19世紀(jì)后半期美國(guó)城市住房治理研究

李莉

摘要：19世紀(jì)后半期，針對(duì)美國(guó)城市投機(jī)房普遍、貧民窟蔓延與隔都區(qū)初現(xiàn)等住房問(wèn)題，城市住房領(lǐng)域興起了模范住房開(kāi)發(fā)，貧民窟清理、改良及改造，城市住房立法等一系列治理實(shí)踐，既引發(fā)了美國(guó)社會(huì)對(duì)住房問(wèn)題的普遍關(guān)注，也在城市住房供應(yīng)補(bǔ)充、居住質(zhì)量提升及住房標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面發(fā)揮了積極作用。然而，該時(shí)期的治理實(shí)踐終究未能有效改善美國(guó)城市住房問(wèn)題，未在實(shí)質(zhì)上惠及城市低收入階層，其主要癥結(jié)在于公共干預(yù)僅限于規(guī)范市場(chǎng)，規(guī)避政府供給補(bǔ)充與需求補(bǔ)貼，且拒絕聯(lián)邦政府直接干預(yù)。

關(guān)鍵詞：19世紀(jì)后半期;美國(guó);城市;住房改革;住房治理

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.016

《1937年美國(guó)住房法》（United States Housing Act of 1937）出臺(tái)前，美國(guó)聯(lián)邦政府長(zhǎng)期未制定直接干預(yù)城市住房領(lǐng)域的國(guó)家政策。然而，隨著內(nèi)戰(zhàn)后美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與人口快速城市化，投機(jī)房、貧民窟與隔都區(qū)等與城市低收入階層密切相關(guān)的城市住房問(wèn)題已在全美泛濫。嚴(yán)峻的住房問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)治理改革，先是在住房供應(yīng)領(lǐng)域，進(jìn)步企業(yè)家、慈善家等針對(duì)房產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象，在城市與郊區(qū)限利住房模式，倡導(dǎo)模范城市租屋及郊區(qū)城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā);接著，在住房質(zhì)量領(lǐng)域，進(jìn)步主義改革者、公共健康專家等推動(dòng)貧民窟清理，深入貧民窟開(kāi)展社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)，推進(jìn)城市公共健康與安全設(shè)施改造等;最后，在住房公平領(lǐng)域，住房立法倡導(dǎo)者推動(dòng)頒布城市住房法規(guī)，如在美國(guó)住房改革史上極具開(kāi)創(chuàng)意義的紐約市1867年、1879年和1901年頒布三部城市住房法，從改善通風(fēng)、衛(wèi)生、居住密度等方面進(jìn)行規(guī)范立法。19世紀(jì)后半期的住房治理，拉開(kāi)了美國(guó)城市住房問(wèn)題公共干預(yù)的序幕，其所涉及的采光通風(fēng)、建筑高度、衛(wèi)生設(shè)施和消防安全的規(guī)制手段到現(xiàn)在仍是美國(guó)住房規(guī)劃與設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則。但與此同時(shí)，上述住房治理實(shí)踐并未徹底改善美國(guó)城市住房問(wèn)題。投機(jī)房、貧民窟與隔都區(qū)等問(wèn)題在19世紀(jì)末20世紀(jì)初繼續(xù)惡化，到1929年伴隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，再次給美國(guó)政府迎頭痛擊，迫使其最終出臺(tái)了直接干預(yù)住房市場(chǎng)的聯(lián)邦住房法規(guī)。

關(guān)于19世紀(jì)后半期美國(guó)城市住房問(wèn)題的治理實(shí)踐，美國(guó)學(xué)界研究成果豐富，但既有研究多從進(jìn)步運(yùn)動(dòng)社會(huì)改革的視角探討城市租屋改革、城市住房法規(guī)等，且囿于其社會(huì)文化體制的長(zhǎng)期影響，在住房治理與市場(chǎng)之間的關(guān)系、聯(lián)邦直接干預(yù)城市事務(wù)等具體問(wèn)題上形成了一些習(xí)慣性思維，對(duì)該時(shí)期住房治理局限性的探查尚待深入。國(guó)內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究較為薄弱，對(duì)新政前的美國(guó)城市住房治理多用自由放任一筆帶過(guò)。本文擬通過(guò)梳理19世紀(jì)后半期美國(guó)城市主要住房問(wèn)題，考察模范住房開(kāi)發(fā)，貧民窟清理、改良與改造，城市住房立法等治理歷程，分析城市住房治理實(shí)踐的效用與特點(diǎn)，進(jìn)而思考這場(chǎng)主要由城市低收入階層住房問(wèn)題引發(fā)的治理實(shí)踐何以局限于城市住房的間接干預(yù)層面，未能在實(shí)質(zhì)上惠及低收入家庭。

一、19世紀(jì)中期以來(lái)美國(guó)城市的住房問(wèn)題

19世紀(jì)中期以來(lái)，美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及城市化加速發(fā)展，人口大量向城市聚集，住房問(wèn)題成為城市化所催生的一項(xiàng)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：

