經(jīng)濟占有視角下中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

陳紅 姜軍松

摘 要：農(nóng)地占有關系是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系的內(nèi)在質(zhì)的規(guī)定性。百年來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)占有關系改革始終秉持農(nóng)地公有制發(fā)展方向的“初心”，肩負為廣大農(nóng)民爭取更多地權(quán)占有利益的“使命”，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展為社會主義從初級階段向更高階段邁進奠定堅實的物質(zhì)與制度雙重支持基礎。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進程中，存在農(nóng)地主體的地權(quán)占有權(quán)能不盡充分與完善，農(nóng)地占有關系與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應問題。鑒此，應深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，強化農(nóng)地所有權(quán)主體和非所有權(quán)主體的地權(quán)占有權(quán)能，發(fā)展農(nóng)地公有權(quán)和使用權(quán)兩個市場，著力優(yōu)化社會主義農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)關系。

關鍵詞： 經(jīng)濟占有;農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革;農(nóng)地公有制;農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化

中圖分類號：F301.1 ? 文獻標識碼： A ? ?文章編號：1003-7217（2021）04-0090-07

一、引 言

人類歷史演進表明，任何土地所有制及其產(chǎn)權(quán)關系的變革無不是圍繞主體間的經(jīng)濟占有這一軸心來展開產(chǎn)權(quán)權(quán)能配置的。經(jīng)濟占有與社會性質(zhì)、生產(chǎn)效率、資源配置方式以及財富分配直接相關。百年來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革緊緊圍繞提高農(nóng)地生產(chǎn)力和維護廣大農(nóng)民權(quán)益這根邏輯主線，從農(nóng)民土地私有轉(zhuǎn)為農(nóng)地集體所有，繼而從農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度的獨占集中行權(quán)到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”不斷深化，有力地推動了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展和農(nóng)民的增產(chǎn)增收。但在新時期城市化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加速發(fā)展進程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化與農(nóng)地主體地權(quán)占有權(quán)能短缺之間的矛盾日益凸顯，如何進一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革成為我國全面深化改革中亟需破解的重大理論和實踐問題，并受到學術界廣泛關注和熱烈討論，主要體現(xiàn)在：一是關于農(nóng)地所有權(quán)歸屬的研究，一直以來，學界存在著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有[1]、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)國有[2]、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體所有[3]的三種改革方向的分歧與討論，還有學者提出基于國家占有基礎上的農(nóng)民個人所有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)復合所有改革思路[4]。二是關于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵及其屬性研究。學者們大都沿襲西方產(chǎn)權(quán)理論，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束是否包括所有權(quán)、占有權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)及經(jīng)濟管理權(quán)等依然各持己見[5，6]。三是關于農(nóng)地集體所有制及產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題研究。學者們從農(nóng)地集體所有制的變革邏輯[7]、政治邏輯[8]、實現(xiàn)形式[9]、權(quán)利分割與演變[10]、地權(quán)配置原則與制度設置[11]等方面，對我國農(nóng)地集體所有制及產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題進行了全面而深入的探討，并提出各自的改革建議。

學者們對此問題研究的成果豐碩，對推進我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)揮了重要作用，但相關研究亦存在著對農(nóng)地生產(chǎn)關系本質(zhì)欠缺政治經(jīng)濟學哲思之不足，此亦為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論與實踐變革紛爭的深層原因。在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系的本質(zhì)就是農(nóng)地主體對農(nóng)地資源的占有控制關系，農(nóng)地占有關系既是農(nóng)地經(jīng)濟所有制的重要組成部分，也決定著農(nóng)地所有制形態(tài)及其產(chǎn)權(quán)運行體制機制?；诖?，本文從農(nóng)地生產(chǎn)關系的本質(zhì)規(guī)定性——經(jīng)濟占有——的視角將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革嵌入百年歷史維度中進行思考，考量百年來中國農(nóng)地占有關系及其與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革互動影響邏輯及內(nèi)在規(guī)律，討論目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題，探索中國特色社會主義農(nóng)地所有制及其產(chǎn)權(quán)權(quán)能改革依據(jù)與變動方向，為中國特色社會主義農(nóng)地公有制演進和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)要素市場化改革提供學理支撐和政策建議。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟占有理論分析

