基于暫停法律適用的立法授權(quán)研究

李德旺

摘 要：作為我國法治建設(shè)中的一種新型立法措施，基于暫停法律適用的立法授權(quán)不同于法律制定、法律修改和法律廢止，也不同于單純的授權(quán)立法和授權(quán)變通立法，而是一種具有“暫?！跈?quán)”結(jié)構(gòu)的復(fù)合型立法手段，具有獨(dú)特的法律性質(zhì)?；跁和７蛇m用的立法授權(quán)主要包括暫停法律適用、立法授權(quán)和間接行政授權(quán)等三項(xiàng)性質(zhì)不同的內(nèi)容?！读⒎ǚā返?3條為全國人大常委會(huì)作出暫停法律適用、立法授權(quán)和間接行政授權(quán)提供了直接的法律依據(jù)，該條法律規(guī)定的依據(jù)在于全國人大常委會(huì)基于《憲法》和《立法法》規(guī)定所享有的國家立法權(quán)。全國人大常委會(huì)作出基于暫停法律適用的立法授權(quán)時(shí)必須遵循《立法法》第13條所設(shè)定的邊界，即在事項(xiàng)上包括但不限于行政管理領(lǐng)域;在地域上只能限于全國的部分地方;在期限上只能是暫時(shí)性的。無論是授權(quán)主體的授權(quán)行為，還是被授權(quán)主體行使被授予權(quán)力的行為，都必須遵循必要的法律界限，處理好改革與法治之間的關(guān)系，切實(shí)貫徹“重大改革于法有據(jù)”原則，以便為我國全面深化改革的開展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

關(guān)鍵詞：暫停法律適用;立法授權(quán);間接行政授權(quán);國家立法權(quán);重大改革于法有據(jù)

中圖分類號(hào)：DF920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-2397（2021）04-0168-14

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.04.14

引言

我國以暫停法律適用為基礎(chǔ)的立法授權(quán)制度肇始于2012年全國人大常委會(huì)授權(quán)廣東省開展的行政審批制改革。在《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》①中，以立法授權(quán)形式在改革試點(diǎn)地方暫停法律部分規(guī)定適用的制度模式已經(jīng)初具雛形。此后，以暫停法律適用為基礎(chǔ)的立法授權(quán)模式又被廣泛應(yīng)用于自由貿(mào)易區(qū)行政審批及綜合制度改革、土地管理制度改革、藥品上市許可持有人制度和生育保險(xiǎn)基金管理制度改革、股票發(fā)行注冊制改革、公務(wù)員制度改革、司法體制改革、國防和軍隊(duì)改革等眾多領(lǐng)域需要說明的是，實(shí)踐中全國人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察體制改革的相關(guān)決定，不屬于本文討論的基于暫停法律適用的立法授權(quán)。該決定雖然也牽涉暫停法律適用的內(nèi)容，但本質(zhì)上并非一種授權(quán)，而是具有法律效力的規(guī)范性文件，屬于法律創(chuàng)制。參見《全國人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過）;《全國人大常委會(huì)關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過）;韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期，第11-22頁。。在此期間，按照中央“重大改革于法有據(jù)”的要求，基于暫停法律適用的立法授權(quán)制度被納入2015年修訂的《立法法》之中全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第71頁。。

新《立法法》第13條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！痹摋l規(guī)定從全國人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限角度對基于暫停法律適用的立法授權(quán)作了目的、事項(xiàng)、期限、范圍、對象等條件上的若干限制，初步塑造了此種立法授權(quán)制度運(yùn)用的規(guī)范場景。

經(jīng)《立法法》第13條的確認(rèn)，基于暫停法律適用的立法授權(quán)正式成為我國協(xié)調(diào)改革與法律關(guān)系的一種重要的常規(guī)性立法手段。在功能上，基于暫停法律適用的立法授權(quán)制度，的確有利于為立法試驗(yàn)提供足夠的制度空間。但問題在于，暫停法律適用的究竟屬于何種立法手段？基于暫停法律適用的立法授權(quán)和我國以往存在的授權(quán)制度試點(diǎn)、授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法等措施有何不同？全國人大常委會(huì)行使暫停法律適用權(quán)力的法律依據(jù)是什么？《立法法》第13條能否為此種立法授權(quán)提供足夠的合法性支撐？此種立法授權(quán)的作出及實(shí)施需要滿足何種法律要求？

針對上述問題，學(xué)界至今聚訟紛紜，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。本文嘗試從法律性質(zhì)、法律依據(jù)、法律邊界三個(gè)方面對基于暫停法律適用的立法授權(quán)展開探討，以期為我國此類法治實(shí)踐提供必要的學(xué)理支撐。

一、基于暫停法律適用的立法授權(quán)的法律性質(zhì)

實(shí)踐中，基于暫停法律適用的立法授權(quán)主要以全國人大常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用決定形式出現(xiàn)。關(guān)于其法律性質(zhì)，學(xué)界爭議很大。有的學(xué)者認(rèn)為基于暫停法律適用的立法授權(quán)屬于一種法律修改。其理由主要在于，這種立法授權(quán)使個(gè)別法律條款在特定區(qū)域特定時(shí)間段內(nèi)不再發(fā)生效力，或者對原有的適用條件作出了變更，產(chǎn)生了無異于法律正式修改的效力范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期，第129-130頁;劉松山：《論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問題》，載《政治與法律》2014年第2期，第9頁。。但也有學(xué)者持反對意見。在反對者看來，首先，基于暫停法律適用的立法授權(quán)不符合我國法律修改的形式要求，即不屬于修訂、修正案和修改決定中的任一種形式彭浩：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)與功能探析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期，第21-22頁。;其次，不產(chǎn)生法律修改的法律效力，并未取得法律修改的完全效果，因?yàn)楸粫簳r(shí)調(diào)整或者被暫時(shí)停止的法律在特定地區(qū)“其效力處于待定狀態(tài)而非實(shí)效狀態(tài)”彭浩：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)與功能探析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期，第22頁。;另外，缺乏法律廢止的要素，不符合法律修改的要件，因?yàn)榉尚薷氖怯煞蓮U止和法律創(chuàng)制共同構(gòu)成的，而暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用并不存在法律廢止要件楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第145-146頁。。實(shí)際上，無論法律修改論的贊成者還是反對者，在其各自的論述中，均多出現(xiàn)互相矛盾之處。例如，有的贊成者在主張基于暫停法律適用的立法授權(quán)是一種法律修改的同時(shí)，認(rèn)為其屬于法律修改的一種特殊形式劉松山：《論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問題》，載《政治與法律》2014年第2期，第9頁。。也有的反對者在否定法律修改論的同時(shí)，卻又將基于暫停法律適用的立法授權(quán)界定為法律修改的“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健迸砗疲骸妒跈?quán)地方改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)與功能探析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期，第22頁。。由上述討論可以看出，法律修改論及其反對者均未完成準(zhǔn)確界定此種立法授權(quán)決定法律性質(zhì)的理論任務(wù)。

上述論者關(guān)于法律修改論抑或反對法律修改論的探討，實(shí)際上僅是在界定暫時(shí)調(diào)整法律或者暫時(shí)停止法律適用的性質(zhì)，而忽略了基于暫停法律適用的立法授權(quán)中的其他內(nèi)容，因此在界定上顧此失彼。本文認(rèn)為，分析基于暫停法律適用的立法授權(quán)的法律性質(zhì)，必須回歸到此種立法授權(quán)決定的內(nèi)容上來，從立法授權(quán)決定實(shí)際內(nèi)容的區(qū)分進(jìn)行探討。從內(nèi)容上看，基于暫停法律適用的立法授權(quán)主要包括以下三項(xiàng)法律性質(zhì)不同的內(nèi)容。