第一，投機(jī)房普遍。1860至1900年，城市人口占全美總?cè)丝诒壤?9.8%上升到39.6%，城市人口總量由621.7萬(wàn)上升到3016萬(wàn)，增長(zhǎng)近5倍，該速度在美國(guó)歷史上是空前的。各大城市普遍人滿為患，住房緊張成為普遍問(wèn)題。為此，美國(guó)住房供應(yīng)也隨之顯著增長(zhǎng)，內(nèi)戰(zhàn)后幾十年間美國(guó)城市經(jīng)歷了“一波又一波的顯著住房開(kāi)發(fā)”。美國(guó)28個(gè)最大的城市住房供應(yīng)量在1880至1900年間增長(zhǎng)了至少50%。部分城市的增長(zhǎng)速度是驚人的，如丹佛房產(chǎn)在這一時(shí)期增長(zhǎng)了413%。

然而，住房供應(yīng)量的增長(zhǎng)卻伴隨著嚴(yán)重的房產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象。19世紀(jì)后半期，紐約、波士頓、費(fèi)城等城市普遍存在業(yè)主將舊倉(cāng)庫(kù)、啤酒廠房及獨(dú)戶住房改建成可容納8至12戶居住的小單元房，租給城市貧民或是初到美國(guó)城市急需住房的移民的情況。這種投機(jī)現(xiàn)象到19世紀(jì)末愈演愈烈。截至1900年，在紐約的近5萬(wàn)棟出租房產(chǎn)中，居住了大約150萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1890年美國(guó)平均每套住房容納5.45人居住，而紐約高達(dá)18.52人，辛辛那提、芝加哥、波士頓等市皆超過(guò)8.5人。

第二，貧民窟蔓延。內(nèi)戰(zhàn)后，由于大量人口涌入城市，各大城市廉價(jià)租屋（tenement）林立，多為三四層高，每層住兩家人，配有潮濕的地下室，并將配樓插在后院，房屋空間狹小、光線陰暗、空氣惡濁。盡管社會(huì)批評(píng)不斷，但這類租屋的數(shù)量還是迅速增加。1850年時(shí)，紐約和波士頓這樣的租屋平均要容納65人居住，且這種情況愈演愈烈。到19世紀(jì)末，每4個(gè)居住在城市中的人里，就有3個(gè)住在租來(lái)的蝸居里。同時(shí)，低收入家庭大量集中、過(guò)度擁擠的居住情況，使得租屋街區(qū)迅速破敗，社會(huì)問(wèn)題層出不窮。

由此，19世紀(jì)后半期，美國(guó)城市貧民窟大量形成，不斷蔓延。例如，1879年紐約市的貧民窟住房即已有2.1萬(wàn)套，至1900年更增至4.3萬(wàn)套，容納居民高達(dá)150萬(wàn)，而當(dāng)時(shí)紐約人口尚不足400萬(wàn)。惡劣的環(huán)境下疾病流行，霍亂、傷寒、白喉等流行病蔓延，威脅著貧民窟居民的健康與生命，“19世紀(jì)末芝加哥的一個(gè)區(qū)里，每5個(gè)嬰兒中就有3個(gè)在未滿周歲時(shí)夭折”。此外，貧困、酗酒、犯罪及黑社會(huì)猖獗等問(wèn)題也在不斷惡化低收入家庭居住的社會(huì)環(huán)境，他們對(duì)城市生活的向往與追求被失望和厭惡所替代。

第三，隔都區(qū)初現(xiàn)。內(nèi)戰(zhàn)后，黑人移居南部城市的浪潮首次出現(xiàn)，19世紀(jì)70年代后，這一浪潮轉(zhuǎn)向東北部和中西部。內(nèi)戰(zhàn)后最初十年，城市中黑人和白人尚能混居，但19世紀(jì)80—90年代以后南部種族主義日益猖獗，“吉姆·克勞法”造成黑人住房及生活方面的隔離。對(duì)黑人的歧視也隨著黑人的城市化，由南部向北部蔓延開(kāi)來(lái)。在城市中，為了防范種族主義者的暴力騷擾并彼此照應(yīng)，黑人傾向于聚居，再加上富有白人不斷外遷，城市中心區(qū)居住隔離情況初現(xiàn)端倪。

同時(shí)，對(duì)黑人和其他少數(shù)族裔而言，城市住房分配的不公平性更加顯著。該時(shí)期，以黑人為代表的貧困少數(shù)族裔居住隔離現(xiàn)象突顯，住房代理商甚至確立了住房“一旦有色人種住過(guò)，永遠(yuǎn)是有色人種住房”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。黑人所負(fù)擔(dān)的房租也比白人高，如當(dāng)時(shí)紐約第十九街的一處廉價(jià)租屋，房主每月可以從黑人手中收到10美元的房租，而之前在白人租戶那里連7.5美元都收不到。到20世紀(jì)初，黑人租房也常常要比白人住戶多付50%。隨著隔都區(qū)出現(xiàn)，住房公平性問(wèn)題與種族、貧困等問(wèn)題相互交織，困擾著美國(guó)黑人等少數(shù)族裔。