（一）經(jīng)濟占有一般理論邏輯

人類占有關系既是一個法律問題，也是一個經(jīng)濟問題。就中文意思而言，占有包含人對物事實上的掌控力[12]或管領力[13]之意。這種人對物的控制力與支配力的占有事實貫穿于人類經(jīng)濟社會生活的始終，具有穩(wěn)定性、可識別性和社會性等特征[14]。在羅馬法中，占有指“一定主體對物的實際握有事實及其法律性質(zhì)”。其權(quán)能來源于占有這一既定事實，反映著占有人與非占有人之間的權(quán)利義務關系[15]。社會生產(chǎn)關系及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革，基本上都是圍繞著占有關系而展開的。占有關系不僅影響著各產(chǎn)權(quán)主體在生產(chǎn)關系中的地位，而且決定了生產(chǎn)資料的占有使用方式（如計劃還是市場，分散還是集中）及其經(jīng)濟利益（產(chǎn)品）分配關系和結(jié)果。馬克思在論證獨立小生產(chǎn)者為什么“能夠占有他自己勞動的全部產(chǎn)品”時指出，“這并不是靠他的勞動（就這方面來說，他同其他工人毫無區(qū)別），而是僅僅靠他占有生產(chǎn)資料”[16]。即小生產(chǎn)者僅僅只是因為是生產(chǎn)資料的所有權(quán)占有者，他便占有了自己的剩余勞動。在馬克思看來資本主義私有制具有極端的不公平性和反效率性，必將為社會主義公有制所取代，并在“生產(chǎn)資料共同占有的基礎上，重新建立個人所有制”[17]。作為馬克思政治經(jīng)濟學中的重要范疇，經(jīng)濟占有內(nèi)嵌于生產(chǎn)關系的各個環(huán)節(jié)，占有關系不僅是對占有主體和內(nèi)容等構(gòu)成要素的直接反映，而且是對占有行為及其權(quán)能運行空間的規(guī)范。

（二）經(jīng)濟占有與產(chǎn)權(quán)及所有制的內(nèi)在關系

對占有問題進行分析，首先，需要將所有制關系中的所有權(quán)與占有權(quán)區(qū)分開來?！八小笔菍φ加嘘P系在經(jīng)濟制度和政策上的規(guī)范化表達，“占有”是所有關系的經(jīng)濟內(nèi)容。馬克思曾明確表述：“私有財產(chǎn)的真正基礎，即占有，是一個事實，是不可解釋的事實，而不是權(quán)利。只是由于社會賦予實際占有以法律的規(guī)定，實際占有才具有合法的性質(zhì)，才具有私有財產(chǎn)的性質(zhì)”[18]。馬克思在《資本論》中對生息資本與利息進行論述時，也一再提到資本所有權(quán)與實際占有權(quán)的區(qū)別與分離，他將資本分為“處在生產(chǎn)過程以外的、本身提供利息的資本”和“處在生產(chǎn)過程以內(nèi)的、由于在過程中活動而提供企業(yè)主收入的資本”，并指出資本如何具體運用，與資本所有權(quán)占有主體的借貸資本家無關，而取決于處于生產(chǎn)過程之中的實際占有者——職能資本家[19]。職能資本家作為資本的非所有權(quán)占有主體實際占有資本，擁有資本的使用權(quán)、處分權(quán)與收益權(quán)，并運用其榨取剩余價值，實現(xiàn)資本的固有職能。因此，對所有制關系的研究，除了生產(chǎn)資料的歸屬關系以外，它還具有更為豐富的內(nèi)容，其中占有關系從本質(zhì)上來講就是“研究所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)問題，它代表著所有制問題的落腳點和核心”[20]。雖然生產(chǎn)資料的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)是由所有權(quán)派生出來的，但它們是直接從屬于占有權(quán)的，“對所有權(quán)來說，有決定意義的是實際占有”[21]。生產(chǎn)資料的占有，從本質(zhì)上來說就是對生產(chǎn)資料使用價值而非價值的實際擁有，在生產(chǎn)過程中，誰擁有生產(chǎn)資料的占有權(quán)，誰就擁有對生產(chǎn)資料的實際使用權(quán)和支配權(quán)[22]。

