我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范考察：困境與出路

丁寧

[摘? 要]生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為新興的柔性糾紛化解制度，在目前的制度設(shè)計(jì)下還不能完全滿足現(xiàn)實(shí)需求，其癥結(jié)源于制度設(shè)計(jì)的不完善性。通過對磋商主體（包括賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人和第三方參與主體）和磋商程序（包括啟動(dòng)程序、磋商次數(shù)和期限、終止情形）的規(guī)范考察，可以發(fā)現(xiàn)磋商制度呈現(xiàn)出較明顯的主體邊界問題和程序設(shè)計(jì)缺陷的法律困境表象。應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起參與主體多元化體系，厘清賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人和第三方參與主體的邊界。對磋商程序做精細(xì)化和完善化運(yùn)作，適度調(diào)整程序的啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)，對磋商次數(shù)和期限的具體規(guī)定作分類劃定，并補(bǔ)充終止情形。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境;損害賠償;磋商制度

[中圖分類號(hào)]D09? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）06-0021-09

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度以柔性、高效的糾紛化解模式為我國解決環(huán)境糾紛問題提供了一種新思路。我國更是將磋商制度并列為與環(huán)境公益訴訟同級的環(huán)境損害賠償救濟(jì)制度。囿于磋商制度尚處于初始探索階段，磋商制度在具體實(shí)施過程中還存在諸多問題，亟待進(jìn)一步細(xì)化完善。通過對磋商制度的規(guī)范分析不難看出，我國磋商制度設(shè)計(jì)仍不夠成熟。制度性設(shè)計(jì)缺陷的存在揭示了現(xiàn)行磋商制度的一些亟待解決的共性問題，同時(shí)也展現(xiàn)出各地具體落實(shí)過程中的一些個(gè)性問題。

我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商所適用的制度文件主要有兩個(gè)，分別是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）和《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）。同時(shí)，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）雖已失效，但其作為前序性制度，仍對本文有著極大的參考價(jià)值。

磋商制度不同于我們傳統(tǒng)認(rèn)知中私法領(lǐng)域的和解調(diào)解制度，而是一種融合了公法領(lǐng)域行政權(quán)力和私法領(lǐng)域意思自治的糾紛解決路徑，與此同時(shí)，磋商制度還暗含了環(huán)境法領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)的價(jià)值目標(biāo)，這樣多元混合的制度模式就如同“具有著一張普羅透斯似的臉”[1]56。而也正是因?yàn)榇枭讨贫鹊摹靶隆迸c“多元”，導(dǎo)致其作為一項(xiàng)制度本身具有不完善性和不明確性。

一、磋商的法律性質(zhì)定位

研究磋商制度，首先要定位其法律性質(zhì)。持公法觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：磋商制度實(shí)則是一種行政管理模式，是代表國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人達(dá)成的一種行政協(xié)商的過程。部分學(xué)者認(rèn)為磋商符合行政法理論中的“為行政管理”目的論，磋商制度同協(xié)商性行政執(zhí)法一樣都是以類似行政調(diào)解的方式達(dá)成協(xié)議，這與協(xié)商性行政執(zhí)法行為的特征高度耦合。[2]也有學(xué)者從文本解釋的角度，認(rèn)為純粹的私法理論的解釋并不自洽，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的是行政權(quán)，磋商只是外在形式，實(shí)質(zhì)上是一種合作性、弱權(quán)性的協(xié)商性行政行為。[3]也有學(xué)者認(rèn)為磋商制度的起始由政府機(jī)關(guān)撮合，終結(jié)時(shí)亦達(dá)成具有強(qiáng)烈行政特征的磋商協(xié)議，因此磋商是一種純粹的行政行為。[4]

持私法觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：磋商制度是基于自然資源國家所有權(quán)而建立的，行政機(jī)關(guān)以自然資源所有權(quán)人的身份參與到意思自治的民事協(xié)商當(dāng)中。部分學(xué)者以自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)，認(rèn)為磋商本質(zhì)上是代表國家公權(quán)力來處分自然資源權(quán)利。[5]也有學(xué)者認(rèn)為磋商從形式上看，與私法領(lǐng)域的和解調(diào)解制度高度耦合，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人都是本著意思自治的要旨，所達(dá)成的磋商協(xié)議實(shí)則是一種民法理論上的契約。磋商制度是一種混合公法性質(zhì)的特殊民事法律行為。

磋商制度作為一種多元混合性的新型糾紛調(diào)解模式，公法和私法的觀點(diǎn)都未免過于片面。就磋商全過程來看，磋商并不是只包含有傳統(tǒng)法律意義上單一的法律關(guān)系，而是公法與私法結(jié)合的一種新型模式，是結(jié)合了公法上的公權(quán)力行使與私法上的意思自治原則的雙階層構(gòu)造?！陡母锓桨浮芬笮姓C(jī)關(guān)通過公權(quán)力的行使來啟動(dòng)磋商程序。在磋商的中間階段，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人以一種平等的法律關(guān)系和法律地位進(jìn)行協(xié)商。磋商終結(jié)后，雙方可對磋商協(xié)議進(jìn)行司法確權(quán)。