總之，19世紀(jì)中期以來(lái)，美國(guó)城市住房領(lǐng)域出現(xiàn)投機(jī)房普遍、貧民窟蔓延與隔都區(qū)初現(xiàn)等問(wèn)題，貧困、酗酒、傳染病流行、黑社會(huì)猖獗等相關(guān)問(wèn)題也隨之加劇，而該時(shí)期主要城市處于以“城市老板”（City Boss）為代表的“無(wú)形政府”時(shí)期。混亂的市政管理無(wú)力應(yīng)對(duì)上述住房問(wèn)題。在此背景下，城市住房問(wèn)題成為一項(xiàng)亟待治理的社會(huì)問(wèn)題。

二、住房供應(yīng)治理：兼顧市場(chǎng)與慈善的模范住房開(kāi)發(fā)

針對(duì)以投機(jī)房現(xiàn)象為代表的城市住房問(wèn)題，19世紀(jì)后半期美國(guó)的城市住房治理從供應(yīng)環(huán)節(jié)興起。進(jìn)步企業(yè)家、慈善家等住房改革者嘗試了在人口密集的城市建設(shè)“模范租屋”（model tenement）與在人口少、地價(jià)低的郊區(qū)開(kāi)發(fā)模范公司城鎮(zhèn)（model company towns）兩種治理途徑。

早在內(nèi)戰(zhàn)前，“模范租屋”的開(kāi)發(fā)已然出現(xiàn)。1855年，紐約市扶貧協(xié)會(huì)（the Association for Improving the Condition of the Poor）開(kāi)發(fā)了面向該市黑人勞工家庭的美國(guó)第一組長(zhǎng)廊式模范租屋，名為“勞工之家”（Workingmens Homes）。內(nèi)戰(zhàn)后，先是波士頓合作建筑公司（the Boston Cooperative Building Company）投建了5組模范租屋項(xiàng)目。接著，房地產(chǎn)商阿爾弗雷德·T.懷特（Alfred T.White）、E.R.L.古爾德（E.R.L.Gould）等人進(jìn)一步擴(kuò)大了模范租屋開(kāi)發(fā)的規(guī)模，陸續(xù)組建了改善住房協(xié)會(huì)（the Improved Dwellings Association）、租屋建筑公司（Tenement House Building Company）、城郊住宅公司（the City and Suburban Homes Company）等，投建了家園小區(qū)（Home Buildings）、塔樓小區(qū)（Tower Buildings）與河畔小區(qū)（River-side）等多處模范租屋社區(qū)。在華盛頓，喬治·M.斯特恩伯格（George M.Sternberg）1904年為該市貧民窟黑人居民建造了近百套模范租屋。截至一戰(zhàn)爆發(fā)，紐黑文、馬薩諸塞、辛辛那提等地也都出現(xiàn)了小規(guī)模的模范租屋開(kāi)發(fā)。

“模范租屋”采取的是將住房投資利潤(rùn)限制在合理范圍內(nèi)的“限利住房”模式，“旨在在資本主義利潤(rùn)體系內(nèi)為低收入群體提供安全、舒適的住房”。阿爾弗雷德·T.懷特開(kāi)發(fā)的租屋是“模范租屋”的典型代表。1877至1890年間，懷特用不到當(dāng)時(shí)一般市場(chǎng)地價(jià)50%的低價(jià)購(gòu)買了紐約的幾個(gè)地塊，先后建造了家園小區(qū)等三處模范租屋社區(qū)。在收益上，懷特的模范租屋基本保證了7%的凈利潤(rùn)，股東約收入5%的股息。懷特租屋建筑質(zhì)量頗佳，社區(qū)安全、衛(wèi)生，辟有公共庭院、大型的角樓，樓梯護(hù)欄裝飾美觀，配備的閱覽室和盥洗室是租屋賣點(diǎn)之一;租屋房間光線充足，通風(fēng)良好，有上下水與垃圾處理設(shè)施，大廳和樓梯置有防火設(shè)備;入住的家庭都可享有良好的隱私和衛(wèi)生條件，而整個(gè)社區(qū)在忠實(shí)的看門人監(jiān)督下實(shí)施著嚴(yán)格的道德和安全管理。更重要的是，懷特模范租屋的租金低廉，其“租戶每月只需付7.5美元的租金”，而同時(shí)期一般城市租屋的月租金基本在8至12美元。

不過(guò)，懷特等人倡導(dǎo)的“慈善與百分之五”（philanthropy and 5 percent）的模范租屋，在美國(guó)追逐利潤(rùn)的自由市場(chǎng)大環(huán)境下始終難以吸引到大規(guī)模的資本投入。由于投資者可以從一般租屋的開(kāi)發(fā)中獲利20%到25%不等，如果不是出于慈善目的，一般極少有住房投資商愿意接受低至5%的利潤(rùn)率。因此，住房改革者一再宣稱模范租屋實(shí)用又實(shí)際，但它們?cè)谒饺耸袌?chǎng)上并不受歡迎，在19世紀(jì)后半期的美國(guó)住房市場(chǎng)投資中占比很低。以紐約市為例，1855至1905年間，紐約的改革者雙管齊下，一面建起十組模范租屋樓，同時(shí)也修建了大約200套單獨(dú)的租屋房產(chǎn)，而其他投資商在紐約市建立的普通租屋有5萬(wàn)棟之多?？偟恼f(shuō)來(lái)，模范租屋開(kāi)發(fā)既非影響廣泛的住房改進(jìn)，亦非效果明顯的住房改善，它只是一個(gè)雷聲大雨點(diǎn)小的住房項(xiàng)目，對(duì)于解決貧困問(wèn)題貢獻(xiàn)不大。