（三）農(nóng)地經(jīng)濟占有范疇及其內(nèi)涵分析

人們占有土地這一重要的生產(chǎn)資料，最終是為了增進自己的利益。首先，農(nóng)地占有使用權(quán)在本質(zhì)上是對農(nóng)地所有制關系的直接反映。在社會主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運行實踐中，最關鍵的問題就是要解決好農(nóng)地所有權(quán)主體與非所有權(quán)主體的生產(chǎn)地位及其占有使用權(quán)利結(jié)構(gòu)的界定，使各農(nóng)地主體能有足夠的權(quán)利通過統(tǒng)分兩便的權(quán)能運行來實現(xiàn)自身利益，并為社會創(chuàng)造出農(nóng)業(yè)價值。其次，農(nóng)地占有處分權(quán)是決定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間關系的一項關鍵性權(quán)利。農(nóng)地占有處分權(quán)是農(nóng)地生產(chǎn)關系中最重要也最需要解決的問題，它直接影響著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的利益期盼，其社會化程度和人民性內(nèi)涵等往往反映和決定著社會經(jīng)濟制度的基本屬性。再次，農(nóng)地占有收益權(quán)是農(nóng)地主體享有的一項具有終極性意義的權(quán)利。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的終極目標旨在改變現(xiàn)有農(nóng)地主體之間的權(quán)利義務關系及其地權(quán)利益分配格局，進而激勵農(nóng)地主體的生產(chǎn)積極性，加大農(nóng)地投資，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和效益。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體結(jié)構(gòu)和目標就是要通過對農(nóng)地權(quán)屬與利用制度、經(jīng)營方式與經(jīng)營規(guī)模等農(nóng)地占有關系的改革，改進農(nóng)地利用技術與管理方式，協(xié)調(diào)人地關系尤其是農(nóng)地主體間的關系，最終實現(xiàn)農(nóng)地的合理有效利用[23]。

三、百年來我國農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)關系演進邏輯

我國農(nóng)地所有制及其產(chǎn)權(quán)占有關系變革總是隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展及不同時期社會主要矛盾的變化而不斷演變。百年來，我們黨領導的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)占有關系改革始終秉持著農(nóng)地公有制發(fā)展方向的“初心”和肩負著為廣大農(nóng)民爭取更多地權(quán)占有利益的“使命”，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展為我國社會主義從初級階段向更高階段邁進奠定堅實的物質(zhì)與制度雙重支持基礎。大致而言，建黨百年來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)占有關系改革可以分為以下三個階段：

第一階段：1921-1953年，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“私有私營”個體化占有階段。

共產(chǎn)黨成立之初，我國農(nóng)村土地實行地主私有制，農(nóng)地占有關系極不公平，占鄉(xiāng)村人口10%左右的地主富農(nóng)階級占有70%的土地，在整個農(nóng)地占有關系中占統(tǒng)治地位，而占鄉(xiāng)村人口90%的貧農(nóng)中農(nóng)階級只占有不到30%的土地，農(nóng)民租種地主的土地，不僅要交50%以上的租金給地主，還承擔著大部分國家政治徭役和賦稅[24]。對此，以李大釗、毛澤東、蔡和森等為代表的中共黨人領導農(nóng)民運動進行減租減息抗稅斗爭，雖然最終因無力對抗反動階級的政治剩余控制權(quán)而失敗，但也為我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革在理論和實踐上立下豐功偉績，使我們黨深刻意識到“槍桿子里出政權(quán)”是實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的先決條件，唯有真正滿足廣大農(nóng)民地權(quán)占有需要，才能有效促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的革命性轉(zhuǎn)型。

在土地革命時期，我們黨根據(jù)社會主要矛盾的變化和農(nóng)民地權(quán)習慣，通過政治動員等手段在告別短暫的農(nóng)地國有后實行農(nóng)民土地私有制。1930年6月中共中央頒布的《中共三中全會關于政治狀況和黨的總?cè)蝿諞Q議案》首次提出“沒收地主土地歸農(nóng)民”，農(nóng)民取得農(nóng)地所有權(quán)，此前的債務被取消，并擁有農(nóng)地買賣、轉(zhuǎn)租、抵押和繼承等權(quán)能。在抗戰(zhàn)時期，隨著中日民族矛盾上升為社會主要矛盾，1937年2月黨中央通過“減租減息”和“交租交息”利益共容的地權(quán)安排推動國共統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能占有關系隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公平性交易活動變得頻繁，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場效率也因壟斷性減弱而大為提升?？谷諔?zhàn)爭勝利后，國內(nèi)階級矛盾取代民族矛盾成為社會主要矛盾。為了徹底改變我國半殖民半封建性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟，1946年5月4日劉少奇起草了黨內(nèi)文件《關于土地問題的指示》，即“五四指示”，組織開展轟轟烈烈的土地改革運動，把之前“減租減息”政策改為“沒收地主土地分配給農(nóng)民”。1947年9月13日全國土地會議頒發(fā)《中國土地法大綱》明確宣布廢除封建半封建剝削的地主土地所有制，確立均分化的農(nóng)民所有制，將農(nóng)地地主所有全部轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有。