（一）暫停法律適用

根據(jù)《立法法》第13條的條文表述，暫時(shí)調(diào)整法律適用和暫時(shí)停止法律適用似乎屬于兩種情形。二者的法律內(nèi)容是否有所不同？有學(xué)者認(rèn)為，暫時(shí)停止法律適用意味著舊的法律規(guī)范暫時(shí)不再適用，而暫時(shí)調(diào)整法律適用則是指暫時(shí)創(chuàng)制和施行新的法律規(guī)范楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第148頁;秦前紅、劉怡達(dá)：《論法律的暫時(shí)調(diào)整和停止適用：基于規(guī)范的實(shí)踐考察》，載《南海法學(xué)》2019年第3期，第6頁。。但是，從邏輯上看，盡管暫時(shí)調(diào)整法律適用具有暫時(shí)創(chuàng)制和施行新的法律規(guī)范的內(nèi)容，但實(shí)際上卻是以暫停法律適用為前提的。因此，無論是暫時(shí)調(diào)整型的立法授權(quán)還是暫時(shí)停止型的立法授權(quán)，其首要的法律性質(zhì)均為暫停法律適用。

作為一種立法措施，暫停法律適用的法律效果是在不變動(dòng)法律規(guī)范內(nèi)容的前提下，中止現(xiàn)行法律規(guī)范的施行效力，待暫停原因消減或者暫停期限屆滿后，繼續(xù)恢復(fù)施行。由此看來，暫停法律適用不同于以往法律制定、法律修改和法律廢止等立法措施，而是一種新的立法權(quán)行使方式陳多旺：《論懸置立法職權(quán)運(yùn)作程序的正當(dāng)化——以〈立法法〉第13條之“改革發(fā)展的需要”切入》，載《法學(xué)》2019年第2期，第84-85頁。。

通常而言，法律規(guī)范具有屬時(shí)（temporal）、屬地（territorial）、屬事（material）和屬人（personal）四種效力范圍[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2017年版，第81頁。。暫停法律適用實(shí)際上就是對法律規(guī)范的四種效力進(jìn)行調(diào)整，即明確在什么時(shí)間范圍、空間范圍，針對何種事項(xiàng)以及哪些人，可以暫時(shí)停止適用相關(guān)法律。法律規(guī)范的適用，也被稱之為法律實(shí)施或施行，是指法律規(guī)范在制定以后的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)。此外，法律規(guī)范的適用具有對國民的要求和對機(jī)關(guān)的要求兩層含義，也就是說，法律規(guī)范的適用，既要求國民服從法律，也要求機(jī)關(guān)適用法律[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2017年版，第108-109頁。。從法律的拘束力角度看，法律規(guī)范的適用使得受法律調(diào)整的個(gè)人和組織承擔(dān)遵守法律的義務(wù)，同時(shí)也使得執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)行和適用法律的義務(wù)北京大學(xué)法律系法學(xué)理論教研室、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所法律室編：《法律社會(huì)學(xué)》，山西人民出版社1988年版，第247-248頁。。那么，暫停法律適用的運(yùn)用，便意味著對特定地域內(nèi)的個(gè)人和組織守法義務(wù)的臨時(shí)豁免，以及對特定地域內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法義務(wù)的臨時(shí)豁免。

暫停法律適用是否屬于一種“允許修改上位法”的特殊立法授權(quán)允許修改上位法的立法授權(quán)，被認(rèn)為是特殊授權(quán)立法的種類之一。1911年英國《國民健康保險(xiǎn)法》第78條規(guī)定，“如果在實(shí)施本法本部分時(shí)遇有困難，國家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)財(cái)政部同意，得以命令形式從事其認(rèn)為必要或適當(dāng)?shù)氖乱?，可以修改本法的?guī)定以執(zhí)行該命令?！保═he National Insurance Act of 1911§78.）但是，英國主流觀點(diǎn)認(rèn)為這種授權(quán)破壞了議會(huì)主權(quán)原則，除非在最例外情形下，這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)被禁止。參見鄧世豹：《論授權(quán)立法的位階》，載《河北法學(xué)》2000年第5期，第14頁。？有的學(xué)者認(rèn)為暫停法律適用是“立法后的授權(quán)行為”錢寧峰：《立法后中止實(shí)施：授權(quán)立法模式的新常態(tài)》，載《政治與法律》2015年第7期，第57頁。，或者說是授權(quán)被授權(quán)主體暫停相應(yīng)法律實(shí)施的行為黃銳：《論權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)新類型：授權(quán)修法——以中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立展開》，載《河北法學(xué)》2016年第10期，第163-164頁;傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2014年第1期，第99-100頁。。還有的學(xué)者認(rèn)為暫停法律適用是“授予停止適用國家現(xiàn)行有效的法律的權(quán)力”丁偉：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障的探索與實(shí)踐》，載《法學(xué)》2013年第11期，第110-111頁。。上述認(rèn)識(shí)或許同《立法法》第13條的條文表述的簡略性有很大關(guān)系。暫停法律適用條款在《立法法》中的位置緊隨第9—12條關(guān)于立法授權(quán)的規(guī)定之后，加之第13條“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以……決定……授權(quán)……暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”的措辭結(jié)構(gòu)，很容易讓人誤以為是由被授權(quán)主體暫停相應(yīng)法律的實(shí)施。但是，這種認(rèn)識(shí)實(shí)際上混淆了暫停法律適用和立法授權(quán)。暫停法律適用和立法授權(quán)雖聯(lián)系緊密，但二者實(shí)則不同。首先，在實(shí)踐中，暫停法律適用的內(nèi)容均是由授權(quán)主體自行完成的?！熬唧w暫時(shí)調(diào)整或暫停適用哪些法律以及如何調(diào)整，在授權(quán)決定中已經(jīng)作了非常明確的規(guī)定。換言之，暫時(shí)調(diào)整或者暫停適用哪些法律以及如何調(diào)整是由授權(quán)主體自己決定和完成的，并沒有授予給試驗(yàn)主體?！睏畹欠澹骸缎姓母镌囼?yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第148頁。其次，由被授權(quán)主體暫停法律適用有違“誰制定誰暫?！痹瓌t。根據(jù)立法權(quán)專屬性的要求，我國立法修改通常遵循“誰制定誰修改”“誰制定誰廢止”的原則。同樣，作為同法律修改和法律廢止平行的立法措施，暫停法律適用同樣需要遵循“誰制定誰暫?！痹瓌t。因此，暫停法律適用并非授權(quán)其他主體制定或者修改上位法，而只是授權(quán)主體在不變動(dòng)法律規(guī)范內(nèi)容的前提下，中止現(xiàn)行法律規(guī)范的施行效力的一種立法性措施。

（二）立法授權(quán)

作為一種試驗(yàn)法制的新模式，基于暫停法律適用的立法授權(quán)，其目的在于試驗(yàn)法制。也就是說，全國人大常委會(huì)暫停法律適用意味著舊法律規(guī)范在特定地域特定時(shí)間段內(nèi)的“清空”或者“懸置”，進(jìn)入一種“凍結(jié)”狀態(tài)。那么，針對特定的改革事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用何種法律規(guī)范？此時(shí)，除針對特定改革事項(xiàng)取消現(xiàn)有限制（如完全取消行政審批）外，全國人大常委會(huì)需要通過立法授權(quán)的方式使被授權(quán)主體有權(quán)進(jìn)行法律創(chuàng)制，以提供替代規(guī)則。