與集中在城市開(kāi)發(fā)的“模范租屋”不同，芝加哥、底特律等地的住房改革者另辟蹊徑，將目光由人口密集的城市轉(zhuǎn)向了不那么擁擠、地價(jià)也沒(méi)那么貴的郊區(qū)。這是一種“分散化”的嘗試，該類改革者認(rèn)為低收入家庭會(huì)很自然地認(rèn)同居住條件比城市中心固有的生活方式更為重要，因此他們希望重新計(jì)劃建造的社區(qū)能夠在城市外圍的工業(yè)區(qū)周圍落地生根。1880年，喬治·普爾曼（George Pullman）在芝加哥南邊的卡柳梅特湖邊建設(shè)了一個(gè)模范公司城鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)樹(shù)木成行的馬路旁整齊地矗立著幾排磚房，所有的房子和鎮(zhèn)上生產(chǎn)火車臥鋪車廂的工廠都在步行可達(dá)的距離范圍內(nèi)。該鎮(zhèn)的房產(chǎn)同工廠、旅店、貿(mào)易市場(chǎng)大樓、商店、劇院、教堂皆歸普爾曼所有。然而，隨著時(shí)間的推移，居民對(duì)于普爾曼家長(zhǎng)式作風(fēng)逐漸不滿。1893至1894年經(jīng)濟(jì)蕭條期間，普爾曼為了保證投資者6%的回報(bào)率，削減工人30%的工資，卻拒絕同時(shí)調(diào)低房租的決定引發(fā)了1894年震驚全美的普爾曼工人大罷工。自此，大企業(yè)一般對(duì)新建分散人口的模范郊區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)始避而遠(yuǎn)之。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，羅素·塞奇基金會(huì)（the Russell Sage Foundation）、紐約市住房公司（the New York City Housing Corporation）等繼續(xù)嘗試推進(jìn)這種“模范公司城鎮(zhèn)”的設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)。19世紀(jì)最后十年間，羅伯特·T.潘恩（Robert T.Paine）在波士頓為“名副其實(shí)”的工人建造了116個(gè)小戶型住宅。同一時(shí)期，全美最大的有限責(zé)任公司郊區(qū)住宅公司和紐約市一起在布魯克林開(kāi)發(fā)了霍姆伍德住宅區(qū)（Home-wood），占地53公頃的社區(qū)多半是小型的兩層磚木結(jié)構(gòu)小樓，帶有門廊和山墻以營(yíng)造“復(fù)古”韻味。公司堅(jiān)持一個(gè)不容違抗的管理政策：若要在此居住，每個(gè)居民都要購(gòu)買人壽保險(xiǎn)。但該類模范郊區(qū)住房項(xiàng)目的結(jié)果也并不樂(lè)觀，如1911年羅素·塞奇基金會(huì)建造的紐約皇后區(qū)小型項(xiàng)目森林山丘花園（Forest Hill Garden）就因價(jià)格未能低到足夠誘人，未能吸引到大量勞工階層家庭前來(lái)?？偟恼f(shuō)來(lái)，模范公司城鎮(zhèn)這種遠(yuǎn)離城市、分散人口的做法，基本未能達(dá)到住房改革者的預(yù)期。

顯然，“模范租屋”與“模范公司城鎮(zhèn)”皆是從城市住房供應(yīng)領(lǐng)域出發(fā)，兼顧市場(chǎng)與慈善的住房治理實(shí)踐，其反對(duì)同時(shí)期市場(chǎng)上無(wú)底線榨取房租利潤(rùn)行為的出發(fā)點(diǎn)是難能可貴的。不過(guò)，這種主要依靠進(jìn)步企業(yè)家、慈善家個(gè)體行為的治理改革，在缺乏市場(chǎng)監(jiān)管、房產(chǎn)投機(jī)高回報(bào)的大環(huán)境下，既無(wú)法大規(guī)模補(bǔ)充當(dāng)時(shí)城市低收入人群所急需的安全、衛(wèi)生、體面的住房，也無(wú)力在實(shí)質(zhì)上遏制城市住房供應(yīng)領(lǐng)域的房產(chǎn)投機(jī)熱潮。

三、居住質(zhì)量治理：貧民窟的清理、改良與改造

針對(duì)以貧民窟現(xiàn)象為代表的城市住房問(wèn)題，19世紀(jì)后半期美國(guó)城市住房的居住質(zhì)量治理行動(dòng)也陸續(xù)開(kāi)展，包括直接拆除舊房產(chǎn)的貧民窟清理，社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)的貧民窟改良與城市公共衛(wèi)生安全改革涉及的貧民窟改造等。

