新中國成立以來糧食安全財政政策的演進及其當代啟示

毛 佳，朱述斌

（江西農業(yè)大學 經濟管理學院，江西 南昌 330039）

一、引言與相關文獻評述

糧食安全既關乎國家的獨立自主，又關系著國民生存安全，長久以來被各國視為永恒課題，高度重視。尤其是2020年，全球遭遇新冠肺炎疫情沖擊，國內外環(huán)境日趨復雜，部分國家對糧食出口進行限制，全球動蕩源和風險點顯著增多，糧食供應秩序面臨挑戰(zhàn)，為我們再一次敲響了穩(wěn)定糧食生產、保障糧食安全的警鐘。

基于糧食生產的基礎性、弱質性特征，財政政策成為各國促進糧食生產不可或缺的共同政策選擇。通過對我國糧食安全財政政策演變歷程進行回顧，可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學者都聚焦于兩個方面進行探討。一是基于政策演變，從糧食生產的補貼政策（嚴紅和朱倩云，2019；劉佳，2020）、流通制度（錢煜昊等，2019）、價格調控政策（周楊和邵喜武，2019；廖進球和黃青青，2018；王瑾，2020）等視角對糧食安全財政政策演變歷程進行梳理和歸納。[1-6]多數(shù)學者將市場化進程作為政策階段劃分的關鍵節(jié)點（中國農村財經研究會課題組，2016；張軍偉，2017；胡小平等，2018；陳祥云等，2020），也有部分學者按照財政支持力度的變化對糧食安全財政政策演變進行階段劃分（趙和楠和侯石安，2019）。[7-11]二是堅持問題導向，多數(shù)學者通過實證分析對現(xiàn)有糧食安全財政政策實施效果進行評價（黃季焜等，2011；李瑩，2017；張凡凡等，2018）。[12-14]也有學者從糧食價格調控遇到的新難題、糧食安全面臨的外部挑戰(zhàn)、糧食補貼政策面臨的新形勢等角度對政策存在的問題和優(yōu)化方向提出建議（汪文忠，2019；周靜，2020；劉永勝等，2010）。[15-17]這些研究對進一步完善我國糧食安全財政政策起到了重要作用。但是，現(xiàn)有研究仍然偏少，且鮮有學者從制度演變的角度去系統(tǒng)分析糧食安全財政政策調整的內在邏輯，更少有從頂層設計和政策執(zhí)行的雙視角去研究現(xiàn)有糧食安全財政政策中存在的問題。因此，為充實有關研究，本文在建黨百年之際，對我國糧食安全財政政策演變歷程進行回顧，探究其內在演變規(guī)律，并立足當前形勢，提出了我國糧食安全財政政策中可能存在的問題及優(yōu)化方向，以期為政府部門決策、實踐提供參考依據(jù)。

本文余下部分結構如下：第二部分詳細梳理新中國成立以來我國糧食安全財政政策的演變歷程；第三部分對我國糧食安全財政政策演變的內在邏輯進行歸納；第四部分對我國當前糧食安全財政政策中存在的突出問題進行闡述；第五部分對全文進行歸納總結，并為“十四五”時期完善糧食安全財政政策提出優(yōu)化方向。

二、我國糧食安全財政政策的演變歷程

糧食安全財政政策指的是政府為了實現(xiàn)保障糧食供給、維持穩(wěn)定的谷物自給率、確?？诩Z絕對安全等底線要求，圍繞糧食生產、儲備、運輸、銷售和消費等各環(huán)節(jié)制定的一系列財政舉措。新中國成立以來，我國糧食安全財政政策不斷調整、優(yōu)化，為保障國家糧食安全、提升農民生活水平作出了巨大貢獻。對其演變歷程進行回顧、梳理，不僅是對歷史成就的經驗總結，也是對進一步完善財政政策，更好地保障糧食安全的探索。筆者基于前人的劃分經驗，以政府支持力度和糧食購銷制度改革為主線，對新中國成立以來我國糧食安全財政政策演變歷程進行了梳理、歸納、總結，整體劃分為四個階段，即1949—1978年的由短暫的糧食自由購銷轉向統(tǒng)購統(tǒng)銷階段；1978—1993年的由糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷向糧食購銷市場化轉軌階段；1993—2003年的探索發(fā)揮市場調控作用的支糧階段；2004年至今的全面支糧階段。