依照現(xiàn)行的磋商制度文件規(guī)定，磋商前期程序中，行政機(jī)關(guān)是作為賠償權(quán)利人這一主體起到主導(dǎo)作用;到了磋商過程中，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人雙方作為一種平等主體的法律關(guān)系，以私法的意思自治原則為要旨來達(dá)成磋商協(xié)議。磋商制度的法律性質(zhì)之爭也引發(fā)了實(shí)踐中的諸多問題。針對于此，需進(jìn)一步在立法和司法領(lǐng)域予以明確。

二、磋商主體的規(guī)范考察

（一）磋商賠償權(quán)利人

《改革方案》中明確了賠償權(quán)利人的范圍：“……省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。”與此同時(shí)，《改革方案》亦要求“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府應(yīng)當(dāng)制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動(dòng)條件、鑒定評估機(jī)構(gòu)選定程序、信息公開等工作規(guī)定……建立對生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機(jī)制”。《改革方案》也通過規(guī)定“賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商……達(dá)成賠償協(xié)議”，明確了行政機(jī)關(guān)的磋商啟動(dòng)責(zé)任。由此看來，賠償請求權(quán)由環(huán)境公權(quán)力所賦予，且行政機(jī)關(guān)被賦予了賠償權(quán)利人主體身份，這鮮明地體現(xiàn)出磋商制度的公法屬性。而磋商本身作為一種雙方合意達(dá)成一致的模式，顯然是對賠償義務(wù)人的一種民事賦權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)將環(huán)境法之前所固有的“命令—控制”的剛性治理理念打破。根據(jù)物權(quán)理論，所有權(quán)人有權(quán)請求排除侵害和損害賠償。主流觀點(diǎn)也認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)這一賠償權(quán)利人作為公權(quán)力機(jī)關(guān)代表國家，以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)對賠償義務(wù)人主張侵權(quán)損害賠償。但生態(tài)環(huán)境顯然是高于自然資源的上位概念，且根據(jù)《中華人民共和國憲法》，國家所有權(quán)范圍并不能涵蓋所有自然資源類型，自然資源并不能反向包括生態(tài)環(huán)境。由此看來，自然資源國家所有權(quán)不能作為賠償請求權(quán)的基礎(chǔ)。

除國家層面的制度設(shè)計(jì)之外，各地方也根據(jù)地方特點(diǎn)，相繼出臺(tái)了適用于地方的磋商辦法。就賠償權(quán)利人而言，大部分省份規(guī)定的賠償權(quán)利人以省級、地市級政府為主體;少數(shù)省份規(guī)定由環(huán)保廳（局）負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，例如吉林、重慶;也有湖南這樣經(jīng)省人民政府指定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的情況。出現(xiàn)少部分樣本差異的原因，大致是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度誕生伊始，是以試點(diǎn)的方式進(jìn)行推廣的，做這樣制度安排的省份大多以試點(diǎn)省份為主，具有一定的制度延續(xù)性。

（二）磋商賠償義務(wù)人

《改革方案》將賠償義務(wù)人規(guī)定為“造成生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”的單位或個(gè)人，同時(shí)要求賠償義務(wù)人“做到應(yīng)賠盡賠”。由于生態(tài)環(huán)境損害兼具復(fù)雜性、周期性和隱蔽性特點(diǎn)，實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)沒有形式違法，但卻實(shí)質(zhì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的情形出現(xiàn)。例如，在重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心與首旭環(huán)?？萍加邢薰尽⒉亟痖w物業(yè)管理公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，兩被告最終被認(rèn)定為連帶責(zé)任。此種情況下，賠償義務(wù)人的適格主體規(guī)定就稍顯不足。

除此之外，《改革方案》做了“除造成生態(tài)損害的單位和個(gè)人外，可以擴(kuò)大賠償義務(wù)人范圍”的規(guī)定，但遺憾的是，該項(xiàng)規(guī)定十分粗糙，《改革方案》僅說明了“可以擴(kuò)大”，但并未就擴(kuò)大范圍、擴(kuò)大方式等具體內(nèi)容進(jìn)行說明?！端痉ń忉尅分幸矝]有相關(guān)的內(nèi)容。就各地區(qū)的實(shí)際情況來看，賠償義務(wù)人并未得以擴(kuò)大，僅有少數(shù)幾個(gè)地區(qū)的磋商制度中明確列明了賠償義務(wù)人是“違反法律、法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和（或）個(gè)人”。出現(xiàn)這種情況可能是因?yàn)閲覍用娴闹贫冗^于宏觀，僅僅是規(guī)定了原則上應(yīng)予擴(kuò)大，但就如何擴(kuò)大、擴(kuò)大后主體責(zé)任的劃分等細(xì)節(jié)問題并未作詳細(xì)說明，導(dǎo)致各地區(qū)就此規(guī)則的制定采取了保守態(tài)度。