貧民窟清理，是城市擺脫居住質(zhì)量低劣的住區(qū)最直接的方式。早在19世紀(jì)初，美國(guó)大多數(shù)城市都以衛(wèi)生為由批準(zhǔn)過(guò)貧民窟清理。內(nèi)戰(zhàn)后大量城市調(diào)查報(bào)告顯示，貧民窟的死亡率比城市其他區(qū)域高1到2倍。改革者認(rèn)為肺結(jié)核、肺炎和傷寒這類“室內(nèi)疾病”（house diseases）在窮人那局促擁擠、陰暗潮濕且通風(fēng)不良的陋室中，發(fā)病率要高出3到5倍。到19世紀(jì)90年代，數(shù)百套舊房產(chǎn)被清理一空，肺結(jié)核以及其他被認(rèn)為會(huì)傳染的疾病發(fā)病率高的租屋被夷為平地。紐約設(shè)計(jì)師I.N.菲爾普斯·斯托克斯（I.N.Phelps Stokes）是清理貧民窟的支持者，他認(rèn)為這項(xiàng)活動(dòng)用公園代替了糟糕的住房，等于“給窮人一個(gè)干凈的肺”。然而在大部分新社區(qū)的規(guī)劃中，雖然被拆除租屋的產(chǎn)權(quán)所有者得到了補(bǔ)償，但是約有1/3失去家園的老租戶卻被遺忘了。大量的貧困租戶只能在找得到住房的地方住下來(lái)，無(wú)論價(jià)格如何，不管條件優(yōu)劣，他們都不得不接受。貧民窟清理造成的動(dòng)遷問(wèn)題在進(jìn)入20世紀(jì)后仍未引起足夠重視，如1905年芝加哥清除了兩個(gè)街區(qū)以便建造艾哈克公園（Eckhart Park），拆除了200棟住宅樓，超過(guò)3500人被迫遷居。

貧民窟清理之外，以“會(huì)所”為標(biāo)志的社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)嘗試通過(guò)改善居民生活及文化水平的方式實(shí)現(xiàn)貧民窟改良。1886年，斯坦頓·科伊特（Stanton Coit）在紐約市創(chuàng)建了美國(guó)第一個(gè)社區(qū)改良會(huì)所——“鄰里幫扶協(xié)會(huì)”（Neighborhood Guild）。1889年，美國(guó)社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人簡(jiǎn)·亞當(dāng)斯在赴英考察之后，在芝加哥貧民窟集中區(qū)創(chuàng)辦了著名的“赫爾會(huì)所”（Hull House）。此外，1892年羅伯特·伍茲（Robert Woods）的波士頓“南端會(huì)所”（South End House）、1893年莉蓮·沃爾德（Lillian Wald）的紐約“亨利街社區(qū)中心”（Henry Street Settlement）等也先后建立。這些機(jī)構(gòu)緊密地聯(lián)系在一起，在貧民窟改良事業(yè)中相互合作。到1892年，超過(guò)4000名（女性居多）的志愿者參與到改良運(yùn)動(dòng)中。到1897年全美此類機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到74個(gè)，1910年更是突破400個(gè)。社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)參與者一方面將健康安全知識(shí)通過(guò)宣傳與教育的方式傳遞給貧民窟的移民、勞工及其他低收入家庭，改革者在波士頓、紐約、巴爾的摩、克利夫蘭和其他一些城市中走街串巷，宣傳衛(wèi)生知識(shí)，舉辦預(yù)防肺結(jié)核等疾病危害的展覽。亞當(dāng)斯本人就自愿擔(dān)任社區(qū)垃圾監(jiān)管員，監(jiān)督地產(chǎn)商和垃圾承包商履行其義務(wù)。另一方面，改革者們籌建社區(qū)幫扶中心，為移民勞工成立移民保護(hù)團(tuán);為社區(qū)女性提供家政示范課，提供職業(yè)技能培訓(xùn);為兒童創(chuàng)辦幼兒園，成立保護(hù)兒童俱樂(lè)部，開(kāi)辟娛樂(lè)場(chǎng)地;建立圖書館、體育館，敦促市政府建造公園等。就貧民窟改良的效果而言，社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)起到了較為明顯的示范宣傳作用，但是改良活動(dòng)主要集中在東北部、中西部的大城市，而改革者試圖憑借自身力量解決整個(gè)社會(huì)兩極分化的現(xiàn)實(shí)，不啻杯水車薪。