（一）1949—1978年：由短暫的糧食自由購銷轉向統(tǒng)購統(tǒng)銷階段

新中國成立后，各項事業(yè)百廢待興，再加上建國初期我國曾一度呈現(xiàn)糧食供需矛盾尖銳的問題，私人糧商投機倒把、哄抬糧價。如北京市在1949年2月到1950年3月僅11個月的時間糧食批發(fā)價格就上漲了70余倍，上海市1950年2月的大米成交價也較上年上漲了60余倍。糧價的劇烈波動給人民生活和經濟發(fā)展造成了嚴重損害。面對嚴峻的糧食供需形勢，為保障經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民糧食需求，國家很快便結束了短暫的糧食自由購銷階段。隨著1953年《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》出臺，我國全面進入了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷階段。這一階段，雖然國家財政也在一定程度上給予了糧食產業(yè)扶持政策，比如，先后四次提高糧食統(tǒng)購價格，對主要產糧區(qū)實施加價獎勵政策，對農藥、化肥實施購銷差價補貼，等等。但受“重工輕農”思想的影響，國家統(tǒng)一以低價購、銷糧食，使得糧農在社會分配中處于不利地位。僅1954—1978年，我國通過這種不等價交換實現(xiàn)的農業(yè)剩余就超過了5000億元（周靜，2020）。[16]再加上農業(yè)稅的征收，加速了資本從農業(yè)部門向工業(yè)部門轉移，一定程度上損害了糧農利益。因此，可以認為這一階段政府在保障糧食安全方面的目標是實現(xiàn)基本供需平衡，總體呈現(xiàn)負向支持保護的特點。

（二）1978—1993年：由糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷向糧食購銷市場化轉軌階段

黨的十一屆三中全會以后，全國上下掀起了改革開放的熱潮。1978年，家庭聯(lián)產承包責任制率先從安徽省鳳陽縣農村發(fā)起，并逐步推向全國，使農民在擺脫了人民公社大集體對糧食生產積極性束縛的同時也對農業(yè)稅等各種負擔有了更為直觀的感受。這一變革是農業(yè)發(fā)展的轉折點，也是糧食購銷市場化的起點，對提高農戶的生產效率和種糧積極性起到了明顯作用。這一時期的糧食安全財政政策主要體現(xiàn)在糧食價格政策和糧食儲備政策兩個方面。

從糧食價格政策來看，1984年之前我國實行的是統(tǒng)購統(tǒng)銷糧食安全財政政策，糧食由政府統(tǒng)一定價，并不斷提高定購價格，給國家財政帶來了較大壓力。在20世紀80年代后，我國通過“減量提價”“價格雙軌制”“保量放價”等一系列政策措施，在不觸動計劃經濟體制的前提下，引入了市場因素。1985年，我國正式宣布取消糧食統(tǒng)購，保留統(tǒng)銷政策，實行糧食價格“雙軌制”，造成了糧食價格“倒掛”問題，進一步加重了政府財政負擔。為此，在1991年，國家開始逐漸出臺“保量放價”的政策，進一步提高了糧食統(tǒng)銷價格。但此時，由于議購范圍和定購范圍內的價格分別由市場和政府主導，所以此時的糧食價格呈現(xiàn)出政府、市場雙主導的混合型特征。

（三）1993—2003年：探索發(fā)揮市場調控作用的支糧階段

黨的十四大明確提出，要建立社會主義市場經濟體制，發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用。這一論斷從根本上破除了將計劃和市場視為社會基本制度范疇的思想束縛，也讓我們對“計劃”與“市場”的關系有了新的認識。為進一步探索糧食安全財政政策新形式，更好地發(fā)揮市場起到了舉旗定向的作用。這一時期，我國以糧食價格改革為重點，放開了糧食收購價格，建立了以補償糧農生產成本且有適當利潤為原則的“糧食收購保護價格制度”和以促進流通市場穩(wěn)定，保障國家糧食安全為目標的“糧食風險基金制度”。與此同時，我國糧食銷售價格在全國范圍內陸續(xù)放開，糧食流通支持方式逐漸轉向以補貼儲備企業(yè)、糧食收購等流通環(huán)節(jié)為主。1995年，為更好地保障糧食生產，我國在進一步提高糧食定購價格的同時，將地方糧食儲備作為財政重點支持方向，給予大力傾斜。1998年，進一步實行了按保護價收購農民余糧的政策，并通過建立農業(yè)發(fā)展基金，實施財政貼息政策，引導金融信貸資金支持糧食生產等方式，進一步發(fā)揮市場作用，促進糧食生產，初步建立了市場化的財政支糧政策調控體系。