新中國成立之初，面對全國仍有約2.9億農(nóng)業(yè)人口和三分之二地區(qū)尚處于封建土地制度束縛的嚴峻形勢，中央人民政府于1950年6月30日通過《中華人民共和國土地改革法》，徹底將舊中國封建剝削的地主土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮袊庑哉加械霓r(nóng)民土地所有制。自此，我們黨領導的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革最終實現(xiàn)了“耕者有其田”的占有目標，既解決了農(nóng)民安身立命的基本生存問題，也從根本上解決了中國歷史上數(shù)千年來農(nóng)地由地主壟斷占有而造成的剝削和欺詐等問題。到1952年底，全國無地少地的3億多農(nóng)民先后獲得7億畝土地及其它生產(chǎn)資料，并免除了過去每年要交納給地主的350億公斤糧食的苛重地租負擔，[25]由此廣大農(nóng)民成為了農(nóng)地所有權(quán)占有者，成為了土地真正的主人。

第二階段：1953-1978年，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“公有公營”集中化占有階段。

新中國成立初期，農(nóng)村土地改革使廣大農(nóng)民真正占有了屬于自己的土地，這極大地促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和經(jīng)濟的快速發(fā)展，但是普遍盛行的小農(nóng)經(jīng)濟固有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎薄弱、抗風險能力低下、公共產(chǎn)品供給乏力、先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術推廣受阻等弊端，加上因為農(nóng)民個體的資源稟賦和經(jīng)營能力參差不齊而出現(xiàn)了農(nóng)地兼并、兩極分化、雇工和高利貸等壟斷剝削現(xiàn)象，這無疑與我們黨建立社會主義國家的初衷相違背。20世紀50年代中期，我們黨基于農(nóng)民個體經(jīng)營生產(chǎn)效率的有限性和國家工業(yè)化戰(zhàn)略實施及經(jīng)濟發(fā)展的需要，適時開啟了對農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的社會主義改造大幕，號召農(nóng)民“組織起來”，走共同富裕的道路。

隨著初級合作社、高級合作社運動的推進，1956年高級社在全國大部分地區(qū)建立完成，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)開始形成以高度集中占有和統(tǒng)籌計劃為特征的“公有公營”模式。由于黨和人民對社會主義公有制經(jīng)濟建設的經(jīng)驗與認知不足，加上斯大林式的傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學過分強調(diào)生產(chǎn)關系獨立性的狹隘定義，使所有制概念脫離了人對物的實際占有這一事實內(nèi)容，僅以生產(chǎn)資料的公有化程度作為進入社會主義初級階段的標準，違背了以生產(chǎn)力及生產(chǎn)方式界定社會發(fā)展歷史階段的馬克思主義唯物史觀的客觀規(guī)律，[26]導致“一大二公三拉平”的人民公社體制的形成。在人民公社的二十年里，農(nóng)民收入增長緩慢，糧食總產(chǎn)量持續(xù)減產(chǎn)，到20世紀70年代后期，農(nóng)民人均口糧不到300斤，連溫飽都無法維持[27]。盡管早在1962年1月中共中央頒發(fā)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，即“人民公社六十條”明確規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有”，逐漸形成“三級所有，隊為基礎”的一定程度上的農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)占有安排，但這只不過是農(nóng)地所有權(quán)主體的占有范圍由人民公社縮小到生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊，農(nóng)民依然沒有實際占有控制農(nóng)地的權(quán)利，也無法擁有成為獨立經(jīng)濟主體的資格，只能在集體土地上通過偷懶來隱性退社。