貧民窟區(qū)域內(nèi)外，該時(shí)期一群公共健康專家、規(guī)劃師在推動(dòng)城市各類公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市公共衛(wèi)生安全改革。貧民窟及其惡劣的環(huán)境不僅威脅著貧民窟居民的日常生活，而且在很大程度上妨礙了大企業(yè)的正常生產(chǎn)，也威脅著整個(gè)城市的正常發(fā)展。在公共衛(wèi)生方面，典型的如普羅維登斯的埃德溫·斯諾（Edwin Snow）、紐約的小喬治·E.沃靈（George E.Waring，Jr.）就致力于城市排水系統(tǒng)的改進(jìn)，在降低城市居民死亡率方面取得進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1866年美國(guó)城市平均死亡率為每千人33人，到1900年該比例下降到每千人20.57人。在公共安全改革方面，1866年全美火災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)者理事會(huì)（National Board of Fire Underwriters）成立，采用覆蓋全國(guó)的保險(xiǎn)政策，即通過(guò)勘測(cè)繪制當(dāng)?shù)氐貓D、查明當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)條例以及檢查當(dāng)?shù)叵涝O(shè)施，來(lái)核算當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)費(fèi)率。這一措施迫使許多城市不得不強(qiáng)化住房管理法規(guī)以及增強(qiáng)消防部門。1871年芝加哥大火、1872年波士頓大火等災(zāi)難發(fā)生后，不少城市當(dāng)局更是加緊擴(kuò)充消防隊(duì)人手，購(gòu)買蒸汽機(jī)做動(dòng)力的消防車和抽水設(shè)備，安裝電氣火災(zāi)報(bào)警箱。不過(guò)，公共衛(wèi)生安全改革在推進(jìn)貧民窟改造上的難度比城市其他區(qū)域要大得多。畢竟，新增的公共設(shè)施及福利并不是所有美國(guó)人都能公平地享受到，特別是集中在貧民窟的、普遍貧困的新移民。例如，私人業(yè)主、住房開(kāi)發(fā)商，如果想要得到供水和排污服務(wù)就得付錢把房產(chǎn)和給水管、污水管連接起來(lái)。這些現(xiàn)代化的水管裝置、供熱系統(tǒng)、照明工程，只要房東負(fù)擔(dān)得起，或者租客愿意將這部分加入房租，就能安裝起來(lái)，但越是人口密度高、住房條件差的區(qū)域，這些現(xiàn)代化的便利設(shè)施就越發(fā)稀少。貧民窟的房東們，總是渴望利益最大化，盡可能避免改造上的花費(fèi)，而政府又不太愿意涉足住房建設(shè)和管理的敏感區(qū)域，因此在公共衛(wèi)生改革過(guò)程中，貧民窟居民獲益往往是最慢、最晚的。

總的說(shuō)來(lái)，19世紀(jì)后半期美國(guó)城市住房居住質(zhì)量環(huán)節(jié)的治理實(shí)踐，在一定程度上推進(jìn)了美國(guó)城市貧民窟的清理、改良與改造。不過(guò)，這些治理實(shí)踐的局限性也是很明顯的，包括：貧民窟清理總伴隨著難以回避的強(qiáng)制動(dòng)遷問(wèn)題;社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)覆蓋區(qū)域與改良影響較為有限;公共衛(wèi)生與安全改革的成果常常因?yàn)榉繓|拒絕負(fù)擔(dān)或者租戶無(wú)力負(fù)擔(dān)而無(wú)法惠及所有人。

四、住房公平治理：政府間接干預(yù)的城市住房立法

在城市住房供應(yīng)與質(zhì)量治理起步的同時(shí)，以州及地方政府間接干預(yù)為特色的城市住房法陸續(xù)出臺(tái)，通過(guò)規(guī)范通風(fēng)照明、衛(wèi)生安全、居住密度等住房標(biāo)準(zhǔn)，嘗試改善城市住房公平性問(wèn)題。

19世紀(jì)后半期，以勞倫斯·維勒（Lawrence Veiller）為代表的一批住房改革者提出紐約等市的住房問(wèn)題可以通過(guò)城市住房立法來(lái)補(bǔ)救。在他們的呼吁與敦促下，全美各大城市陸續(xù)頒布了住房法規(guī)，制定防火、照明、通風(fēng)、安全等住房標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市住房問(wèn)題進(jìn)行間接干預(yù)。紐約是城市住房立法的先鋒城市，先后實(shí)施了《1867年租屋法》（Tenement House Act of 1867）、《1879年租屋法》（Tenement House Act of1879）與《1901年租屋法》（Tenement House Act of 1901）三部在美國(guó)住房史上極具開(kāi)創(chuàng)意義的住房法規(guī)?！?867年租屋法》是美國(guó)首部城市住房法，標(biāo)志著美國(guó)“對(duì)低成本住房進(jìn)行公共干預(yù)的開(kāi)始”。自此，州及地方政府打破了房地產(chǎn)行業(yè)不受政府監(jiān)管的自由放任傳統(tǒng)，美國(guó)社會(huì)也開(kāi)始逐步接受對(duì)房地產(chǎn)業(yè)主和建筑商的自由進(jìn)行限制?！?867年租屋法》首次界定了“租屋”的概念，即超過(guò)3個(gè)居住單位的建筑物，或每層有2個(gè)以上單位的住房;制定了租屋的消防、照明、通風(fēng)、安全標(biāo)準(zhǔn)，如要求每個(gè)臥室都要有1個(gè)窗戶或通風(fēng)設(shè)施、1個(gè)消防通道;每套租屋都要有好的、足夠的抽水馬桶或廁所，禁止使用糞池;所有新房產(chǎn)都應(yīng)該分級(jí)排水，并與下水道相連等。該法規(guī)主要針對(duì)新建住房，旨在遏制現(xiàn)有住房問(wèn)題的繼續(xù)蔓延?！?867年租屋法》實(shí)施后，建筑師群體紛紛通過(guò)改進(jìn)新建住房的設(shè)計(jì)來(lái)提升城市低收入住房的居住條件。但是，由于開(kāi)發(fā)商、業(yè)主違規(guī)現(xiàn)象普遍，執(zhí)法成本過(guò)高，該法案并沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。