（四）2004年至今：全面支糧階段

從1999年開始，我國糧食產量逐年遞減，在2002年微增0.98個百分點后，2003年大幅下降5.77個百分點，糧食生產水平一時間回到十年前。基于糧食生產這一嚴峻形勢，21世紀初，在我國國民經濟結構發(fā)生了根本性變化的情況下，中央一改過去以農輔工的發(fā)展模式，確立了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和“多予、少取、放活”的基本方針。從2004年起，連續(xù)18年出臺事關“三農”問題的中央“一號文件”，從不同角度詮釋了保障糧食安全的必要性和重要性，并結合國情，因時制宜地采取了一系列有效措施支持糧食生產。其中最具有跨時代意義的就是取消了實施近50年的“農業(yè)稅”，這也標志著我國開始進入全面支糧階段。這一時期我國糧食安全財政政策日趨多元、多樣。

從糧食價格政策來看，從2004年起，我國全面放開國內糧食購銷市場，糧食價格開始進入了市場主體多元化與購銷市場化并存的新階段（亢霞，2010）。[18]為穩(wěn)定農民收入、刺激糧食生產，我國開始實施最低收購價政策，并針對不同的糧食產品，相繼出臺臨時收儲政策。2014年，為應對糧食國內價格高于國際市場以及“三量齊增”的發(fā)展難題，我國開始探索“價補分離政策”改革。在全國范圍內逐漸取消了棉花、大豆臨時收儲政策，并開始在部分領域全面推行農產品目標價格政策改革試點，分品種相繼建立了生產者補貼政策。

從糧食補貼政策看，糧食生產直接補貼政策于2004年起在全國范圍內全面推開。該項補貼與流通環(huán)節(jié)脫鉤，轉向生產環(huán)節(jié)，對農民實行了直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼等“三項補貼”。2006年，為解決農業(yè)生產資料價格上漲壓減農戶收益的問題，我國開始實施生產資料綜合直補，初步形成了糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼為主的“四項補貼”政策。但由于直接補貼與耕地種糧面積不掛鉤，激勵效果并不顯著。為此，2016年我國將“農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼”合并為農業(yè)支持保護補貼，以進一步支持耕地地力保護和鼓勵糧食適度規(guī)模經營。

從一般性服務支持政策看，除了以上三種財政支糧政策外，為充分調動地方政府抓糧食生產的積極性，提升糧食綜合生產能力，有效保障國家糧食安全，我國從完善獎補政策、提升基礎設施建設、加大科技投入等方面采取了許多有效的舉措。如，實施產糧大縣獎勵政策，設立了小型農田水利建設補助專項資金，開展了小型農田水利重點縣建設，實施測土配方施肥補助項目，實施基層農技推廣體系改革與建設示范縣項目，等等。為促進糧食生產的可持續(xù)發(fā)展，確?！安丶Z于地、藏糧于技”，2014年我國啟動了新一輪退耕還林還草政策。退耕還林、退耕還草每畝分別按照1500元和1000元的標準及時下?lián)苎a助資金。2019年，選取部分重點省份，對其實施綠色循環(huán)優(yōu)質高效特色農業(yè)促進項目以以獎代補的方式予以補助。

三、我國糧食安全財政政策演變的內在邏輯

糧食安全財政政策的變化既體現(xiàn)了黨和國家的執(zhí)政理念，也是我國在不同發(fā)展階段應對宏觀經濟發(fā)展形勢變化的成果，具有一定的內在演變邏輯。為此，筆者依據(jù)“政策實施背景—政策目標—主要舉措—實施效果—下一階段政策實施背景……”的思路，對新中國成立以來我國糧食安全財政政策演變軌跡進行了梳理（具體見表1），并遵循“以適應經濟體制改革為目標、以糧食供求平衡為導向、以解決社會主要矛盾為根本、以提高農民收入為宗旨的內在邏輯”等四條主線，對糧食安全財政政策的演變規(guī)律進行了總結。

成果數(shù)據(jù)中最常見的問題就是屬性內容填寫錯誤，例如，在填寫所使用的主要影像時，影像的名稱或者波段數(shù)存在問題，或所使用的補充影像情況未在相關層中填寫說明。還有二級檢查時間早于一級檢查時間，時間邏輯不合理等。此類問題的產生往往是由于元數(shù)據(jù)生產沒有與生產環(huán)節(jié)同步進行，如果能做到邊生產邊填寫，而不是后期補充填寫，相信此類問題會減少很多。