（三）磋商第三方參與主體

就第三方參與主體而言，如表1所示，雖然大部分地區(qū)均有涉及，但各地區(qū)相關(guān)制度規(guī)定顯得比較混亂。各省份規(guī)定不盡相同，甚至有些省份在其生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中并未提及該類內(nèi)容?？v觀各地方的磋商辦法，磋商的監(jiān)督主體沒有統(tǒng)一準(zhǔn)則，各地方辦法均沒有詳細(xì)說明磋商的監(jiān)督主體范圍，只是言及可以在磋商過程加入有利害關(guān)系的人或者有專門知識(shí)的人。

三、磋商程序的規(guī)范考察

（一）磋商啟動(dòng)程序

就磋商的啟動(dòng)程序而言，貴州、河南、遼寧等12個(gè)地區(qū)規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人……在磋商會(huì)議舉行前……向義務(wù)人送達(dá)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商建議書》（或《意見書》）”。這是較為普遍的制度設(shè)計(jì)，即完成前期鑒定評估等專業(yè)調(diào)研工作后啟動(dòng)磋商。湖南和浙江則采取了流程相反的制度設(shè)計(jì)，規(guī)定“賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有涉嫌生態(tài)環(huán)境損害的，應(yīng)立即啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查;經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，向賠償義務(wù)人送達(dá)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書……賠償義務(wù)人同意磋商的，磋商的一方或雙方應(yīng)委托鑒定評估機(jī)構(gòu)開展調(diào)查和鑒定評估工作，確定生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系、損害程度，形成調(diào)查報(bào)告和鑒定評估報(bào)告”。這種“先啟動(dòng)，再調(diào)查”的制度設(shè)計(jì)顯然與前文所述的磋商啟動(dòng)流程截然不同。值得注意的是，吉林省在磋商制度中亦固定了“簡易磋商”程序：“涉案金額較小，爭議不大不需要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的案件，省環(huán)保廳與賠償義務(wù)人經(jīng)協(xié)商同意的，可以直接出具《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議書》?！蓖ㄟ^簡易程序直接達(dá)成磋商結(jié)果，省去了啟動(dòng)磋商的步驟。

（二）磋商次數(shù)和期限

就磋商次數(shù)而言，各省份對于磋商次數(shù)的規(guī)定差別較大，出現(xiàn)了許多模糊的規(guī)定，原則與例外并存的情況比較多。北京、廣東等5個(gè)地區(qū)規(guī)定“不得超過兩次”，廣西、江蘇等7個(gè)地區(qū)則做了寬泛處理，規(guī)定“原則上不超過兩次”，福建、貴州等9個(gè)地區(qū)更是在“原則上不超過兩次”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了“重大復(fù)雜疑難案件可以增加一次”;河南、黑龍江、湖南等3個(gè)地區(qū)規(guī)定“不得超過三次（原則上不超過三次）”;山東更是規(guī)定可多輪磋商。整體來看，大部分省份還是將磋商次數(shù)限定在了兩次以內(nèi)，盡管同時(shí)也規(guī)定了許多的例外情況。

在我國目前的制度規(guī)定中，《改革方案》雖然明確規(guī)定了磋商前置，但是并未明確具體的程序性規(guī)定，尤其是對于磋商次數(shù)和期限這種程序性極強(qiáng)的內(nèi)容，沒有明確且統(tǒng)一的規(guī)定。因此也導(dǎo)致了各地區(qū)的規(guī)定差別較大。程序的缺失會(huì)導(dǎo)致實(shí)體正義的瑕疵。雖然各地紛紛響應(yīng)國家號(hào)召，出臺(tái)了地方性規(guī)定，但也正是因?yàn)閲覍用嬷贫仍O(shè)計(jì)的粗放，導(dǎo)致了地方規(guī)則的混亂局面。如何更好地完善上位法，如何更好地統(tǒng)籌地方，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”，才是亟待解決的問題。

（三）磋商終止條件

就磋商的終止條件而言，各地區(qū)的磋商制度基本都以“列舉”的方式將終止情形逐一呈現(xiàn)。這些情形基本可以歸結(jié)為四種情形：賠償義務(wù)人無正當(dāng)理由不參加或不按規(guī)定參加磋商會(huì)議的（包括未在規(guī)定時(shí)間提交答復(fù)意見且經(jīng)催告后仍不提交的情形）;賠償義務(wù)人明確表示不同意進(jìn)行磋商的;經(jīng)一次以上磋商后，雙方無法達(dá)成一致且無意再進(jìn)行磋商的;磋商任何一方?jīng)Q定終止磋商的。值得注意的是，河南和湖北兩地的磋商制度設(shè)計(jì)中，對于磋商終止情形規(guī)定了“賠償義務(wù)人有提供虛假材料或者串通作弊等影響生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進(jìn)行的違法行為的”情形。青海更是在情形列舉中規(guī)定了“賠償義務(wù)人收到磋商告知書后，繼續(xù)實(shí)施損害生態(tài)環(huán)境行為的”情形。

除此之外，《改革方案》規(guī)定了“對經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法……申請司法確認(rèn)”。這又在司法上對磋商進(jìn)行了民事屬性的肯定?！端痉ń忉尅芬惨?guī)定“原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，符合民事訴訟法和本規(guī)定……人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?，這顯然是將生態(tài)環(huán)境賠償訴訟定性為民事屬性。這種公法屬性與私法屬性來回穿梭的特點(diǎn)恰是磋商制度的爭議所在。