立法授權(quán)，在我國也被稱為授權(quán)立法，是指“國家立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要，將特定事項(xiàng)的立法權(quán)授權(quán)給其他國家機(jī)關(guān)組織行使，并由被授權(quán)者制定相關(guān)法律規(guī)范的活動(dòng)”黃賢宏：《關(guān)于我國授權(quán)立法制度的法律思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》1999年第3期，第25頁。。立法授權(quán)與授權(quán)立法實(shí)則是立法權(quán)授出和承接的關(guān)系，屬于一體兩面的關(guān)系。因此，從全國人大常委會(huì)的角度，將之表述為立法授權(quán)比較妥帖。立法授權(quán)本質(zhì)上屬于一種授權(quán)。在全國人大常委會(huì)關(guān)于行政管理事項(xiàng)的立法授權(quán)實(shí)踐當(dāng)中，根據(jù)責(zé)任主體的不同，主要存在以下兩種類型。

第一，對國務(wù)院的立法授權(quán)。無論是從全國人大常委會(huì)立法授權(quán)的名稱還是從內(nèi)容上看，國務(wù)院往往是被授權(quán)主體。在全國人大常委會(huì)暫停適用相應(yīng)的法律后，國務(wù)院隨即發(fā)布暫停適用國務(wù)院制定的相應(yīng)行政法規(guī)和規(guī)范性文件決定《行政法規(guī)制定程序條例》第35條規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，決定在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。”相關(guān)實(shí)例如，《國務(wù)院關(guān)于在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國函〔2020〕88號(hào)）等。。國務(wù)院暫停行政法規(guī)及規(guī)范性文件的性質(zhì)與上述全國人大常委會(huì)暫停法律適用的性質(zhì)相同。實(shí)踐中，既存在國務(wù)院自行進(jìn)行依授權(quán)立法，也存在國務(wù)院再行授權(quán)其他主體進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)制。例如，針對自貿(mào)區(qū)改革，國務(wù)院先后制定了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）的通知》（國辦發(fā)〔2015〕23號(hào)）。和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕24號(hào)）。。這兩份規(guī)范性文件雖以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布，卻是經(jīng)國務(wù)院同意的，因此可以被視為國務(wù)院的法律創(chuàng)制行為汪洋：《國務(wù)院關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作進(jìn)展情況的報(bào)告——2015年4月22日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上》，載中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2015-04/23/content_1934247.htm，2021年3月31日訪問。。當(dāng)然，被授權(quán)主體和具體實(shí)施主體可以存在一定分離，國務(wù)院也可以通過再行授權(quán)其他主體進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)制。例如，在《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》（國發(fā)〔2017〕57號(hào)）。中，針對《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》外商投資改革事項(xiàng)，規(guī)定“由國務(wù)院民用航空主管部門制定相關(guān)管理辦法”。這里是否存在轉(zhuǎn)授權(quán)問題，容下再議。

第二，對地方人民政府的授權(quán)。2020年4月《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過）。的目錄明確規(guī)定，“在嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)政策，確保中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低，建設(shè)用地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具體管理辦法，完善落實(shí)事中事后監(jiān)管措施?！?020年11月《海南省實(shí)施國務(wù)院授權(quán)土地征收審批事項(xiàng)管理辦法》《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)〈海南省實(shí)施國務(wù)院授權(quán)土地征收審批事項(xiàng)管理辦法〉的通知》（瓊府〔2020〕54號(hào)）。在第1條立法目的中明確，“為做好國務(wù)院授權(quán)給省人民政府批準(zhǔn)的土地征收審批事項(xiàng)的承接工作，依法辦理相關(guān)審批事項(xiàng)，根據(jù)《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2018〕34號(hào)）等規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，制訂本辦法?！?/p>

（三）間接行政授權(quán)

在全國人大常委會(huì)的立法授權(quán)決定中，除了暫停法律適用和立法授權(quán)外，還具有對其他行政主體行政授權(quán)進(jìn)行再授權(quán)內(nèi)容《國務(wù)院關(guān)于在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國函〔2020〕88號(hào)）;《交通運(yùn)輸部關(guān)于在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革開放調(diào)整實(shí)施有關(guān)規(guī)章規(guī)定的公告》（交法規(guī)〔2020〕11號(hào)），載中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/19/content_5544726.htm，2021年4月3日訪問;《在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)注冊企業(yè)經(jīng)營國際客船、國際散裝液體危險(xiǎn)品船運(yùn)輸業(yè)務(wù)的審批》，載海南政務(wù)服務(wù)網(wǎng)https：//wssp.hainan.gov.cn/hnwt/handlingGuideline？id=552600&sourcekey=E9FE8F536802480F9EE3D84FDE8C00AB，2021年4月3日訪問。，本文將之概括為全國人大常委會(huì)作出的間接行政授權(quán)行為。

在全國人大常委會(huì)基于暫停法律適用的立法授權(quán)中所存在的行政授權(quán)內(nèi)容，有的被明確表述為“授權(quán)”，也有的被表述為“權(quán)力下放”。從實(shí)踐來看，這里的“權(quán)力下放”實(shí)際上也屬于行政授權(quán)，而非行政委托。在行政法上，授權(quán)與委托雖均為行政權(quán)的獲得，但二者卻有所區(qū)別。在委托關(guān)系中，被委托組織只能以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任;而在授權(quán)關(guān)系中，被授權(quán)組織可以自己的名義實(shí)施行政行為、承擔(dān)責(zé)任，能夠單獨(dú)成為行政主體葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第57頁。。以海南自貿(mào)區(qū)改革為例，《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》規(guī)定將國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的相關(guān)行政許可權(quán)下放給海南省交通運(yùn)輸主管部門。國務(wù)院及交通運(yùn)輸管理部門針對此事項(xiàng)所作的規(guī)范調(diào)整中，也沿用全國人大常委會(huì)“下放”的表述《國務(wù)院關(guān)于在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國函〔2020〕88號(hào)）。。實(shí)際中，海南省交通運(yùn)輸廳對“在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)注冊企業(yè)經(jīng)營國際客船、國際散裝液體危險(xiǎn)品船運(yùn)輸業(yè)務(wù)的審批”事項(xiàng)所作的許可中，是以“海南省港航管理局”的名義作出的，而非“交通運(yùn)輸部”的名義。因此，可以認(rèn)為此處的“下放”屬于行政授權(quán)，而非行政委托。

基于暫停法律適用的立法授權(quán)中的行政授權(quán)，既不同于我國行政訴訟法上的行政授權(quán)概念，也不同于我國將被授權(quán)組織限定在非行政機(jī)關(guān)或者一級政府的理解，而是一種新的行政授權(quán)模式。我國行政訴訟法上的行政授權(quán)載體限定在了“法律、法規(guī)或者規(guī)章”，其他規(guī)范無法予以行政授權(quán)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2017年11月13日最高人民法院審判委員會(huì)第1726次會(huì)議通過，自2018年2月8日起施行）第20條。。此外，有學(xué)者認(rèn)為行政授權(quán)中的被授權(quán)組織應(yīng)是“非一級行政機(jī)關(guān)的組織”黃杰主編：《行政訴訟法釋論》，中國人民公安大學(xué)出版社1989年版，第46頁。，或者“行政系統(tǒng)以外的組織或機(jī)構(gòu)”關(guān)保英：《社會(huì)變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第10期，第103頁。。但從實(shí)踐來看，我國大量的法律、法規(guī)中所使用的授權(quán)涵義顯然排除了上述學(xué)者的理解。關(guān)于被授權(quán)組織的范圍，2018年施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》已經(jīng)放寬至所有組織。關(guān)于授權(quán)載體及授權(quán)本身的理解，實(shí)踐中大量的立法例使用的“授權(quán)”，并非指法律、法規(guī)等對行政權(quán)的設(shè)定，而是指行政主體對自身行政權(quán)的轉(zhuǎn)讓這里“授權(quán)”概念的學(xué)術(shù)界定還可參見胡建淼：《有關(guān)中國行政法理上的行政授權(quán)問題》，載《中國法學(xué)》1994年第2期，第71-82頁等。。例如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第40條規(guī)定：“外國人在我國對國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物進(jìn)行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)，并遵守有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定?！贝颂幍摹笆跈?quán)”，即為省級人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門基于《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定將其自身享有的相應(yīng)職權(quán)授權(quán)給其他單位。全國人大常委會(huì)基于暫停法律適用的立法授權(quán)中的間接行政授權(quán)與此具有基本類似的規(guī)范構(gòu)造，二者關(guān)于行政授權(quán)的認(rèn)識(shí)也屬一致。間接行政授權(quán)的確同以往法律、法規(guī)或規(guī)章直接授權(quán)的概念不同，因?yàn)槿珖舜蟛⑽丛谑跈?quán)決定中自行設(shè)定相應(yīng)行政主體的行政權(quán)，而是通過以授權(quán)的形式允許行政機(jī)關(guān)進(jìn)行再授權(quán)，即間接行政授權(quán)，從而達(dá)到行政職權(quán)轉(zhuǎn)移的目的。