表1 新中國成立以來糧食安全財政政策演進趨勢

一是遵循以適應經濟體制改革為目標的內在邏輯。新中國成立70余年來，我國社會主義經濟制度的演進大體可以以改革開放為關鍵節(jié)點劃分為改革開放前和改革開放后，而其中又可以劃分為若干階段的連續(xù)性變遷進程。改革開放前，我國實現(xiàn)了從多種經濟形式混存到逐步建立并實施社會主義公有制經濟、按勞分配制度與計劃經濟體制的社會主義基本經濟制度的轉變。在這一特殊的計劃經濟體制背景下，政府在糧食的生產、購銷、價格、消費等方面具有絕對的調控能力，表現(xiàn)出了高度的計劃性和壟斷性。這也就是為什么政府能夠充分發(fā)揮財政調控作用，實現(xiàn)以農輔工的制度基礎。改革開放以后，我國經濟制度不斷變遷，經濟體制實現(xiàn)了從單一的計劃經濟，到計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔，再到發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用和強調市場的決定性作用的轉變。國內糧食安全財政政策也隨之作了相應的調整，如2016年我國實施玉米收儲制度改革，取消了東北三省一區(qū)玉米臨時收儲制度，并在“綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業(yè)鏈協(xié)調發(fā)展等因素”基礎上，試點建立了新的玉米生產者補貼制度，等等。這一系列措施都是減少政府對糧食價格的直接干預，發(fā)揮市場資源配置的決定性作用的具體表現(xiàn)，進一步打破了傳統(tǒng)計劃經濟時期高度集中的糧食安全財政政策體制，逐步建立和完善了適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的新機制。

二是遵循以糧食供求平衡為導向的內在邏輯。新中國成立以來，我國糧食供需情況大體與糧食安全財政政策演進相呼應，也可以說我國糧食安全財政政策在一定程度上適應和促進糧食供需變化。比如，1949—1978年，國內糧食供需呈現(xiàn)供小于求的態(tài)勢。這30年里，雖然國內糧食總產量不斷提升，產量連跨三個臺階，超過3000億千克，糧食單產增長2.3倍，但仍處于糧食供給長期全面短缺的時代。這一供需情況與我國當時以農輔工，全面支持工業(yè)經濟發(fā)展的宏觀目標和財政政策傾向密不可分。又如，1978—1998年，在市場化改革等政策因素影響下，這一時期我國糧食產量呈現(xiàn)波動性增長，國內糧食生產量基本能夠滿足國民需求，并有相當部分剩余。1996年，糧食產量首次突破5億噸大關，人均占有量創(chuàng)歷史新高。在1997年的短暫回落后，1998年糧食產量再次突破5億噸，達到5.1億噸，刷新了我國糧食產量紀錄。與此同時，糧食滯銷的苗頭顯現(xiàn)，市場糧價開始下降。這時，我國糧食供給進入減產階段，也就是1999—2003年。這一時期，糧食產量大幅度減產，再加上2001年我國加入世貿組織，糧食產業(yè)面臨國際市場挑戰(zhàn)。我國雖然是糧食生產大國，但由于人均耕地面積較少，從糧食類產品的貿易來看并不具有比較優(yōu)勢(劉永勝等，2010）。[17]糧食凈進口波動劇烈,2003年糧食貿易依存度達到12.9%（楊延景，2011）。[19]國內糧食價格猛然走高，國內外糧價出現(xiàn)倒掛，為我國敲響了糧食安全問題的警鐘。2004年起，為保障糧食供需動態(tài)平衡，實現(xiàn)“口糧絕對安全、谷物基本自給”的目標要求，我國加速糧食安全財政政策調整，全國抓糧食生產的積極性明顯提高，財政政策支持力度顯著提升，糧食生產和供求形勢得到了根本扭轉，糧食供需結構實現(xiàn)并長期維持緊平衡狀態(tài)。

