試工作機構（可以“黨內(nèi)法規(guī)知識考試中心”命名），研究制定《關于發(fā)展黨員及預備黨員轉(zhuǎn)正前黨內(nèi)法規(guī)知識考試的意見》并同步下發(fā)實施方案，從制度上明確發(fā)展黨員及預備黨員轉(zhuǎn)正前黨內(nèi)法規(guī)知識考試的考試對象、考試內(nèi)容、考試組織實施和考試結(jié)果運用等相關要求;聘請黨內(nèi)法規(guī)實務部門有關負責人和黨內(nèi)法規(guī)研究領域?qū)＜覍W者組成黨內(nèi)法規(guī)知識考試命題小組，建立黨內(nèi)法規(guī)知識考試題庫?？荚噧?nèi)容主要包括：習近平法治思想，習近平總書記關于全面從嚴治黨的重要論述，黨章，基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)，中央紀委和黨中央工作機關黨內(nèi)法規(guī)等，并做好題庫的定期更新。發(fā)展對象和預備黨員考試成績合格者，按發(fā)展黨員流程予以接收或轉(zhuǎn)正，考試成績不合格者，本次支部大會不予接收或延期轉(zhuǎn)正，待進行黨內(nèi)法規(guī)知識培訓后再進行補考，補考成績合格的在下次支部大會時予以接收或轉(zhuǎn)正;補考仍不合格者，取消發(fā)展對象或預備黨員資格。當然，這項工作前期也可以選擇部分省區(qū)市先行開展試點，總結(jié)提煉經(jīng)驗，之后再適時向全國推廣。

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責任編校? ?王學青

Construction of Inner-Party Regulations from the Perspective of Comprehensive and Strict Administration of the Party

CHEN Songyou， WANG Lei（School of Marxism， Jilin University， Changchun 130012，Jilin， China）

Abstract： For the comprehensive and strict administration of the Party， it is essential to rely on the system， and the backbone of the “system” is the inner-Party regulations. To promote comprehensive and strict administration of the Party with its internal regulations， efforts are to be focused on its internal logic together with comprehensive inspections of current status as regard its construction， measures to be multiplied and targeted. Efforts are to be made from the following perspectives： perfection of the inner-Party regulation system to consolidate the foundation for promoting comprehensive and strict administration of the Party with its internal regulations; Comprehensively improving the executive power of such regulations， seizing the key points for the promotion of inner-Party regulation construction; Comprehensively improving inner-Party regulation culture construction， building the cultural soil for such regulation construction.

Key words： inner-Party regulations; comprehensive and strict administration of the Party; inner-Party regulation system; executive power of inner-Party regulations; inner-Party regulation culture