四、現(xiàn)行制度的法律困境

（一）磋商主體的邊界問題

1.賠償權(quán)利人資格層級較高。《改革方案》將賠償權(quán)利人主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并具體規(guī)定了跨區(qū)域情況中賠償權(quán)利人的指定方法。但結(jié)合各地方的磋商辦法來看，賠償權(quán)利人的范圍依然具有局限性，絕大多數(shù)地方磋商辦法是賦予省、市兩級政府賠償權(quán)利人資格，并且對省、市兩級政府的具體管轄范圍的規(guī)定也較為粗放。僅有重慶、吉林系由環(huán)保廳（局）負(fù)責(zé)，湖南、貴州系由環(huán)保部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，根據(jù)具體情況按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。

這樣不明確的規(guī)定會(huì)使磋商制度在具體應(yīng)用過程中產(chǎn)生效率低下的問題。當(dāng)環(huán)境損害結(jié)果達(dá)成時(shí)，環(huán)保部門礙于賠償權(quán)利人的最低級別限制（最低限定于地市級政府），無法直接以賠償權(quán)利人的身份參與磋商，而是需要向上級政府部門匯報(bào)，再由相關(guān)政府部門指定其認(rèn)為合適的部門參與磋商。這樣的局限性會(huì)導(dǎo)致磋商啟動(dòng)程序延遲，磋商效率低下。

2.賠償義務(wù)人范圍過窄。在實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度所涉案情一般都較復(fù)雜，具有涉事主體多、涉事金額巨大、損害影響范圍較廣等特點(diǎn)。若只是在磋商過程中單純地強(qiáng)調(diào)賠償金額問題，而忽視了對賠償義務(wù)人的擴(kuò)充，往往會(huì)因單一的賠償義務(wù)人缺乏實(shí)際履行能力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瘸踔浴迯?fù)被損害的環(huán)境——得不到實(shí)現(xiàn)。因此，賠償義務(wù)人主體需要擴(kuò)大。根據(jù)《改革方案》中的相關(guān)規(guī)定，各地可以根據(jù)實(shí)際情況來適度擴(kuò)大賠償義務(wù)人的范圍，這在一定程度上給予了地方一定的自主權(quán)。但是《改革方案》僅僅是說明了賠償義務(wù)人的主體范圍問題，并沒有進(jìn)一步就義務(wù)人擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)和邊界、義務(wù)人范圍擴(kuò)大方式等具體問題予以規(guī)定，并且對于擴(kuò)大后的義務(wù)人的具體責(zé)任義務(wù)問題也未具體說明。在具體磋商過程中，除了涉事的直接雙方外，還應(yīng)該納入其他對生態(tài)環(huán)境損害起到補(bǔ)充作用的主體，例如，負(fù)有管理責(zé)任的涉事公司的高級管理人員、明知具有生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的高度可能性但依然故意為之的委托方、明知對方故意造成生態(tài)環(huán)境損害但無勸阻的受托方等，甚至可考慮囊括負(fù)有注意義務(wù)承運(yùn)人。但同時(shí)也應(yīng)注意，對于賠償義務(wù)人范圍的擴(kuò)大也不應(yīng)盲目，應(yīng)在合理合法的范圍內(nèi)予以適度放寬，其根本目的是為了促進(jìn)磋商結(jié)果的履行，應(yīng)從此根本目的出發(fā)來明確主體范圍的邊界。與此同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注擴(kuò)大后的賠償義務(wù)人的責(zé)任分配問題，填補(bǔ)因賠償義務(wù)人擴(kuò)大而導(dǎo)致的新的責(zé)任分配不公的缺漏。

3.第三方參與主體邊界過寬。在《改革方案》中并未定義“第三方參與”這一概念。但是從后續(xù)的具體規(guī)定來看，改革方案還是給予了第三方參與磋商的資格。在各地方的磋商辦法中，也都對第三方參與磋商進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。但是各地方對于第三方參與主體的規(guī)定魚龍混雜、種類繁多，這可能存在一定程度上的“類推解釋”的嫌疑。這樣的制度設(shè)置可操作性不強(qiáng)，制度層面的缺失會(huì)使得第三方參與度進(jìn)一步降低，欠缺了第三方參與的磋商制度，更會(huì)將監(jiān)督流于表面。