第三階段：1978年至今，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“公有私營”社會化占有階段。

改革開放以后我們黨在反思計劃經(jīng)濟時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度運行教訓的基礎上，對農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系矛盾運動有了新的認識，并使我國農(nóng)地集體公有產(chǎn)權(quán)制度突破單一所有制結(jié)構(gòu)而發(fā)生了深刻變化。但總的來說，我們黨對社會主義市場經(jīng)濟理論的認識正處于由淺入深的過程中，城鄉(xiāng)商品經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)權(quán)占有社會化改革實踐并未達到充分狀態(tài)。1978年黨的十一屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，說明改革開放的大幕雖已拉開，但黨中央關于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化占有的頂層設計尚未形成完整清晰的發(fā)展思路。1979年農(nóng)歷正月安徽省鳳陽縣梨園鄉(xiāng)的小崗村18戶農(nóng)民按下紅手印立下“生死狀”實行包干到戶，倒逼農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度改革。中央經(jīng)過長時間的“等一等、看一看”，最后包產(chǎn)到戶地區(qū)豐產(chǎn)豐收證據(jù)進到?jīng)Q策層時才被承認其不僅沒有改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會主義性質(zhì)還有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的事實，進而成為可接受的制度安排開始在全國范圍內(nèi)進行推廣與普遍化[28]。

自黨的十四大確定我國社會主義市場經(jīng)濟體制之后，1993年黨的十四屆三中全會提出“允許土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)”，經(jīng)過多年實踐，2002年8月公布的《土地承包法》正式以法律的形式保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)利，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革走上社會化占有回歸的道路，但是相關法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限定性規(guī)定使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化占有存在著巨大的制度障礙和運行成本。雖然早在1984年中央一號文件明確提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動方式突破行政指令性計劃，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集中化占有的僵化結(jié)構(gòu)逐步瓦解，社會化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)占有實踐探索得到各地積極回應，諸如1988年山東平度的“兩田制”，1992年廣東南海的“土地股份制”，1995年湖南瀏陽北盛的“田托所”，2008年成都溫江的“兩股一改”和“雙放棄”等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化占有實踐，有力促進了農(nóng)民的增收和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是因其地權(quán)封閉性運轉(zhuǎn)和資源異質(zhì)性結(jié)構(gòu)，無法形成全國范圍內(nèi)可資借鑒推廣的經(jīng)驗。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會分工體系不斷開放，農(nóng)地社會化占有利用趨勢進一步凸顯，針對我國城鄉(xiāng)之間市場變化及土地、勞動力、資金、技術、管理等要素再配置的內(nèi)在要求，2013年，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革在全國范圍內(nèi)開展，農(nóng)地占有關系發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)地占有方式在適應農(nóng)地生產(chǎn)關系的基礎上由封閉僵化性轉(zhuǎn)變成開放激勵性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)突破只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員占有使用的局限，農(nóng)地占有關系呈現(xiàn)多元主體經(jīng)營格局，新型農(nóng)地占有主體大量涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國以出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式流轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶超過7000萬戶，流轉(zhuǎn)面積達5.39億畝，占家庭承包總面積的39%，[29]全國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體累計達400萬家，家庭農(nóng)場60萬個，農(nóng)民合作社217萬個，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)8.7萬家，新型職業(yè)農(nóng)民隊伍不斷壯大，各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員累計達780萬人[30]。

四、目前我國農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)關系存在的主要問題

（一）所有權(quán)占有主體權(quán)能不完善，農(nóng)村公有制經(jīng)濟主導作用不力

首先，農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)主體占有地位堪憂。農(nóng)地集體所有制是我國社會主義公有制的基本組成部分，所有農(nóng)村土地除部分歸國家所有外，雖然在法律上都屬于農(nóng)村集體所有，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也在不斷地進行分割與重組。20世紀80年代初，自從實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，由于國家一系列政策和法律規(guī)定，原來集體所有的固定資產(chǎn)和積累以及應享有的各項農(nóng)地占有權(quán)能一并隨農(nóng)地承包轉(zhuǎn)移給了農(nóng)戶，甚至一些集體所有的產(chǎn)業(yè)也被分掉了。據(jù)統(tǒng)計，全國94.2%的集體農(nóng)地按人均分配承包給了農(nóng)戶，只有5.8%的國有農(nóng)地也主要實行職工家庭承包經(jīng)營，“雙層經(jīng)營”制度規(guī)定的“統(tǒng)”的方面如統(tǒng)一灌排、統(tǒng)一機耕、統(tǒng)一防治病蟲害等實際上很少也很難做到，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務事業(yè)無力推行，農(nóng)地集體所有權(quán)主體呈現(xiàn)虛置狀態(tài)。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處分權(quán)不足。一方面，在政府強力干預下集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)地所有權(quán)代理人并無實際農(nóng)地處分權(quán)，在農(nóng)地發(fā)包給農(nóng)戶后，國家規(guī)定“承包關系長久不變”，集體經(jīng)濟組織無權(quán)在承包期內(nèi)收回承包農(nóng)地。相關政策法律還規(guī)定農(nóng)地承包關系要堅持“增人不增地、減人不減地”的原則，這使得幾十年來集體經(jīng)濟組織除了對農(nóng)地的微量調(diào)整外沒有再重新配置過農(nóng)地。因此，集體經(jīng)濟組織在長期固化承包關系約束下長久地失去了對農(nóng)地的實際處分權(quán)[31]。另一方面，集體經(jīng)濟組織無農(nóng)地自主處分權(quán)，我國《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！薄叭魏螁挝缓蛡€人進行建設，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地。”集體土地“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！贝朔N情形下，我國農(nóng)地要改為建設用地，必須先由國家依法征用為國有土地后進入市場通過招標、掛牌、拍賣等方式才能進行交易。受土地征用高溢價利益驅(qū)使，這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的買方一直以來都由國家壟斷，集體經(jīng)濟組織無討價還價的能力，更無拒絕征用的能力，在強大的行政權(quán)力下，農(nóng)民集體根本無法在現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度框架內(nèi)充分行使處分權(quán)能。