三是遵循以解決社會主要矛盾為根本的內在邏輯。新中國成立以來，特別是改革開放40余年來，經過幾代人的共同努力，我國經濟總量較1978年增長272倍；扣除價格因素，全國居民人均可支配收入比1978年實際增長20余倍，社會物質財富實現(xiàn)了大跨越。與此相伴的是國內主要矛盾的轉變。新中國成立以來，我國首次對國內主要矛盾進行界定是在黨的八大上，明確提出了我國主要矛盾是“人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，是人民對于經濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！边@一主要矛盾的存在，決定了在1978年以前，我國以工業(yè)發(fā)展為主、農業(yè)生產為輔的決策理念。我國對社會主要矛盾的第二次界定是在1981年，1981年黨的十一屆六中全會指出，“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾?！边@一轉變，最突出的特點在于不再強調“建立先進的工業(yè)國”，而是凸顯了“提升社會生產力的重要性”。反映在糧食安全財政政策上，就是開始從重工輕農的思想，逐步轉向對農業(yè)樹立“多予少取”的政策理念。2018年，習近平總書記在十九大報告中指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！狈从吵鑫覈嗣袢罕姷男枨笠延上鄬^低層級的供需矛盾向更高層級供需矛盾轉變，也凸顯了從“數(shù)量短缺型”供需矛盾逐步向“優(yōu)質不足型”供需矛盾轉變的態(tài)勢。這與我國糧食安全財政政策演變趨勢相一致。2019年，我國發(fā)表的《中國的糧食安全》白皮書中提及“2018年，我國人均糧食占有量約470公斤，比1996年的414公斤僅增長了14%。而油料、豬牛羊肉、牛奶、水產品、蔬菜和水果的人均占有量較1996年分別了增長35.7%、55%、333.3%、72.5%、104.2%和176.5%?！笨梢园l(fā)現(xiàn)，品質、質量逐漸成了我國糧食安全的核心。人民對糧食的需求由原先要求的“吃得飽”轉變?yōu)楫斚碌摹俺缘煤谩薄俺缘冒踩判摹?。糧食安全財政政策也相應地更為注重從均衡和高質量發(fā)展兩方面著手進行調整，支持方式更加多元。

四是遵循以提高農民收入為宗旨的內在邏輯。人民性是馬克思主義政黨的根本屬性，是中國共產黨執(zhí)政為民的行動指南，這一根本屬性在黨的各項決策部署中得到了集中體現(xiàn)。在保障糧食安全問題上，黨和政府始終將其與農民利益緊密相連，并將提高農民收入作為糧食安全財政政策制定的重要目標之一。縱觀我國支糧政策演變歷程，糧食產業(yè)由“低稅”轉向“非稅”，從通過流通環(huán)節(jié)的間接補貼轉變?yōu)閷r民的直接補貼，充分體現(xiàn)了以民為本的價值理念。特別是，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是高度重視糧食安全問題。習近平總書記曾在不同場合多次強調：“要加大對糧食主產區(qū)的支持，增強糧食主產區(qū)發(fā)展經濟和增加財政收入的能力，實現(xiàn)主產區(qū)糧食生產發(fā)展和經濟實力增強有機統(tǒng)一，糧食增產和農民增收齊頭并進。”黨和政府始終把人民群眾，把農民利益掛心頭，這是我國糧食安全財政政策的顯著特征和不變原則。

四、當前我國糧食安全財政政策存在的突出問題

縱觀我國糧食安全財政政策演變歷程，從新中國成立至今，已經形成了一套相對成熟的體系，為保障國家糧食安全奠定了堅實基礎，也取得了良好成效。2015年起，我國糧食產量穩(wěn)定在6.6億噸左右，實現(xiàn)了以世界9%的可耕地面積，生產了世界25%的糧食，養(yǎng)育了全球20%人口的矚目成就（趙和楠和侯石安，2019）。[11]但在肯定成績的同時，也必須清醒地認識到，我國糧食安全始終處于緊平衡狀態(tài)，供需結構、農業(yè)技術創(chuàng)新、資源環(huán)境利用等方面還有不足（黃季焜，2021），[20]財政保障政策實施與中央要求仍有差距。考慮到江西省作為全國產糧大省和糧源凈調出省份，在落實糧食安全財政政策上具有非常典型地代表性，因此，筆者立足我國糧食安全財政政策執(zhí)行背景，以江西省為例，對當前政策執(zhí)行中可能存在的問題進行了梳理。