（二）磋商程序的設(shè)計(jì)缺陷

1.啟動(dòng)程序滯后。啟動(dòng)程序包含了兩方面內(nèi)容，一是啟動(dòng)條件，二是啟動(dòng)時(shí)間。在啟動(dòng)條件方面，《改革方案》設(shè)置了較為詳細(xì)的內(nèi)容，各地區(qū)的磋商制度也基本沿用了《改革方案》中的規(guī)則，不存在顯著差異。但就啟動(dòng)時(shí)間而言，各地區(qū)的規(guī)定不盡相同。對于啟動(dòng)時(shí)機(jī)的把握也對磋商的結(jié)果有著不同的法律影響。若時(shí)間過早，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害結(jié)果的滯后性特點(diǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致磋商雙方對損害事實(shí)、因果關(guān)系、賠償修復(fù)責(zé)任等問題存在較大爭議;若時(shí)間過晚，則顯然違背了雙方平等磋商的基礎(chǔ)條件，甚至還會(huì)導(dǎo)致修復(fù)工作的過度遲延，從而導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大，涉事主體不斷擴(kuò)大，磋商陷入了死循環(huán)。就《改革方案》來看，方案將啟動(dòng)時(shí)間規(guī)定在了前期調(diào)查評估后。這樣的“前期調(diào)查評估后”表述未免太過于寬泛，甚至我們可以將此理解為是啟動(dòng)條件，而非啟動(dòng)時(shí)間。實(shí)踐中，各地區(qū)也僅僅是參照了《改革方案》的表述，做了籠統(tǒng)的規(guī)定。當(dāng)然，不乏個(gè)別地區(qū)就磋商辦法的啟動(dòng)時(shí)間做了更為細(xì)致的規(guī)定，例如貴州、浙江、湖南等地。但縱觀相關(guān)規(guī)定，縱然有所差別，但總體上來說，各地磋商的啟動(dòng)時(shí)間都規(guī)定在鑒定評估工作完成或修復(fù)賠償方案編制完成之后。關(guān)鍵問題是，當(dāng)鑒定評估工作完成乃至修復(fù)賠償方案編制完成后，磋商實(shí)質(zhì)上已基本可以宣告終結(jié)，并未留給雙方太多需要磋商的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。磋商雙方之間存在地位不平等問題，而磋商自身也淪為一種形式，雙方合意在磋商結(jié)果中的體現(xiàn)更弱，甚至可能因?yàn)殡p方無法達(dá)成合意而引發(fā)訴訟程序。

2.磋商次數(shù)和期限黏滯。磋商制度規(guī)定通過磋商達(dá)成雙方合意，以期節(jié)省司法成本。這就要求對磋商的具體程序加以限制，其中就包括對磋商次數(shù)的限制?！陡母锓桨浮返南嚓P(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有對“磋商次數(shù)”這樣細(xì)微的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定?？v觀各地方的磋商辦法，有關(guān)“磋商次數(shù)”的規(guī)定都較為混亂，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。甚至出現(xiàn)“可采取多輪磋商”無限擴(kuò)大權(quán)利邊界的規(guī)定。這樣會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)在實(shí)踐中任意磋商，“同案不同判”現(xiàn)象突出。由于磋商次數(shù)的隨意性，沒有具體規(guī)定對磋商程序予以限制，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致磋商“黏滯”，訴訟難以啟動(dòng)，相繼帶來后續(xù)的磋商與訴訟銜接問題，案件久拖不決，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大，危害人們生活。

不止于此，實(shí)踐中還存在著不同地區(qū)不同磋商制度的啟動(dòng)程序和終止程序略有不同、磋商次數(shù)和磋商期限等存在差異等問題，現(xiàn)有程序尚存在不合理情況。單就“磋商”本身而言，“平等”是磋商的本質(zhì)要求，“程序”則是保證磋商順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。

3.終止情形存在制度空白。磋商的終止情形實(shí)則決定了磋商結(jié)束的條件。作為一種程序，為防止磋商的無休止進(jìn)行，同時(shí)也為促進(jìn)后續(xù)修復(fù)行為的盡快落實(shí)，明確磋商的終止情形顯得尤為重要?！陡母锓桨浮穬H片面規(guī)定了“雙方無法達(dá)成合意”的情形。各地具體磋商辦法中，結(jié)合本地區(qū)具體實(shí)際，對磋商終止情形做了更為細(xì)致的規(guī)定。但問題是，各地磋商制度中有關(guān)磋商終止情形的規(guī)定都基本遵循了雙方自主自愿的原則，且磋商終止結(jié)果的達(dá)成主要依靠一方的意愿表達(dá)。這樣看來，實(shí)際上只要磋商的一方喪失了磋商意愿，或單方認(rèn)為無法達(dá)成磋商合意，那么磋商即可宣告終結(jié)。這顯然與磋商制度根本的“盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的價(jià)值目標(biāo)背道而馳。依照如此的價(jià)值目標(biāo)路線，理想的情況應(yīng)該是，當(dāng)客觀情形上無法達(dá)成磋商合意，則應(yīng)立即考慮磋商終止，以此來保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)的及時(shí)性。磋商終止情形不應(yīng)受“磋商雙方達(dá)成合意”條件的限制，應(yīng)以磋商制度的價(jià)值目標(biāo)為基礎(chǔ)，適度擴(kuò)大終止情形的范圍，以此來解決因磋商程序久拖不決而無法及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的問題。