最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益權(quán)殘損。我國實行的是社會主義農(nóng)地集體所有制，其價值實現(xiàn)應以農(nóng)地所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的同時實現(xiàn)為基礎，且農(nóng)地集體所有制作為一種財產(chǎn)性歸屬的制度安排，須通過農(nóng)地所有權(quán)的法律規(guī)定性即收取地租來實現(xiàn)集體農(nóng)地的保值增值。而我國《土地管理法》和《物權(quán)法》等明確規(guī)定，農(nóng)民可以無償占有使用農(nóng)村宅基地，但就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)地承包費的收取權(quán)益只字未提，農(nóng)地集體所有權(quán)無法得到經(jīng)濟上和法律上的實現(xiàn)，造成農(nóng)地集體所有權(quán)空轉(zhuǎn)運行。福利化的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)安排不僅為各利益主體對農(nóng)地的侵權(quán)行為提供了可能，而且使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在“小而弱”的產(chǎn)權(quán)分割關系下喪失收益權(quán)，出現(xiàn)實力薄弱的問題。集體經(jīng)濟組織收益權(quán)受損的直接后果突出體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)基礎設施建設削弱，尤其是農(nóng)業(yè)水利設施得不到很好的修建，甚至在過去集體化時期修建的農(nóng)業(yè)基礎工程長期失修，大大降低了抵御農(nóng)業(yè)自然災害的能力。

（二）非所有權(quán)占有主體權(quán)能不充分，農(nóng)地市場經(jīng)濟發(fā)展受阻

首先，農(nóng)地占有使用權(quán)非排他性問題突出。由于被相關正式規(guī)則和非正式規(guī)則所異化，導致承包農(nóng)戶的農(nóng)地使用權(quán)遭受到現(xiàn)行立法與政策安排及情境性行政公權(quán)行為的多重傷害，農(nóng)地使用權(quán)非排他性問題無時無處不在[32]。雖然《憲法》規(guī)定我國農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)地雙層經(jīng)營體制，但現(xiàn)行法律并未對農(nóng)地“雙層經(jīng)營體制”作出明確具體規(guī)定，農(nóng)民集體和農(nóng)民都無法享有足夠多的農(nóng)地使用權(quán)權(quán)能。這直接導致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能統(tǒng)分性使用關系不甚和諧，大大壓縮了農(nóng)地使用者的權(quán)利行為空間，既嚴重抑制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，也嚴重抑制了中國特色社會主義農(nóng)地雙層經(jīng)營體制優(yōu)越性的有效發(fā)揮。另外，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地侵吞耕地造成浪費和混亂現(xiàn)象叢生的同時，城市居民到農(nóng)村居住的強烈愿望尚無法滿足，這亟需通過宅基地“三權(quán)分置”改革盤活宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的財產(chǎn)性權(quán)能，喚醒當前農(nóng)村多達約200萬公頃的閑置地的巨大資源活力。