（一）在政策頂層設計與資金管理上，存在資金支持規(guī)模、投入結構和績效評價上與中央要求還有差距的問題

糧食安全財政政策屬于財政支農政策的一部分。在現(xiàn)行財政支農政策中，除了糧食補貼、價格支持政策等是直接與糧食安全相關的財政政策外，還有支持農業(yè)技術進步也是促進糧食和農業(yè)增產的重要措施。鄉(xiāng)村道路、農田水利、技術推廣等農村公共物品提供是農業(yè)和農村發(fā)展的基礎（黃季焜，2019），[21]對保障糧食安全同樣具有非常重要的作用。糧食安全財政政策與財政支農政策兩者之間既是包含與被包含的關系，又密切相關、緊密相連，在一定程度上保持一致性。并且在現(xiàn)有財政支出口徑中沒有官方支糧口徑，李瑩（2017）、趙和楠和侯石安（2019）等多數(shù)學者在研究糧食安全領域財政政策時均運用財政支農支出作為變量。[13，11]因此，在以下分析中，筆者以我國財政支農支出為例，來闡述現(xiàn)行糧食安全財政政策存在的問題。

1.支持力度上，與“糧食安全始終是治國理政頭等大事”的要求還有差距

2020年中央一號文件明確提出：“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事?！?021年農村經濟工作會議再一次強調，“解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。”但是，通過對1999年以來我國財政支農總量進行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然在2004年實施糧食直補之后，我國財政支農增速整體上快于同期財政總支出，支農規(guī)模不斷擴大。尤其是從2006年開始，支農總量呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，2019年支出規(guī)模較2006年增長10倍有余，凸顯了國家對農業(yè)生產的高度重視。但是從占比看，“十五”末開始，財政支農支出占總支出的比重就一直維持在9.0%左右。2019年我國財政支農資金占財政總支出比重為9.6%，并未明顯提高，甚至與“十二五”末期相比有所回落。通過分區(qū)域梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，越是經濟發(fā)達的省份，對農業(yè)的支持力度越低。如，近年來，東、中、西部地區(qū)對農業(yè)的支持力度分別在8.5%、12.0%、14.0%左右。其中，2015年起，東部地區(qū)對農業(yè)的支持力度逐年降低，至2019年時已回落至8.28%；中部地區(qū)自2016年起也呈現(xiàn)出支持力度逐年回落的現(xiàn)象，2019年較2015年支持力度回落0.72個百分點；西部地區(qū)則與東部和中部態(tài)勢相反，在2019年時，支持力度達到近年最高值（14.8%）。分省份看，34個省級行政區(qū)中有三分之二的地區(qū)在對農業(yè)的支持力度上呈現(xiàn)減弱態(tài)勢，如，江西、安徽、江蘇、河南、山東等都是產糧大省，但在2019年時對農業(yè)的支持力度都為近十年來最低值。

2.資金投入結構有待優(yōu)化

一方面，與“堅持農業(yè)科技自立自強，加快推進農業(yè)關鍵核心技術攻關”的要求還有差距。

科技創(chuàng)新是實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變的重要因素，也是保障“糧食安全”的重要手段，我國給予了高度關注。在近年的中央一號文件中也曾多次肯定了科技創(chuàng)新對于建設現(xiàn)代農業(yè)的核心作用，并強調要持續(xù)加大農業(yè)科技投入，實現(xiàn)農業(yè)科技的自立自強。事實上，我國也是逐年加大了農業(yè)領域科技研發(fā)投入，2000年我國農業(yè)研究與試驗發(fā)展經費支出不足1千億元，到2012年已突破1萬億元，在2018年達到19677億元，是2000年的22倍。從研究與開發(fā)機構R&D經費內部支出看，2002年起，我國農業(yè)研究與開發(fā)機構R&D經費內部支出逐年遞增，2018年達到110.76億元，增長8.8%，是2002年的10.4倍。但是，通過對比，可以發(fā)現(xiàn)，縱使對農業(yè)的科技投入總量上有所增長，但是問題依然存在。比如，在農業(yè)R&D經費的投資強度上穩(wěn)中有降。2002—2008年，研究與開發(fā)機構農業(yè)R&D經費的投資強度不足0.01%。2017年雖然增長至0.16%，但仍未超過前期高點，且與世界水平相比，相對較低。目前，發(fā)達國家的農業(yè)科技投入強度一般在4%以上，其中澳大利亞和英國均超過了5%，相對來說，我國的農業(yè)科技投入差距明顯（陳鳴，2017）。[22]從占比上看，研究與開發(fā)機構農業(yè)R&D經費占各行業(yè)合計R&D經費比重自2001年有明顯回落后，始終維持在3%～4%左右。在2020年中央經濟工作會議和2021年中央一號文件中均提及的種子安全問題上，財政保障力度同樣較低，以河南省、江西省等糧食主產省為例，2019—2020年河南省年均安排1700萬元用于種子資源保護和利用。江西省2020年安排1900萬元用于種子資源保護和利用，較2019年減少780萬元，同時，每年安排500萬元經費用于種子儲備。吉林省2020年安排用于現(xiàn)代農作物種業(yè)發(fā)展項目資金2030萬元（其中200萬元用于種子儲備、50萬元用于種子資源保護和利用），較2019年減少200萬元。整體看，相較于農業(yè)總支出來說這一投入都是微乎其微。