全國人大常委會(huì)的間接行政授權(quán)，主要存在以下兩種情況。

第一，對一級政府之間的間接行政授權(quán)。實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定有的明確規(guī)定由國務(wù)院將相關(guān)權(quán)限授權(quán)給地方省級人民政府，例如，《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》規(guī)定，針對中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)由國務(wù)院批準(zhǔn)的土地征收事項(xiàng)，由國務(wù)院授權(quán)海南省人民政府批準(zhǔn)《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過）。;也有的明確規(guī)定由省級人民政府、市縣級人民政府將相關(guān)權(quán)限下放至縣級人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，例如，《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》在試點(diǎn)期間，將原由省級人民政府關(guān)于新增建設(shè)用地事項(xiàng)的審批權(quán)，下放至縣級人民政府;將原由市、縣級人民政府關(guān)于使用存量建設(shè)用地的審批權(quán)，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。

第二，對政府工作部門之間的間接行政授權(quán)。實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定有的規(guī)定由國務(wù)院部門將相關(guān)職權(quán)下放給省級人民政府工作部門，例如《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過）。將海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)港口開展中資方便旗郵輪海上游業(yè)務(wù)的郵輪企業(yè)（經(jīng)營主體）及郵輪的市場準(zhǔn)入許可、僅涉及海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)港口的外籍郵輪多點(diǎn)掛靠航線許可權(quán)限，由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門下放至海南省交通運(yùn)輸主管部門。

值得討論的是，“暫時(shí)調(diào)整法律適用”是否意味著全國人大常委會(huì)進(jìn)行了法律創(chuàng)制？有學(xué)者認(rèn)為，暫時(shí)調(diào)整法律適用和暫停法律適用屬于兩種情況楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第148頁;秦前紅、劉怡達(dá)：《論法律的暫時(shí)調(diào)整和停止適用：基于規(guī)范的實(shí)踐考察》，載《南海法學(xué)》2019年第3期，第5-6頁。，同時(shí)《立法法》條文表述似乎也可說明二者不同。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，暫時(shí)調(diào)整適用的內(nèi)涵要寬于暫時(shí)停止適用，其既包括暫時(shí)停止現(xiàn)有法律規(guī)范的適用，亦需確定可供適用的新規(guī)范。這種說法有一定道理，但是并不符合實(shí)際情況。實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)在基于暫停法律適用的立法授權(quán)中，并未出現(xiàn)自行法律創(chuàng)制的情況，而只是針對立法授權(quán)和間接行政授權(quán)中被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的目的及若干原則，例如，授權(quán)決定僅是將原法律規(guī)定的行政審批事項(xiàng)改為“備案制”“注冊制”，以及在實(shí)施授權(quán)決定過程中規(guī)范制定的政策要求等，明確了改革方向，但并未直接創(chuàng)制法律規(guī)范。此外，暫時(shí)調(diào)整法律適用意味著提供可供適用的新規(guī)范，但這種新規(guī)范的創(chuàng)制，并非由全國人大常委會(huì)自行完成，而是通過立法授權(quán)由其他主體完成。

結(jié)合上述界定，也可以發(fā)現(xiàn)基于暫停法律適用的立法授權(quán)與授權(quán)制度試點(diǎn)、授權(quán)變通立法以及不實(shí)施的性質(zhì)有所不同。首先，基于暫停法律適用的立法授權(quán)不同于授權(quán)制度試點(diǎn)。授權(quán)制度試點(diǎn)主要以現(xiàn)有立法空白為前提，以法律創(chuàng)制為內(nèi)容展開立法試驗(yàn)劉銳一：《論〈立法法〉第13條不適用于授權(quán)制度試點(diǎn)》，載《南海法學(xué)》2019年第5期，第4-7頁。，而暫停法律適用則是對現(xiàn)行法律的施行力予以中止。

其次，基于暫停法律適用的立法授權(quán)不同于授權(quán)變通立法。就基于暫停法律適用的立法授權(quán)和授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法的比較而言，第一，二者對法律施行力的效果不同。授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法并不妨礙現(xiàn)行法律的繼續(xù)施行;而基于暫停法律適用的立法授權(quán)則中止了現(xiàn)行法律的施行力。第二，二者的被授權(quán)主體不同。授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法，實(shí)施該授權(quán)決定的主體則主要是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即由地方人大及其常委會(huì)制定新的法律規(guī)范;而基于暫停法律適用的立法授權(quán)中的被授權(quán)主體則并非地方人大及其常委會(huì)，而是國務(wù)院、地方人民政府及其他機(jī)關(guān)等。

再則，基于暫停法律適用的立法授權(quán)也不同于不實(shí)施。實(shí)踐中，不實(shí)施是指有權(quán)機(jī)關(guān)針對全國性統(tǒng)一立法在特定地域適用的排除，其主要特點(diǎn)在于若干法律的全部在特定地域的自始不適用。例如，《香港基本法》第18條第2款規(guī)定：“全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。”《香港特別行政區(qū)基本法》（中華人民共和國主席令第26號(hào)）。但是暫停法律適用則多針對法律的部分規(guī)定，暫停期限結(jié)束或者暫停原因消失后便意味著原法律規(guī)范效力的恢復(fù)。

綜上而言，全國人大常委會(huì)基于暫停法律適用的立法授權(quán)并非只具有一種單純的法律屬性，而是具有“暫?！跈?quán)”二元結(jié)構(gòu)的一種新型立法手段，其主要包括暫停法律適用、立法授權(quán)和間接行政授權(quán)三種不同法律性質(zhì)的內(nèi)容。此外，基于暫停法律適用的立法授權(quán)也不同于授權(quán)制度試點(diǎn)、授權(quán)變通立法以及不實(shí)施等制度。

二、基于暫停法律適用的立法授權(quán)的法律依據(jù)

如前文所述，全國人大常委會(huì)基于暫停法律適用的立法授權(quán)具有性質(zhì)不同的多種內(nèi)容，因此針對基于暫停法律適用的立法授權(quán)的合法性問題，有必要就其內(nèi)容分別討論相應(yīng)的法律依據(jù)。

（一）全國人大常委會(huì)暫停法律適用的法律依據(jù)