五、探尋磋商制度法律困境的出路

（一）參與主體的多元化體系構(gòu)建

1.厘清賠償權(quán)利人邊界。第一，擴(kuò)大賠償權(quán)利人的主體范圍。《改革方案》中將賠償權(quán)利人主體范圍限制于省、市兩級政府，這顯然不利于磋商工作的展開。賠償權(quán)利人主體范圍可以適度擴(kuò)大，但不能無限擴(kuò)大。就生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身來看，修復(fù)生態(tài)環(huán)境才是其根本價(jià)值目標(biāo)，即使存在賠償問題，也只是基于國家自然資源所有權(quán)而進(jìn)行的索賠，私人人身財(cái)產(chǎn)損失并不在其規(guī)制范圍內(nèi)。因此，可以將賠償權(quán)利人主體層級進(jìn)一步下放，依照“專業(yè)化”理念，將環(huán)保部門等行政主體內(nèi)部的行政部門納入賠償權(quán)利人主體范圍。

第二，進(jìn)一步厘清行政機(jī)關(guān)的管轄范圍?！陡母锓桨浮穬H就行政機(jī)關(guān)在跨省域的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的權(quán)利人資格做出劃定，其余情況并未詳細(xì)規(guī)定?？梢钥闯觯绱说闹贫仍O(shè)計(jì)粗糙且涵蓋面狹窄。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化區(qū)分不同的行政機(jī)關(guān)主體。省級政府應(yīng)負(fù)責(zé)具有重大影響或情形復(fù)雜的、涉外的案件。其余影響較小、情況不復(fù)雜的案件應(yīng)下放給損害發(fā)生地的下級政府來具體負(fù)責(zé)。

第三，進(jìn)一步厘清行政部門的職責(zé)范圍。單純依靠環(huán)保部門等行政部門作為磋商主體的觀點(diǎn)顯然也是片面的。實(shí)踐中，環(huán)保部門往往會(huì)被委任磋商全過程的全部職責(zé)，這雖然符合“專業(yè)化”理念，但未免矯枉過正，往往會(huì)因?yàn)榄h(huán)保部門自身不能勝任的某些環(huán)節(jié)而導(dǎo)致案件進(jìn)程拖延，磋商效率低下。擴(kuò)大賠償權(quán)利人主體范圍是必要的，但更應(yīng)考慮如何在行政主體內(nèi)部做到合理分工，例如環(huán)保部門負(fù)責(zé)協(xié)商談判，其他具有專業(yè)知識(shí)、技能的行政主體負(fù)責(zé)其他技術(shù)支持等，以此達(dá)到合理分配職責(zé)，高效推進(jìn)磋商進(jìn)度的目的。

2.厘清賠償義務(wù)人邊界。第一，厘清單位責(zé)任與單位中個(gè)人的責(zé)任。應(yīng)該厘清單位與單位中個(gè)人的區(qū)別，兩者雖然是包含關(guān)系，但在具體的責(zé)任劃分中，二者是有區(qū)別的。因單位中個(gè)人——例如單位的高級管理人員——的故意或過失造成了生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果，此種情況中，應(yīng)當(dāng)將該個(gè)人與單位一同視為賠償義務(wù)人。還可參考經(jīng)濟(jì)法理論中“公司人格混同”的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)單位的獨(dú)立人格被個(gè)人濫用時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該個(gè)人視為賠償義務(wù)人，對生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果承擔(dān)連帶責(zé)任。

第二，納入間接責(zé)任人主體?，F(xiàn)行磋商制度中，僅僅是將直接責(zé)任人作為賠償義務(wù)人來對生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果負(fù)責(zé)，但生態(tài)環(huán)境損害賠償案件所涉及的主體往往是多個(gè)，僅由直接責(zé)任人擔(dān)負(fù)全部賠償責(zé)任顯然是不公平的。況且實(shí)踐中，賠償金額巨大，直接責(zé)任人往往難以負(fù)擔(dān)全部責(zé)任，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的根本價(jià)值目標(biāo)便延遲實(shí)現(xiàn)或難以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)將間接責(zé)任主體納入責(zé)任分配體系中。雖未直接造成生態(tài)環(huán)境損害的結(jié)果，但與該損害結(jié)果具有間接因果關(guān)系，依照法理，理應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。例如，明知會(huì)造成損害結(jié)果但依然進(jìn)行間接損害行為的運(yùn)輸方、委托方、受托方等。就責(zé)任分配方面，應(yīng)綜合考慮損害的具體情況，區(qū)分直接責(zé)任人與間接責(zé)任人的責(zé)任比例。

第三，納入社會(huì)信托主體。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償案件往往需要巨額的金錢賠付，結(jié)合“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的根本價(jià)值目標(biāo)，直接責(zé)任人與間接責(zé)任人組成的賠償義務(wù)人體系顯然仍難以承擔(dān)巨額的賠償責(zé)任。就此，可以探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任社會(huì)分擔(dān)機(jī)制，將保險(xiǎn)、基金等社會(huì)信托機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充責(zé)任人。生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果產(chǎn)生后，損害結(jié)果的直接責(zé)任人和間接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)在信托范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，賠償權(quán)利人亦可直接向社會(huì)信托組織尋求賠償，社會(huì)信托組織作為補(bǔ)充責(zé)任人先行賠付，可向責(zé)任人追償。當(dāng)責(zé)任人沒有能力負(fù)擔(dān)沉重的損害責(zé)任時(shí)，社會(huì)信托組織應(yīng)作為補(bǔ)充責(zé)任人進(jìn)行補(bǔ)充性賠償，以及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