另一方面，與“調動農民種糧積極性，穩(wěn)定和加強種糧農民補貼”的要求還有差距。

按照財政科目劃分，財政支農支出主要包括農業(yè)、林業(yè)、水利、南水北調、扶貧等5類支出。其中，農業(yè)支出（農業(yè)生產支持補貼、行政運行、基礎設施建設、事業(yè)運行、科技轉化與推廣服務、其他農業(yè)支出等）作為農林水支出中的一部分，是與種糧戶最為密切相關的支出之一。通過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來，農林水支出中對林業(yè)、水利、南水北調、農業(yè)綜合開發(fā)和農村綜合改革的財政支持力度相對穩(wěn)定，對扶貧和農村綜合改革的投入規(guī)模增長明顯。如2018年我國水利投入4523.02億元，約是2008年的4倍，同年農村綜合改革財政投入資金1530.28億元，超過2010年2.5倍。在保障貧困人口“不愁吃”的理念支持下和2020年實現(xiàn)全面步入小康社會的百年目標激勵下，我國對農村扶貧投入增長較快，2018年投入資金是2008年的15倍，達到4868.34億元，占農林水支出比重較2007年提高近16個百分點。相反，農業(yè)支出占農林水支出的比重卻呈現(xiàn)逐年下滑的態(tài)勢，2018年占比較2008年回落20.95個百分點。同時，農業(yè)補貼作為農業(yè)支出中調動農民種糧積極性的一項重要政策，支持力度并不顯著。2016年我國開展了農業(yè)“三項補貼”改革，將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼以及農資綜合補貼合并為農業(yè)支持保護補貼。除2016年中央安排各地共1404億元外，2017—2019年年均安排1204億元，并沒有根據(jù)經濟發(fā)展的形勢和糧食生產直接需要進行動態(tài)調整，對農民的激勵作用不顯著。

3.資金評價上，與“建立科學、合理的績效評價管理體系”的要求還有差距

目前，受多重因素影響，我國財政支農規(guī)模與支出效益之間沒有形成良性正向關系（閆鈺和高國云，2014），現(xiàn)行的績效評價體系較為僵化，已經不能符合實際工作需要（苗冬梅，2020），有必要加快構建一套現(xiàn)代化支出績效評價體系（孟變云，2017）。[23-25]事實上，早在2011年，財政部就印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。2018年，中央又相繼印發(fā)了《全面實施預算績效管理的意見》，提出了要加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的目標要求。但是直至目前，中央、省、市、縣各級在支出標準體系建設上還相對滯后，尤其是缺乏對“成本—效益”情況的衡量指標。在事后的績效評價上，主要依靠部門填報數(shù)據(jù)，或是通過對資金的使用進度進行考核來衡量資金使用效益，考核結果相對缺乏科學性和精確性。特別是，在市、縣基層財政部門，多數(shù)工作人員缺乏績效評價的理念，實際運用就更加無從談起，在資金的安排上依然存在“拍腦袋”現(xiàn)象，科學、合理、統(tǒng)一的支出標準體系還有待進一步建立完善。

（二）政策執(zhí)行與落實中，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)

1.直接補貼激勵不夠。江西省稻谷產量位列全國第三位，對保障糧食安全起到了非常重要的作用。但是，即使在這樣一個產糧大省，直接用于穩(wěn)定糧食生產尤其是保障種植面積的資金量仍然偏低。江西省現(xiàn)有的支糧助糧常規(guī)性政策主要有政策類補貼、項目類補助、應急性補助等3大類，6項具體補貼（補助）。其中，只有稻谷補貼和雙季稻輪作是直接用于穩(wěn)定糧食種植面積。以2020年數(shù)據(jù)為例，這兩項財政支出對糧農的補貼為畝均補貼31元，約占水稻種植直接成本（包括物化、人工、機械等直接成本，不包括田租）的0.5成左右，對種糧農民尤其是小散戶基本上沒有激勵作用。