關(guān)于全國人大常委會(huì)暫停法律適用的法律依據(jù)，學(xué)界爭議比較大。在2015年《立法法》修訂前，有觀點(diǎn)認(rèn)為，全國人大常委會(huì)暫停法律適用權(quán)可以從《憲法》第58條全國人大和全國人大常委會(huì)“行使國家立法權(quán)”、第62條全國人大有權(quán)行使“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”、第67條全國人大常委會(huì)有權(quán)行使全國人大“授予的其他職權(quán)”中直接推導(dǎo)而出吳天昊：《自貿(mào)區(qū)“法律松綁”的法治解讀》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年9月16日，第5版。。但也有觀點(diǎn)非常嚴(yán)肅地指出，當(dāng)時(shí)“無論是《憲法》、《立法法》還是《全國人民代表大會(huì)組織法》均未規(guī)定全國人大常委會(huì)在調(diào)整法律規(guī)定或是暫停法律實(shí)施上具有授權(quán)權(quán)限”，因此，全國人大常委會(huì)缺乏“未經(jīng)上升為國家意志的法律的授權(quán)”，故而其并不具有暫停法律適用的權(quán)力劉沛佩：《對自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的立法反思——以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)“暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定”為視角》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期，第62頁。。雙方爭論相持不下。

在2015年《立法法》修訂后，暫停法律適用條款正式為立法法所吸收。因此，又有學(xué)者認(rèn)為，從《立法法》和《憲法》的關(guān)系看，“立法法是憲法有關(guān)立法權(quán)行使規(guī)則的具體化”，全國人大新增《立法法》第13條意味著“全國人大通過立法的形式將自身所享有的‘授權(quán)暫停法律適用權(quán)授予全國人大常委會(huì)，其構(gòu)成了對《憲法》第67條第（二十一）項(xiàng)的解釋，是對憲法有關(guān)全國人大常委會(huì)職權(quán)規(guī)定的豐富與發(fā)展”焦洪昌、曹舒：《全國人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律適用的合憲性分析》，載《人大研究》2020年第5期，第7頁。。因此，可以說《憲法》第67條兜底條款及《立法法》第13條的規(guī)定足以作為全國人大常委會(huì)采取暫停法律適用這一立法措施的法律依據(jù)。這種觀點(diǎn)具有一定道理。但問題在于，暫停法律條款在2015年才被寫入《立法法》，如果只有《立法法》第13條便可作為法律依據(jù)賦予全國人大常委會(huì)暫停法律實(shí)施的合法性的話，那么2015年以前開展相關(guān)實(shí)踐的合法性又該如何評判？

從立法法的發(fā)展來看，《立法法》第13條為全國人大常委會(huì)暫停法律適用提供了明確的法律依據(jù)，但值得思考的是，該條所規(guī)定的全國人大常委會(huì)暫停法律適用的權(quán)力來源究竟是什么？從法律秩序的統(tǒng)一性角度考察，“一個(gè)規(guī)范效力的理由始終是一個(gè)規(guī)范，而不是一個(gè)事實(shí)。探求一個(gè)規(guī)范效力的理由并不導(dǎo)致回到現(xiàn)實(shí)去，而是導(dǎo)致回到由此可以引出，第一個(gè)規(guī)范的另一個(gè)規(guī)范”[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2017年版，第174-175頁。，即基礎(chǔ)規(guī)范（basic norm）。所以，這里探究的是《立法法》第13條規(guī)定全國人大常委會(huì)可以暫停法律適用的最終理由。也就是說，如果沒有《立法法》第13條的規(guī)定的話，全國人大常委會(huì)本身是否享有暫停法律適用的權(quán)力？如果有，其法律依據(jù)是什么？

本文認(rèn)為，全國人大常委會(huì)是否享有暫停法律適用的權(quán)力，可以比照其法律制定權(quán)、法律修改權(quán)予以探討。根據(jù)《憲法》第67條第（二）、（三）項(xiàng)的規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會(huì)期間，在不同全國人大制定的法律的基本原則相抵觸的情形下，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。從法律效果上看，暫停法律適用對法律施行的影響顯然小于法律制定和法律修改，因?yàn)楹髢烧呔岛蓮U止的法律效果。從法律邏輯上看，按照“舉重以明輕”的原則，既然全國人大常委會(huì)有權(quán)對法律的某個(gè)條款進(jìn)行全部修改或者部分修改，那么，其當(dāng)然有權(quán)暫時(shí)性、局部性中止法律部分規(guī)定的施行效力，待將來再行恢復(fù)。此外，《憲法》第58條明確規(guī)定全國人大和全國人大常委會(huì)均享有國家立法權(quán)。從性質(zhì)上看，暫停法律適用作為一種同法律修改、法律廢止平行的“一種新的立法權(quán)行使方式”陳多旺：《論懸置立法職權(quán)運(yùn)作程序的正當(dāng)化——以〈立法法〉第13條之“改革發(fā)展的需要”切入》，載《法學(xué)》2019年第2期，第85頁。，自然也包含在全國人大常委會(huì)所享有立法權(quán)的范疇之內(nèi)。

（二）全國人大常委會(huì)立法授權(quán)的法律依據(jù)

以行政管理事項(xiàng)的相關(guān)立法授權(quán)為例，全國人大常委會(huì)是否有權(quán)在自行暫停法律適用后，將特定事項(xiàng)的規(guī)則創(chuàng)制權(quán)授予國務(wù)院及地方人民政府？

《立法法》第8條規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。同時(shí)，《立法法》第9條就全國人大及其常委會(huì)對專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)作出了規(guī)定。從條文表述看，《立法法》第9條將全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的被授權(quán)主體規(guī)定為國務(wù)院，將授權(quán)立法的規(guī)范載體規(guī)定為行政法規(guī)。那么，是否意味著全國人大常委會(huì)只能將自身專屬立法權(quán)授給國務(wù)院，國務(wù)院也只能以制定行政法規(guī)的形式實(shí)施授權(quán)決定？有學(xué)者認(rèn)為，此處全國人大授權(quán)立法的對象只能是國務(wù)院，而不能是其他主體蔡金榮：《授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問題——以設(shè)立“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例”》，載《法學(xué)》2014年第12期，第67頁;黃銳：《論權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)新類型：授權(quán)修法——以中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立展開》，載《河北法學(xué)》2016年第10期，第167頁。。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，《憲法》第89條規(guī)定了國務(wù)院可以接受全國人大及其常委會(huì)授予的職權(quán)，但對于其他主體能否接受權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，憲法并未規(guī)定;根據(jù)公法上“法無明文規(guī)定即禁止”原則及對《憲法》《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》的嚴(yán)格解釋看，國務(wù)院以外的主體并不能成為適格的被授權(quán)人黃銳：《論權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)新類型：授權(quán)修法——以中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立展開》，載《河北法學(xué)》2016年第10期，第167頁。。

但是，從文義解釋的角度看，《立法法》第9條“有權(quán)作出決定”中的“有權(quán)”是指全國人大及其常委會(huì)具有授權(quán)國務(wù)院針對《立法法》第8條規(guī)定的全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)事項(xiàng)尚未制定法律的事項(xiàng)制定行政法規(guī)的權(quán)力，但這并不排除全國人大及其常委會(huì)授權(quán)其他主體制定相應(yīng)法律規(guī)范的可能。根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委對該條規(guī)定的解釋，“只能制定法律的事項(xiàng)，都是政治、經(jīng)濟(jì)等基本制度，如果制定法律的條件不成熟，可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，有利于中央對改革的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于法制的統(tǒng)一”，“如果是因?yàn)閭€(gè)別地方特殊情況的需要，可以對該地方進(jìn)行授權(quán)，但不宜作為一項(xiàng)基本制度確定下來”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第59-60頁。。從全國人大常委會(huì)法工委的解釋看，《立法法》第9條的規(guī)定，主要是對全國人大及其常委會(huì)將部分專屬立法權(quán)授出的基本制度規(guī)定，但并不意味著其只能授權(quán)給國務(wù)院，該條也不存在對全國人大及其常委會(huì)對其他主體進(jìn)行授權(quán)的限制。因此，鑒于法制試驗(yàn)作為一種個(gè)別地方特殊情況的需要，全國人大常委會(huì)同樣有權(quán)以暫停法律適用為前提，對國務(wù)院及地方人民政府進(jìn)行立法授權(quán)?！读⒎ǚā返?3條中沒有明確被授權(quán)主體的范圍，似乎也屬此種見解。