其次，農(nóng)地占有處分權(quán)運行封閉。長期以來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置實行社區(qū)封閉化運行，農(nóng)地占有權(quán)能的配置、使用、處置等被限定在狹小的村社范圍內(nèi)，伴隨著農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，村社內(nèi)部的資源動員已越來越難以滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。雖然在農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革推進下，我國法律規(guī)定可以通過轉(zhuǎn)包、出租、互換等其它途徑對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在使用權(quán)配置上逐步解決了社區(qū)開放性問題，但在處分權(quán)配置程序或機制上仍作了諸多限制。如《土地管理法》第15條規(guī)定，集體經(jīng)濟組織以外的主體承包農(nóng)地，不僅必須要經(jīng)過2/3以上村民會議成員或村民代表同意，還要報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條也對農(nóng)地流轉(zhuǎn)作了限制，凡以轉(zhuǎn)讓方式進行流轉(zhuǎn)的土地必須要經(jīng)發(fā)包方同意，以轉(zhuǎn)包、出租、互換等其他方式流轉(zhuǎn)的土地，須報發(fā)包方備案。由此足見，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在相當程度上表現(xiàn)出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運行的封閉性和非便宜性，農(nóng)民顯然未能享有充分圓滿的農(nóng)地處分權(quán)能，其結(jié)果是迫使部分農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營項目流產(chǎn)，無法充分發(fā)揮市場對農(nóng)地資源的配置作用。

最后，農(nóng)地占有收益權(quán)受損。由于我國現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)占有權(quán)能安排存在非排他性、欠穩(wěn)定性和封閉性的問題，農(nóng)民難以通過農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式獲取更多的農(nóng)地潛在收益;當農(nóng)民離鄉(xiāng)進城時，因無法及時行使“退出權(quán)”而不能獲取一定合理的經(jīng)濟補償;在“從夫居”習俗等非正式規(guī)則和某些鄉(xiāng)村干部腐敗行為的雙重約束下，有些農(nóng)村婦女因喪失農(nóng)地承包權(quán)而無法獲取農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益;在農(nóng)村金融制度供給嚴重不足的條件下，農(nóng)民難以通過農(nóng)地承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)抵押方式來獲取國家資金支持，從而無法實現(xiàn)機會性經(jīng)營收益;在農(nóng)地承包權(quán)以入股方式進行流轉(zhuǎn)時，處于弱勢地位的農(nóng)民沒有話語表達權(quán)，農(nóng)業(yè)剩余控制權(quán)一般由村級干部和外來投資者享有，農(nóng)民在企業(yè)組織中的剩余收益權(quán)受損?？傊覈r(nóng)地占有收益權(quán)能受損是全方位的，使得各農(nóng)地主體之間利益分配面臨著體制、市場、社會和文化等方面的困境，極不利于農(nóng)地市場經(jīng)濟體制機制的建立與完善。

五、經(jīng)濟占有視角下我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

根據(jù)百年來我國農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)關系演進邏輯以及對目前農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)關系問題分析得出結(jié)論：農(nóng)地占有控制關系是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系的內(nèi)在質(zhì)的規(guī)定性。在社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度下，農(nóng)地所有權(quán)主體和非所有權(quán)主體都必須擁有足額的農(nóng)地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等占有權(quán)能，惟其如此，方能促進社會主義農(nóng)地公有制與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)人本共進”[33]的社會最大公約數(shù)的改革意蘊。

（一）堅持黨的全面領導原則，深入推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征?！盵34]新時期，我國社會主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要堅持黨的全面領導。一方面，要充分發(fā)揮黨在農(nóng)村工作中總攬全局、領航把舵的核心作用，在恪守農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公有制發(fā)展方向的基調(diào)上，不斷豐富和完善農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)運行機制和權(quán)利市場交易方式，確保我國社會主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的正確性、內(nèi)容的科學性及其成果的實效性，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步解放和發(fā)展，破解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的問題，不斷滿足廣大人民群眾對美好生活的向往。另一方面，要貫徹落實我們黨“以人民為中心”的理念，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革人本均衡性占有和市場化配置手段的有機統(tǒng)一，最大限度地尊重和滿足廣大農(nóng)民的地權(quán)期盼，在堅持農(nóng)地公有制的基礎上做好農(nóng)地占有與使用等權(quán)能的社會化公平分配，促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革更高效率及其占有權(quán)能更加公平，充分彰顯中國特色社會主義農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢。