《1879年租屋法》在《1867年租屋法》的基礎(chǔ)上制定，但重點(diǎn)增加了如下規(guī)定：1811年紐約市規(guī)劃形成的100英尺長(zhǎng)、25英尺寬的地塊上建筑占地比例不得超過(guò)65%;每個(gè)房間保證自然采光;增加衛(wèi)生間的比例。不過(guò)，《1879年租屋法》給予了開(kāi)發(fā)商過(guò)多的自由裁量權(quán)，最初規(guī)定建筑占比65%很快上升至75%，其后上升至85%，甚至90%。臭名昭著的“啞鈴式租屋”（Dumbbell Tenement）的擴(kuò)散，便是《1879年租屋法》妥協(xié)執(zhí)行的結(jié)果。1878年，《管道工與衛(wèi)生技師》（Plumber and Sanitary Engineer）雜志舉辦了一場(chǎng)租屋設(shè)計(jì)競(jìng)賽，要求租屋設(shè)計(jì)既有良好的通風(fēng)、采光及消防設(shè)施，又要保證投資商足夠的利潤(rùn)。詹姆斯·威爾（James Ware）在這場(chǎng)比賽中勝出，其設(shè)計(jì)的租屋因兩頭大、中間窄的形狀得名“啞鈴式租屋”?！皢♀徥阶馕荨倍酁?至6層，每層4個(gè)單元，南北之間是狹長(zhǎng)的走廊，中間設(shè)有通風(fēng)井、盥洗室和樓梯，每個(gè)房間都配有窗戶，東西兩頭設(shè)有安全通道。雖然《1879年租屋法》提出了65%的占地比例，但即便經(jīng)過(guò)修改的啞鈴式租屋“覆蓋范圍也常常最少占25×100平方英尺地塊的80%”。在居民入住后，狹長(zhǎng)的通風(fēng)井很快因租戶投擲垃圾而造成衛(wèi)生、通風(fēng)的新問(wèn)題。房東則分隔出越來(lái)越多的住房單元以賺取更多房租，30戶的設(shè)計(jì)常常住著三四百人。因?yàn)槭找娓?，啞鈴式租屋雖問(wèn)題良多，卻在紐約各處不斷蔓延。

到了19世紀(jì)末，“啞鈴式租屋”的蔓延將《1879年租屋法》的問(wèn)題充分暴露了出來(lái)，也成為刺激紐約市住房進(jìn)一步改革的重要因素。1899年，勞倫斯·維勒推動(dòng)創(chuàng)建了紐約市慈善組織協(xié)會(huì)下屬的租屋住房委員會(huì)（Tenement House Committee）。1900年，該委員會(huì)在第五大道進(jìn)行了為期兩周的展覽，展示了下東區(qū)租屋的情況以及最新的租屋設(shè)計(jì)方案，展出了上千張照片及數(shù)百幅地圖、圖表等，吸引了上萬(wàn)人參觀，震動(dòng)了城市中上階層和精英階層。該展覽直觀地揭露了紐約貧民窟的擁擠、貧困、疾病狀態(tài)，也揭示了《1879年租屋法》的弊病。在隨后來(lái)自社會(huì)各界的壓力下，由勞倫斯·維勒制定的《1901年租屋法》被州議會(huì)通過(guò)。該法修訂了《1879年租屋法》的不合理?xiàng)l款，一直無(wú)法執(zhí)行的65%建筑占地比例被放寬至70%，并要求必須執(zhí)行;啞鈴式租屋窄小的通風(fēng)井被要求擴(kuò)大到院落尺度，最小面積限定為內(nèi)凹式12×24平方英尺，內(nèi)院式24×24平方英尺，當(dāng)建筑高度超過(guò)60英尺時(shí)，院落面積必須進(jìn)一步加大;每套居住單位都必須配備衛(wèi)生間，每個(gè)房間均需自然采光;建筑高度不可超過(guò)街道寬度4/3。上述規(guī)定不僅適用于新建住房，老住房也需進(jìn)行部分改造。該法對(duì)其后的城市住房法規(guī)影響深遠(yuǎn)，被視為美國(guó)住房改革運(yùn)動(dòng)的里程碑。盡管執(zhí)法過(guò)程步履維艱，但《1901年租屋法》逐步清理了70%的低標(biāo)準(zhǔn)住房，法案中有關(guān)采光通風(fēng)、建筑高度、衛(wèi)生設(shè)施和消防安全的控制手段直到現(xiàn)在仍然是美國(guó)住房規(guī)劃與設(shè)計(jì)的基本規(guī)則。

隨后，其他城市紛紛效法紐約，截至1920年至少有40個(gè)城市頒布了類似的住房法規(guī)。這些法規(guī)也多是通過(guò)制定和執(zhí)行最低限度的照明、通風(fēng)、衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)，禁止開(kāi)發(fā)不良住房，因此被稱為限制性住房法。不過(guò)，這些住房法規(guī)基本上還處于萌芽階段，多數(shù)法規(guī)細(xì)節(jié)無(wú)先例可循，只能在實(shí)踐中慢慢摸索。同時(shí)，該類法規(guī)在執(zhí)行上困難重重，效果也不理想，且其在通風(fēng)、消防、衛(wèi)生、密度及庭院規(guī)格等方面的嚴(yán)格規(guī)定，讓房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)面向城市低收入階層的住房開(kāi)發(fā)望而卻步。