（三）全國人大常委會(huì)間接行政授權(quán)的法律依據(jù)

前文提到，就全國人大常委會(huì)間接行政授權(quán)的實(shí)踐，可以根據(jù)二次授權(quán)主體與二次被授權(quán)主體的地位不同，區(qū)分為對一級政府之間間接行政授權(quán)和對政府工作部門之間的間接行政授權(quán)兩種。此處間接行政授權(quán)中二次授權(quán)所授出的權(quán)力與一般行政授權(quán)立法所授出的權(quán)力不同。前者授出的是具體的行政管理權(quán)，而后者授出的則僅是立法權(quán)限，即規(guī)則創(chuàng)制權(quán)。實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)間接行政授權(quán)中二次授出的權(quán)力主要是行政審批權(quán)。例如，在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)將由國務(wù)院批準(zhǔn)的土地征收事項(xiàng)審批權(quán)，由國務(wù)院授權(quán)給海南省人民政府;將海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)港口開展中資方便旗郵輪海上游業(yè)務(wù)的郵輪企業(yè)（經(jīng)營主體）及郵輪的市場準(zhǔn)入許可、僅涉及海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)港口的外籍郵輪多點(diǎn)掛靠航線許可權(quán)限，由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門授權(quán)給海南省交通運(yùn)輸主管部門《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過）。。為何行政機(jī)關(guān)行政審批權(quán)的授權(quán)需要經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大常委會(huì)的授權(quán)？其法律依據(jù)是什么？此處的二次授權(quán)是否違反《立法法》第12條第2款規(guī)定的“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則”？

我國《立法法》第12條第2款“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”的規(guī)定，即為禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則的體現(xiàn)。全國人大常委會(huì)法工委曾以答復(fù)的形式明確了“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)”原則。關(guān)于礦產(chǎn)資源法規(guī)定賦予市、縣人民政府的行政處罰權(quán)，市、縣政府能否再授權(quán)給有關(guān)主管部門的問題，全國人大常委會(huì)法工委在答復(fù)中明確：“礦產(chǎn)資源法規(guī)定由市、縣人民政府行使的行政處罰權(quán)，市、縣人民政府不能再授權(quán)給有關(guān)主管部門。”參見1990年11月13日全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定市、縣政府主管部門行處罰權(quán)的答復(fù)。

依法行政的原理要求行政授權(quán)必須具有合法的授權(quán)法律依據(jù)，但這并非行政授權(quán)真正成立、合法的本質(zhì)要件，其本質(zhì)要件在于授權(quán)法律規(guī)范也必須是合法的、有權(quán)的耿寶建：《行政授權(quán)新論——走出理論與實(shí)踐困境的一種認(rèn)知嘗試》，載《法學(xué)》2006年第4期，第59頁。，或者說“（授權(quán)）法律規(guī)范在法源位階上至少須與確定原管轄權(quán)分配秩序之法規(guī)屬同一等級”胡建淼：《有關(guān)中國行政法理上的行政授權(quán)問題》，載《中國法學(xué)》1994年第2期，第81頁。。具體而言，首先，允許間接行政授權(quán)的法律規(guī)范的制定者自身必須具有行政職權(quán)的設(shè)定權(quán)、分配權(quán)、調(diào)整權(quán);其次，允許間接行政授權(quán)的法律規(guī)范不能與有效的上位法及同一位階的法律規(guī)范特別規(guī)定相抵觸參見耿寶建：《行政授權(quán)新論——走出理論與實(shí)踐困境的一種認(rèn)知嘗試》，載《法學(xué)》2006年第4期，第59頁。。例如前文所列舉的《野生動(dòng)物保護(hù)法》例子中，第40條規(guī)定的“外國人在我國對國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物進(jìn)行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)，并遵守有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”中的規(guī)范邏輯，即為省級人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門基于《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定將其自身享有的相應(yīng)職權(quán)授權(quán)給其他單位。再如，《行政處罰法》第24條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估?！边@里“交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”實(shí)際上即為行政授權(quán)，而整條規(guī)范實(shí)則屬于間接行政授權(quán)。這種間接行政授權(quán)，首先，不同于職權(quán)設(shè)定，職權(quán)設(shè)定屬于原始職權(quán)的產(chǎn)生，這里顯然并非是由法律直接將某項(xiàng)職權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處;其次，也不同于委托，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的行政處罰權(quán)并非基于縣級人民政府部門的委托行為產(chǎn)生，而是由省、自治區(qū)、直轄市直接依據(jù)法律的“交由決定”行為所產(chǎn)生。由全國人大常委會(huì)基于暫停法律適用的立法授權(quán)中的間接行政授權(quán)與此具有基本類似的規(guī)范構(gòu)造，也就是說行政機(jī)關(guān)將法律所授予自身的權(quán)力授權(quán)給其他主體，必須獲得法律的同意，也即立法機(jī)關(guān)的允許或授權(quán)。

《立法法》第12條第2款所規(guī)定的“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)”原則，主要是指未經(jīng)同意，被授權(quán)機(jī)關(guān)獲得的權(quán)力既不能放棄，也不能擅自轉(zhuǎn)讓?！叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)對國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)，授權(quán)的效力僅指向國務(wù)院而非其他機(jī)關(guān)。被授權(quán)機(jī)關(guān)對被授予的權(quán)力，只能按照授權(quán)的決定認(rèn)真行使，而無權(quán)將被授權(quán)事項(xiàng)再轉(zhuǎn)授予其他機(jī)關(guān)。如果被授權(quán)機(jī)關(guān)不需要該項(xiàng)權(quán)力或者無力行使該項(xiàng)權(quán)力，可以向授權(quán)機(jī)關(guān)提出，由授權(quán)機(jī)關(guān)制定法律或者決定收回該項(xiàng)權(quán)力。根據(jù)這一規(guī)定，國務(wù)院不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給國務(wù)院所屬部門、地方政府等?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第70頁。準(zhǔn)確地說，這里的禁止轉(zhuǎn)授權(quán)，是禁止被授權(quán)機(jī)關(guān)未經(jīng)授權(quán)主體同意的擅自授權(quán)行為?？煞褶D(zhuǎn)授權(quán)，必須由立法機(jī)關(guān)予以明確，被授權(quán)機(jī)關(guān)無權(quán)自作主張蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第286頁。。

試舉一例，以作說明?！逗Ｉ谭ā返?條第2款規(guī)定：“非經(jīng)國務(wù)院交通主管部門批準(zhǔn)，外國籍船舶不得經(jīng)營中華人民共和國港口之間的海上運(yùn)輸和拖航?！比珖舜笞鳛榱⒎C(jī)關(guān)通過該條款將外籍船舶在我國港口之間的海商運(yùn)輸許可權(quán)賦予了國務(wù)院交通主管部門。那么，根據(jù)禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則，國務(wù)院交通主管部門未經(jīng)立法機(jī)關(guān)的允許，不得擅自將該權(quán)力再行轉(zhuǎn)授給其他行政機(jī)關(guān)或組織。國務(wù)院交通主管部門要想實(shí)現(xiàn)許可權(quán)的移轉(zhuǎn)，必須獲得立法機(jī)關(guān)即行政職權(quán)的初次分配者的同意，方可實(shí)施。因此，行政機(jī)關(guān)行政審批權(quán)的授權(quán)必須要經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大常委會(huì)的授權(quán)。全國人大常委會(huì)基于自身國家立法權(quán)的享有者地位，其作出的間接行政授權(quán)決定具有相應(yīng)的法律效力，應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)行政審批權(quán)轉(zhuǎn)移的合法依據(jù)。