（二）強化農(nóng)地所有權(quán)占有主體權(quán)能，發(fā)揮農(nóng)地公有經(jīng)濟主導作用

在目前二元化所有制結(jié)構(gòu)階段，社會主義經(jīng)濟規(guī)律和資本主義經(jīng)濟規(guī)律同時發(fā)揮作用的情況下，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革務必要堅持公有制的發(fā)展方向[35]。首先，明晰農(nóng)地所有權(quán)占有主體及其權(quán)能，理性落實做好“農(nóng)民集體”這一“特別法人”的法律表達工作，避免大部分農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)“空殼”問題與搭便車行為，明確其對承包地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回和征收補償?shù)认碛蟹ǘǖ奶幏謾?quán)權(quán)能，將其經(jīng)濟功能和社會功能予以嚴格區(qū)分，防止各種行政公權(quán)對農(nóng)地集體所有權(quán)的侵犯。其次，通過創(chuàng)新推進農(nóng)村公有制經(jīng)濟與其它城鄉(xiāng)非公有制經(jīng)濟的“雙向混改”，理直氣壯地發(fā)展壯大農(nóng)村國有經(jīng)濟及集體經(jīng)濟，不斷擴大農(nóng)村公有制經(jīng)濟的控制力與引領力。在有條件的地方，允許農(nóng)村國有企業(yè)購買農(nóng)地進行生產(chǎn)經(jīng)營，適度改善我國社會主義公有制結(jié)構(gòu)，逐步增強農(nóng)村公有制經(jīng)濟的實力和地位?；蛘咴谝欢ǚ秶鷥?nèi)進行試點，準許農(nóng)村國有企業(yè)通過租賃或入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的方式來開展農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合作經(jīng)營，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟的帶動作用。最后，取消農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易限定在本集體村社內(nèi)部的規(guī)定，準許在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行地權(quán)互換和買賣等市場行為，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置突破傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織邊界，尋求跨集體的產(chǎn)權(quán)合作與聯(lián)合，通過采取股份制形式，打破傳統(tǒng)行政地域邊界，形成跨區(qū)域的集體經(jīng)濟聯(lián)合體，以推動公有制經(jīng)濟與市場經(jīng)濟體系相結(jié)合，促進新時代社會主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度目標的有效實現(xiàn)。

（三）充分賦予農(nóng)地非所有權(quán)占有主體權(quán)能，建立健全現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場體系

在中國特色社會主義“十四五”規(guī)劃開局之始和全面建設社會主義現(xiàn)代化的新長征中，我們應當對標我國經(jīng)濟社會發(fā)展“建設高標準體系”的要求，建立健全規(guī)范化的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場體系和交易規(guī)則，充分賦予農(nóng)地非所有權(quán)占有主體權(quán)能和維護其權(quán)益。一是要在清晰界定農(nóng)地非所有權(quán)占有主體的基礎上，明確包括承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營者在內(nèi)的農(nóng)民主體的法定地位。不僅要提高農(nóng)民直接耕作農(nóng)地的使用權(quán)和決策權(quán)，還要提高農(nóng)民主體對農(nóng)地的處分權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)等權(quán)能。二是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，整體優(yōu)化農(nóng)村土地（包括耕地、宅基地、經(jīng)營性建設用地等）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善各類農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押及其配套交易制度，盤活農(nóng)民所擁有的各種生產(chǎn)要素，形成各具活力并能參與市場競爭的農(nóng)民組織。三是應當取消農(nóng)地流轉(zhuǎn)限定在本集體成員內(nèi)部的規(guī)定，體現(xiàn)新時代農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)社會化配置的飛躍，實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分離組合的有機統(tǒng)一。四是積極鼓勵、支持和引導國內(nèi)外各經(jīng)濟要素下鄉(xiāng)，促進農(nóng)地股份合作制企業(yè)主動與資本市場對接，形成中國特色社會主義農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的多元實現(xiàn)路徑，并積極發(fā)展農(nóng)村國有經(jīng)濟與農(nóng)村集體經(jīng)濟的混合經(jīng)濟，以及國有聯(lián)合下與農(nóng)村私有制經(jīng)濟的混合經(jīng)濟，以抑制資本主義經(jīng)濟規(guī)律在農(nóng)村地區(qū)的負面作用。另外，除了發(fā)揮政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供一般性政策支持作用外，還要盡快提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務質(zhì)量和組織化水平，通過構(gòu)建公平統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)交易市場，著力解決農(nóng)地占有產(chǎn)權(quán)關系運行中存在鏈條短小以及封閉化的問題，建立以國內(nèi)循環(huán)為主體的國內(nèi)外循環(huán)相互促進、有機融合的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新發(fā)展格局。

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（責任編輯：鐘 瑤）