余論

綜合前文考察，不難看出，19世紀(jì)后半期美國(guó)城市住房問(wèn)題治理拉開(kāi)了住房領(lǐng)域公共干預(yù)的序幕，既引發(fā)了美國(guó)社會(huì)對(duì)城市住房問(wèn)題的廣泛關(guān)注，也在城市住房供應(yīng)補(bǔ)充、居住質(zhì)量提升及住房標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面發(fā)揮了積極作用。然而，進(jìn)步企業(yè)家、慈善家等倡導(dǎo)的、市場(chǎng)自發(fā)補(bǔ)充為特色的模范住房開(kāi)發(fā)，未能吸引到大量的參與者，始終無(wú)法影響市場(chǎng)住房供應(yīng)主流，更談不上遏制城市住房投機(jī)行為。城市規(guī)劃專家、社區(qū)改良群體、公共健康改革者等推進(jìn)的貧民窟清理、改良與改造，主要集中在東北部及中西部的大城市，未能在全美范圍內(nèi)有效改善城市居住質(zhì)量問(wèn)題，阻止貧民窟的蔓延。州及地方政府層面的城市住房立法主要從改善通風(fēng)、衛(wèi)生、居住密度等方面進(jìn)行規(guī)范立法，在住房公平問(wèn)題上既無(wú)法直接干預(yù)市場(chǎng)供給，也無(wú)力補(bǔ)貼住房需求并將公共設(shè)施福利改善覆蓋至低收入群體，在涉及有色人種的隔都區(qū)問(wèn)題上也存在盲區(qū)。地方一級(jí)的規(guī)范立法，雖然在一定程度上抑制了房產(chǎn)市場(chǎng)上膨脹的投機(jī)惡行，但也將規(guī)范地投資低收入住房將“無(wú)利可圖”的觀念釋放給美國(guó)社會(huì)，私人房地產(chǎn)商開(kāi)始對(duì)低收入者住房開(kāi)發(fā)市場(chǎng)退避三舍。20世紀(jì)初，美國(guó)著名住房改革派人士伊迪思·E.伍德曾專門抨擊這一現(xiàn)象：“至少在20多年時(shí)間里，私人市場(chǎng)幾乎無(wú)一例外地為占總?cè)丝?/3的上層人士提供住房，而下層住房卻無(wú)人問(wèn)津。”

總之，這場(chǎng)由投機(jī)房、貧民窟及隔都區(qū)等與低收入階層密切相關(guān)的城市住房問(wèn)題引發(fā)的住房治理實(shí)踐，既未能有效改善美國(guó)城市住房問(wèn)題，也無(wú)法在實(shí)質(zhì)上惠及城市低收入群體。從整體上看，19世紀(jì)后半期的城市住房治理，陷入了改革者為之歡欣鼓舞，而貧困家庭卻多望梅止渴的窘境。其原因在于19世紀(jì)后半期美國(guó)城市住房治理的局限性，即公共干預(yù)僅限于規(guī)范市場(chǎng)，規(guī)避政府供給補(bǔ)充與需求補(bǔ)貼，且拒絕聯(lián)邦政府的直接干預(yù)。這一癥結(jié)源自美國(guó)社會(huì)對(duì)住房干預(yù)的三方面焦慮與惶惑：其一，對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商及其利益團(tuán)體而言，公共干預(yù)會(huì)不會(huì)損傷他們的利益及其解決住房問(wèn)題的能力？其二，對(duì)于崇尚個(gè)人主義的美國(guó)公眾而言，借助公共干預(yù)讓低收入群體獲得好的住房及經(jīng)濟(jì)生活改善是否會(huì)助長(zhǎng)其依賴性？其三，對(duì)于一個(gè)奉行聯(lián)邦與州二元體制、非常看重地方自治傳統(tǒng)的國(guó)家，聯(lián)邦住房干預(yù)會(huì)不會(huì)侵蝕州權(quán)與地方自治權(quán)？這三方面的社會(huì)憂慮始終制約著美國(guó)城市住房治理的發(fā)展，即便19世紀(jì)末20世紀(jì)初羅伯特·亨特（Robert Hunt）的《芝加哥租屋的居住條件》、雅各布·里斯（Jacob Riis）的《另一半人如何生活》《窮人的孩子》《十年戰(zhàn)爭(zhēng)》《貧民窟之戰(zhàn)》《租屋里長(zhǎng)大的孩子》與R.R.厄爾（R.R.Earle）的《芝加哥住房問(wèn)題》等“扒糞者”作品將遍及各大城市、亟待全國(guó)性改善政策的低收入群體住房困境公之于眾，直接干預(yù)改善城市住房問(wèn)題的聯(lián)邦政策依然一拖再拖。直至1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，伊迪思·E.伍德、凱瑟琳·鮑爾等公共住房支持者才憑借“減少失業(yè)并刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的理由，最終推動(dòng)羅斯福政府出臺(tái)了針對(duì)城市低收入階層、以聯(lián)邦政府直接干預(yù)為特色的《1937年美國(guó)住房法》。

[責(zé)任編輯 付洪泉]