三、基于暫停法律適用的立法授權(quán)的法律邊界

根據(jù)十八屆四中全會(huì)“重大改革于法有據(jù)”的要求，在總結(jié)立法授權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國人大在2015年修訂《立法法》時(shí)新增了第13條暫停法律適用條款。同時(shí)，《立法法》第10條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?！睆姆ń忉尳嵌瓤矗读⒎ǚā吩跒槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)作出基于暫停法律適用的立法授權(quán)提供法律依據(jù)的同時(shí)，也為此種立法授權(quán)的作出劃定了法律邊界。根據(jù)要素的不同，可以將該條劃定的法律邊界分為事項(xiàng)邊界、地域邊界和期限邊界。

（一）事項(xiàng)邊界

全國人大常委會(huì)的相關(guān)立法授權(quán)，涉及自由貿(mào)易區(qū)行政審批及綜合制度改革、土地管理制度改革、藥品上市許可持有人制度和生育保險(xiǎn)基金管理制度改革、股票發(fā)行注冊制改革、公務(wù)員制度改革、司法體制改革、國防和軍隊(duì)改革等眾多領(lǐng)域。上述授權(quán)除屬于行政管理領(lǐng)域的事項(xiàng)外，還涉及司法改革事項(xiàng)、國家機(jī)構(gòu)改革和軍事改革事項(xiàng)。如果說，《立法法》第13條規(guī)定的“行政管理等領(lǐng)域的事項(xiàng)”構(gòu)成了基于暫停法律適用的立法授權(quán)的事項(xiàng)邊界。全國人大常委會(huì)針對行政管理領(lǐng)域以外的事項(xiàng)作出基于暫停法律適用的立法授權(quán)是否符合《立法法》第13的規(guī)定？此種立法授權(quán)，是否必須限定在“行政管理領(lǐng)域”？“行政管理等”是等內(nèi)等，還是等外等？對此，學(xué)界存在兩種不同的見解。有的認(rèn)為“行政管理等”應(yīng)作“等內(nèi)”理解，即僅僅包括在行政管理領(lǐng)域內(nèi)江國華、郭文濤：《全國人大常委會(huì)授權(quán)決定的實(shí)證分析——以第十二屆全國人大常委會(huì)作出的21個(gè)授權(quán)決定為樣本》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期，第160頁;萬千慧：《全國人大常委會(huì)授權(quán)決定的合憲性控制》，載《河北法學(xué)》2019年第8期，第162頁。，但也有的持相反理解鄭少華：《中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)立法保障論》，載《東方法學(xué)》2020年第3期，第15頁。。

本文認(rèn)為，“行政管理等領(lǐng)域”處的“等”應(yīng)作“等外等”解釋。首先，《立法法》第13條并未明確被授權(quán)主體，其蘊(yùn)含著向國務(wù)院以外其他主體擴(kuò)展解釋的意圖。通常而言，立法授權(quán)條款必須明確被授權(quán)主體以確定授權(quán)對象。在《立法法》中，除屬于授權(quán)立法一般原則的條款外，授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地省級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)、授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法等授權(quán)立法情形均明確了被授權(quán)主體。

其次，如果僅限于行政管理領(lǐng)域，從立法用語精簡的角度看，沒有必要附加“等”字。作為不確定法律概念，行政管理本就內(nèi)涵廣泛。根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委的解釋，“行政管理”是指國家行政機(jī)關(guān)對社會(huì)公共事務(wù)的管理，行政管理事項(xiàng)范圍比較廣泛，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會(huì)秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第71頁。。如果限于廣泛的行政管理領(lǐng)域而無意向其他領(lǐng)域拓展的話，在行政管理后增添一個(gè)“等”字，豈非多此一舉？從其他立法例看，列明一項(xiàng)后加“等”字的也多作“等外等”解釋。如《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條中的“礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”的規(guī)定，根據(jù)最高人民法院的釋義，國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議顯然還包括除礦業(yè)權(quán)以外的國有土地使用權(quán)出讓等其他協(xié)議參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第43-45頁。。

再則，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，基于暫停法律適用的立法授權(quán)，其適用范圍也并非局限于行政管理領(lǐng)域的事項(xiàng)。在2015年《立法法》修訂以前，涉及的被授權(quán)主體不僅有國務(wù)院，同時(shí)也有最高人民法院和最高人民檢察院;涉及的改革領(lǐng)域不僅有行政管理領(lǐng)域，也包括司法改革領(lǐng)域。在全國人大常委會(huì)法工委的立法釋義文本中，針對《立法法》第13條的解釋，似乎也有意以授權(quán)實(shí)踐的豐富性以佐證授權(quán)主體和授權(quán)事項(xiàng)范圍的多樣性。參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第70-73頁。這顯然同我國現(xiàn)階段全面深化改革背景有關(guān)。既然是全面深化改革，當(dāng)然不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政管理改革。目前改革進(jìn)入深水區(qū)，如此規(guī)定顯然有意賦予該條款在解釋上的相當(dāng)張力，以便體現(xiàn)法律對改革發(fā)展的適應(yīng)性。

綜上而言，盡管《立法法》第13條在事項(xiàng)上具有一定解釋的擴(kuò)張性，但也應(yīng)當(dāng)關(guān)注全國人大常委會(huì)立法權(quán)限的邊界問題。全國人大常委會(huì)在作出相關(guān)的立法授權(quán)時(shí)，必須處理好同《憲法》及全國人大的關(guān)系，既不能僭越憲法保留事項(xiàng)鄭磊、王逸冉：《全國人大常委會(huì)“試點(diǎn)授權(quán)”要素論——基于〈立法法〉第13條的規(guī)范思考》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第8期，第6-7頁;王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017年第5期，第42頁。，也不能損害憲法的地位韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期，第14頁。，避免出現(xiàn)改革的憲法風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在對全國人大常委會(huì)相關(guān)授權(quán)作合憲性解釋時(shí)，基于法秩序安定性的考慮，還應(yīng)遵循合憲性推定原則，即“當(dāng)判斷某一項(xiàng)法律或行為是否違憲時(shí)，如沒有十分確實(shí)、有效的依據(jù)認(rèn)定其違憲則應(yīng)盡可能推定其合憲，作出合憲性判斷”韓大元：《論憲法解釋程序中的合憲性推定原則》，載《政法論壇》2003年第2期，第4-5頁。。

（二）地域邊界

法律的空間拘束力通常及于國家的全部領(lǐng)域，但也有限于特定領(lǐng)域，如地方立法中的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章只能在本行政區(qū)域內(nèi)生效，在其他地域不具有法律效力;再如中央立法中的部分立法明確規(guī)定僅適用于特定地區(qū)葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第17-18頁。。根據(jù)《立法法》第13條的規(guī)定，基于暫停法律適用的立法授權(quán)的作用范圍應(yīng)當(dāng)遵循“在部分地方”這一地域邊界。