3.厘清第三方參與主體邊界。第一，明確第三方參與主體的類別。根據(jù)規(guī)范分析，當(dāng)前磋商制度的第三方參與主體的規(guī)定魚龍混雜、種類繁多，《改革方案》中對此并沒有具體闡明，各地區(qū)磋商制度設(shè)計(jì)對于“第三方參與”的理解存在類推解釋的嫌疑。要想統(tǒng)一第三方參與主體，應(yīng)首先解決參與主體的分類問題。應(yīng)從磋商制度的具體實(shí)踐出發(fā)，以第三方參與主體在磋商過程中所發(fā)揮的不同作用為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將磋商的第三方參與主體分為三類：有專門知識(shí)的人，包括專家、學(xué)者、技術(shù)人員、律師等;中立方，主要是第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)等;司法機(jī)關(guān)派出人員。這些第三方參與主體理應(yīng)保持中立態(tài)度，作為磋商的中立主體推進(jìn)磋商程序。除此之外，損害結(jié)果所涉及的利益相關(guān)者同樣應(yīng)該納入第三方參與主體之列。但此種情況比較特殊，該類第三方主體并不是作為中立方參與磋商，而是作為受害方，代表了部分賠償權(quán)利人的利益，因此該類主體應(yīng)限制為損害結(jié)果所影響的主要第三方利益主體。同時(shí)，利益相關(guān)方理應(yīng)具有舉證能力，這也回應(yīng)了《改革方案》中的“信息共享，公眾監(jiān)督”原則。

第二，明確第三方參與主體的參與標(biāo)準(zhǔn)。依照上述分類，本著高效推進(jìn)磋商進(jìn)程的原則，以第三方在磋商過程中的必要性為標(biāo)準(zhǔn)，做出如下劃分：必需的第三方;非必需的第三方。必需的第三方主要是上述分類中的第一類有專門知識(shí)的人和第三類司法機(jī)關(guān)派出人員。磋商過程的高效推進(jìn)需要有專業(yè)知識(shí)的人給予專業(yè)、科學(xué)、公正的評判意見，甚至就當(dāng)前以“鑒定評估工作完成或修復(fù)賠償方案編制完成之后”為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來啟動(dòng)磋商程序的制度設(shè)計(jì)下，有專業(yè)知識(shí)的人在磋商過程中起著舉足輕重的作用。除此之外，司法機(jī)關(guān)派出人員也是磋商過程中必不可少的一方，其可以起到監(jiān)督作用，響應(yīng)《改革方案》中“主動(dòng)磋商，司法保障”的原則。非必需的第三方主要是上述分類中的第二類中立方，以及上文所提到的利益相關(guān)方。中立方的參與主要體現(xiàn)為專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)在磋商程序中的參與;利益相關(guān)方作為涉事主體，應(yīng)允許其申請參與磋商。

第三，明確對第三方參與主體的保障。除了給予第三方參與主體相應(yīng)的主體地位和參與標(biāo)準(zhǔn)，磋商制度還應(yīng)該給予其后續(xù)保障。第三方參與主體畢竟是代表公共利益，并不是案件的直接涉事主體，其參與的積極性有待提高?？梢赃m當(dāng)給予第三方參與主體一定的補(bǔ)助和勞務(wù)報(bào)酬，以此增強(qiáng)其積極性。對于利益相關(guān)方，可以對其提供一定的法律援助，增強(qiáng)其參與磋商的積極性。

（二）磋商程序的精細(xì)化與完善化

1.磋商啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)的適度調(diào)整。磋商制度的根本價(jià)值目標(biāo)是盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害，但從實(shí)踐中可以看出，現(xiàn)行磋商制度的前期調(diào)查評估工作十分冗長，若以完成前期鑒定評估等專業(yè)調(diào)研工作為啟動(dòng)磋商的條件，顯然違背了磋商制度的價(jià)值目標(biāo)。但磋商程序顯然不能太過于提前，若缺少了前期的調(diào)研步驟，則無法確定賠償義務(wù)人范圍，也會(huì)影響磋商的具體開展。

綜合考慮磋商全過程，應(yīng)將磋商的啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)設(shè)置在明確賠償義務(wù)人后，包括直接責(zé)任人與間接責(zé)任人。鑒定評估報(bào)告和修復(fù)方案的完成并不一定是啟動(dòng)磋商的必要條件，可以轉(zhuǎn)化為非必要條件，在行政機(jī)關(guān)組織磋商時(shí)，根據(jù)案件具體情況做出科學(xué)研判，從而適用。