從文義角度解釋，所謂“在部分地方”，即相對于絕大部分法律在全國適用而言，基于法律暫停的立法授權(quán)只能在全國的特定區(qū)域進(jìn)行。實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)的相關(guān)授權(quán)在適用地域上主要存在以下三種情形：第一，明確屬于部分地方。全國人大常委會(huì)絕大多數(shù)基于暫停法律適用的立法授權(quán)地方均有明確所適用于地方范圍。第二，看似限于部分地方實(shí)則涉及全國。例如《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》（2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過）。授權(quán)國務(wù)院對擬在上海證券交易所、深圳證券交易所上市交易的股票的公開發(fā)行，調(diào)整適用《證券法》關(guān)于股票公開發(fā)行核準(zhǔn)制度的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行注冊制度。看似只涉及上海和深圳兩地，但目前僅有上海證券交易所和深圳證券交易所兩家單位。兩家基本完全覆蓋了我國大陸地區(qū)股票發(fā)行的全部業(yè)務(wù)。第三，屬于軍隊(duì)系統(tǒng)性改革。《全國人大常委會(huì)關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》規(guī)定在軍官制度改革期間，暫時(shí)調(diào)整適用《現(xiàn)役軍官法》《軍官軍銜條例》中軍官職務(wù)等級、軍銜、職務(wù)任免、教育培訓(xùn)、待遇保障、退役安置有關(guān)規(guī)定。此次“軍官制度改革帶有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性，涉及軍官服役和管理的各方面各環(huán)節(jié)，力度、深度、廣度前所未有”《全國人大常委會(huì)擬授權(quán)中央軍委在軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定》，載中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2016-12/20/content_2004055.htm，2021年4月4日訪問。，應(yīng)當(dāng)理解為不限于《立法法》第13條規(guī)定的“在部分地方”涵蓋的范圍。

從改革需要與法制統(tǒng)一的關(guān)系看，《立法法》第13條規(guī)定基于暫停法律適用的立法授權(quán)制度具有一定的合理性，但設(shè)定“在部分地方”這一要件也表明了全國人大對此項(xiàng)立法性授權(quán)適用范圍予以必要限制的考慮。《憲法》第5條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。法制統(tǒng)一原則既要求立法上的統(tǒng)一，也要求法律實(shí)施的統(tǒng)一蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第184頁。。從功能上看，“在部分地方”必要限制的設(shè)定，本身就是為了緩解基于暫停法律適用的立法授權(quán)對法制的統(tǒng)一實(shí)施帶來的沖擊。因此，為了維護(hù)憲法所確定的法制統(tǒng)一原則，暫停法律適用的立法授權(quán)必須嚴(yán)格遵循“在部分地方”的必要限制，避免出現(xiàn)超越法解釋上語義射程的情況。

（三）期限邊界

《立法法》第13條規(guī)定的“在一定期限內(nèi)”構(gòu)成了基于暫停法律適用的立法授權(quán)的期限邊界。

基于暫停法律適用的立法實(shí)踐中，關(guān)于期限問題主要存在兩種亟待解決的問題。第一，暫停法律適用期限及立法授權(quán)期限是否應(yīng)予以明確？《全國人大常委會(huì)關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》中，并未明確軍官制度改革的試行期限。在全國人大常委會(huì)對該決定草案進(jìn)行審議時(shí)也指出該問題《全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)對〈關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告——2016年12月24日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-03/30/content_2019502.htm，2021年4月4日訪問。，但全國人大常委會(huì)最終決定中未采納明確試行期限的建議。第二，暫停法律適用及立法授權(quán)到期后的延長次數(shù)是否應(yīng)有所限制？2015年2月27日《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》規(guī)定2017年12月31日試驗(yàn)到期，但在試驗(yàn)期限臨屆滿時(shí)，全國人大常委會(huì)又于2017年11月4日將試驗(yàn)延期至2018年12月31日;在2018年12月29日首次延期決定臨屆滿時(shí)，全國人大再次決定延期至2019年12月31日。

《立法法》第13條中“暫停調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”和“在一定期限內(nèi)”雖有一定語義表達(dá)重復(fù)，但也表明立法者對“暫時(shí)性”的一種強(qiáng)調(diào)。如全國人大常委會(huì)法工委在《立法法》釋義文本中所言，基于暫停法律適用的立法授權(quán)，“是根據(jù)改革發(fā)展的需要進(jìn)行的先行先試，因此必須強(qiáng)調(diào)其暫時(shí)性，必須對授權(quán)作出期限的規(guī)定，也就是所謂的‘日落條款的規(guī)定，并且試點(diǎn)時(shí)間也不宜定得太長，要把握修改決定將其限于‘暫時(shí)的要求。”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第72頁。根據(jù)《立法法》第10條的規(guī)定，明確授權(quán)的期限是授權(quán)決定的必要條件。可能存在的困難在于《立法法》第10條第2款的規(guī)定，該款規(guī)定“授權(quán)的期限不得超過五年”，同時(shí)又規(guī)定“但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外”，后半句的規(guī)定也就意味著全國人大常委會(huì)的授權(quán)可能超過五年。但是無論超過五年與否，基于法的安定性考慮，都應(yīng)當(dāng)將試行期限或長或短地予以明確。同樣，對于試行期限屆滿后的延期次數(shù)及總試行期限也應(yīng)予以明確規(guī)定。

當(dāng)然，全國人大常委會(huì)基于暫停法律適用的立法授權(quán)，除了需要遵循上述事項(xiàng)邊界、地域邊界和期限邊界外，還需要考慮權(quán)限邊界和幅度邊界問題，如《立法法》第13條中設(shè)定的“法律的部分規(guī)定”等限制。權(quán)力帶有天然的擴(kuò)張屬性。從權(quán)力的法律控制角度看，必須為基于暫停法律適用的立法授權(quán)設(shè)定若干必要的法律邊界。這種必要性，不僅針對授權(quán)主體的授權(quán)行為，同樣針對被授權(quán)主體行使被授予權(quán)力的行為。

四、結(jié)語

在我國全面深化改革的背景下，如何緩和改革發(fā)展與法制統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和時(shí)代性之間關(guān)系，不僅是對立法實(shí)踐的考驗(yàn)，同時(shí)也是立法理論發(fā)展的新課題。在以往單一立法措施難以全面協(xié)調(diào)改革與法制關(guān)系時(shí)，必須考慮立法手段之間的整體協(xié)同和創(chuàng)新融合?；跁和７蛇m用的立法授權(quán)，就是在我國試驗(yàn)法治實(shí)踐中發(fā)展出的一種新型立法措施。

本文結(jié)合全國人大常委會(huì)相關(guān)立法授權(quán)實(shí)踐，分析了基于暫停法律適用的立法授權(quán)的法律性質(zhì)，討論了全國人大常委會(huì)作出此種立法授權(quán)的法律依據(jù)和法律邊界問題。總的來說，作為我國改革法治建設(shè)中發(fā)展出的一種新型立法措施，基于暫停法律適用的立法授權(quán)不同于單純的法律制定、法律修改和法律廢止，也不同于單純的授權(quán)立法和授權(quán)變通立法，而是一種具有“暫停—授權(quán)”結(jié)構(gòu)的復(fù)合型立法手段，具有獨(dú)特的法律性質(zhì)?；跁和７蛇m用的立法授權(quán)主要包括暫停法律適用、立法授權(quán)和間接行政授權(quán)等三項(xiàng)性質(zhì)不同的法律內(nèi)容?！读⒎ǚā返?3條為全國人大常委會(huì)暫停法律適用、立法授權(quán)和行政授權(quán)提供了直接的法律依據(jù)，同時(shí)，該條法律規(guī)定的根本理由在于全國人大常委會(huì)基于《憲法》和《立法法》規(guī)定所享有的國家立法權(quán)。全國人大常委會(huì)作出基于暫停法律適用的立法授權(quán)時(shí)必須遵循《立法法》第13條所設(shè)定的法律邊界，即在事項(xiàng)上包括但不限于行政管理領(lǐng)域;在地域上只能限于全國的部分地區(qū);在期限上只能是暫時(shí)性的。總之，無論是授權(quán)主體的授權(quán)行為，還是被授權(quán)主體行使被授予權(quán)力的行為，都必須遵循必要的法律界限，處理好改革與法治之間的關(guān)系，切實(shí)貫徹“重大改革于法有據(jù)”原則，以便為我國試驗(yàn)改革的開展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

本文責(zé)任編輯：林士平