2.磋商次數(shù)和期限的劃定。若磋商次數(shù)太少，期限較短，則磋商程序便會(huì)倉促進(jìn)行，磋商雙方無法深入交換意見，導(dǎo)致磋商制度形同虛設(shè)。但若磋商次數(shù)過多、期限過長，則磋商結(jié)果久拖不決，損害無法及時(shí)修復(fù)，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。由此看來，磋商程序中有關(guān)磋商次數(shù)和期限的規(guī)定亟待進(jìn)一步精細(xì)化，以匹配不同案件的不同情況。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)統(tǒng)籌考慮實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的具體情形。參考《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例》，可以發(fā)現(xiàn)省內(nèi)案件往往以“一次磋商”為準(zhǔn)，在磋商期限上略有不同，省內(nèi)一般案件磋商期限往往是一至兩個(gè)月，而省內(nèi)重大案件磋商期限則延長為一至四個(gè)月;跨省域案件磋商次數(shù)至少為兩次，至多不超過四次，磋商期限往往為三至四個(gè)月。因此，可將案件所涉及區(qū)域范圍作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)現(xiàn)行《改革方案》中的制度設(shè)計(jì)，對磋商次數(shù)和期限進(jìn)行精細(xì)化規(guī)定。

對于跨省域案件，因?yàn)樵擃惏讣婕胺秶鷱V、涉及主體多、情況較復(fù)雜，往往需要更為周密的制度設(shè)計(jì)來保障其順利磋商。《改革方案》中也將跨省域案件的磋商管轄交由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府。因此，跨省域案件需要足夠的磋商次數(shù)和時(shí)間，來滿足行政機(jī)構(gòu)間的組織協(xié)調(diào)。就跨省域案件，應(yīng)將磋商次數(shù)限定為四次以下，期限設(shè)置為六個(gè)月。對于省內(nèi)重大案件，可以參考跨省域案件的規(guī)定，將磋商次數(shù)規(guī)定為三次以下，期限設(shè)置為三至四個(gè)月。對于省內(nèi)案件這類除省內(nèi)重大案件外的所有案件類型，本著“高效磋商”的原則，應(yīng)將次數(shù)限定為兩次以下，期限設(shè)置為一至兩個(gè)月。當(dāng)然，磋商形式本身就帶有一定的自治屬性，若磋商雙方達(dá)成一致意見，且確有必要增加磋商次數(shù)或延長磋商期限的，應(yīng)在有限范圍內(nèi)適當(dāng)給予增加或延遲。

3.磋商終止情形的補(bǔ)充?！陡母锓桨浮分幸?guī)定了磋商不成轉(zhuǎn)入訴訟的情形，但并未規(guī)定客觀情況下磋商不能的終止情形。因此，應(yīng)將以下兩種具體情形納入磋商終止的列舉中。

第一，磋商過程中存在違法行為的情形。此處違法行為應(yīng)該作廣義理解，例如賠償權(quán)利人以權(quán)謀私，行賄受賄;賠償義務(wù)人行賄、造假;磋商雙方惡意串通;鑒定評估報(bào)告造假等任何可能會(huì)影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)，損害社會(huì)公共利益的違法行為。磋商雙方作為利益相對方，本就是處于針鋒相對的立場，在磋商過程中，個(gè)體僅考慮自身所代表的利益，這就有可能出現(xiàn)為個(gè)人私益而危害社會(huì)公益的違法行為。從結(jié)果來看，這樣的違法行為顯然是與磋商制度的根本價(jià)值目的相違背的。從程序來看，此時(shí)已經(jīng)顯然無法再順利達(dá)成磋商和解。磋商在此時(shí)理應(yīng)終止，并開始同訴訟程序銜接。而對于做出違法行為的主體，理應(yīng)按照相應(yīng)的法律法規(guī)予以懲戒。

第二，磋商無法按時(shí)完成的情形。根據(jù)磋商制度的根本價(jià)值目標(biāo)來看，時(shí)間維度是磋商進(jìn)程中需要把控的因素之一。為了盡快地促成生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，磋商進(jìn)程不能無休止拖延。因此，應(yīng)結(jié)合上文所談及的磋商次數(shù)和期限的規(guī)定，在規(guī)定的次數(shù)和期限內(nèi)仍未完成磋商的，應(yīng)視情況考慮是否納入終止情形。而對于賠償義務(wù)人故意拖延或消極磋商等情況，更應(yīng)及時(shí)終止磋商，為賠償權(quán)利人提供訴訟的救濟(jì)路徑，從而推動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的及時(shí)履行。

除此之外，磋商不成轉(zhuǎn)入訴訟的規(guī)定，在《改革方案》和各地區(qū)的具體措施制度中均有體現(xiàn)，但就多個(gè)賠償義務(wù)人的不同磋商結(jié)果對待上，并無具體規(guī)定。當(dāng)多個(gè)賠償義務(wù)人就磋商結(jié)果出現(xiàn)不同意見時(shí)，應(yīng)依照現(xiàn)行立法例的普遍規(guī)則，區(qū)別對待不同情形。能夠達(dá)成合意的磋商雙方，應(yīng)達(dá)成磋商協(xié)議，完成磋商;不能達(dá)成合意的雙方，應(yīng)按照制度的具體規(guī)定，終止磋商并及時(shí)轉(zhuǎn)入訴訟程序。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