2.政策導向效應減弱。耕地地力保護補貼來源于種糧三項補貼的改革合并，原三項補貼針對種糧行為進行補貼，最高年份補貼標準達到94元/畝.季，對穩(wěn)定和擴大糧食種植作用十分顯著。改革之后，耕地地力保護補貼針對耕地進行補貼，其目的是為了更好地保護耕地質量，但是實際上只要農民不撂荒，都給予補貼。如此一來，種植雙季稻、一季稻、旱糧以及蔬菜、中藥材等其他作物都有補貼。然而從經濟效益考量，農民更愿意選擇種植高效經濟作物，而非效益偏低的糧食作物，也就導致政策的本意沒有得到落實。

3.政策執(zhí)行偏差明顯。以稻谷補貼為例，這是種糧直接補貼中最大的一項，按照補貼實施辦法要求，需在早中晚稻栽插到田，由村、鄉(xiāng)、縣逐級公示、上報、核實面積之后，再計算補貼標準，予以發(fā)放。而江西省晚稻栽插時間最遲為8月初，經公示、上報、核實、撥付等程序，往往要10月份以后才能發(fā)放到位。這筆補貼資金就只能用在晚稻收割這一生產環(huán)節(jié)，其他如早中稻的投入以及晚稻的生產投入均無法用到。這對資金需求量大的規(guī)模種植大戶而言，影響尤其顯著。再比如，根據(jù)政府政策要求，糧食補貼是直接補貼給糧食的實際生產者或是糧食生產企業(yè)，而并不一定是土地的承包者。但是，在操作過程中，往往為了穩(wěn)定農民（土地承包者）情緒，或是本著幫扶貧困戶的角度出發(fā)，實際上拿到補貼的多是貧困農民，即土地的承包者，而不是實際耕種者，在一定程度上削弱了財政政策對糧食生產的激勵作用。

4.政策設定精準性不夠。2015年中央一號文件提出“加快轉變農業(yè)發(fā)展方式”。2020年，習近平總書記在吉林考察時再次強調，“毫不放松抓好糧食生產，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式”。農業(yè)發(fā)展方式轉變的內在要求之一就是“從粗放型向集約型轉變”。對于農戶來說，就是要采取機械化種植，提高生產效率。事實上，為了達到這一目的，我國從2004年開始實施農機購置補貼。這一政策的實施，對于降低農戶農機購置成本，提高農戶購置農機熱情起到了極大的促進作用。據(jù)統(tǒng)計，僅2004—2011年這8年的時間里，我國綜合機械化水平增幅超過了政策實施前30年的總和。但是，這一政策的實施對農戶購置農機的促進效果呈現(xiàn)遞減趨勢（王文信等，2020），[26]補貼農機具品種和機型也不多（馬澤波，2017），[27]精準性有待提高。以江西省為例，農機購置補貼基本維持較低補貼比例，對支持和破解種糧瓶頸問題作用不顯著。當前，江西省機耕、機收比例已達97%以上，而機械化種植僅有38%左右。發(fā)展機械化種植所需農機及裝備品種多、投入大。而高速插秧機、有序拋秧機、育秧流水線、育秧大棚等基本維持低補貼比例，約30%左右；其他如育秧車間、秧盤等無補貼，種糧農民往往望而卻步。

五、總結討論與政策啟示

針對當前我國糧食安全面臨的新形勢、新考驗，歷史經驗值得我們借鑒參考。但更重要的還是要立足當下，以新的視角去思考糧食安全財政政策的優(yōu)化方向，以期更好地保障糧食安全。在2020年中央經濟工作會議上，我國首次從國家安全的戰(zhàn)略層面提出了要“解決好種子和耕地問題”，并對保障糧食安全提出具體要求。這既是2021年我國經濟工作的重點之一，也是“十四五”期間，乃至更長時期我國農業(yè)發(fā)展的重中之重，為我們做好下一階段“三農”工作明確了方向、提供了指導。圍繞這一目標任務以及當前財政收支形勢，筆者認為應著重抓好以下四個方面工作。

(一）提高政策保障的針對性

進一步加大糧食安全財政投入，尤其是加強稻谷補貼等直接補貼投入，充分發(fā)揮直接補貼的激勵作用。要調整并突出耕地地力保護補貼在穩(wěn)定糧食生產方面的作用，重點對種糧耕地進行補貼，對非種糧耕地不補或少補貼，以突出其穩(wěn)定糧食生產的作用，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”問題。要探索實施種糧綜合目標收益補貼，合理設定每季每畝種糧收益期望值，對于未達到該期望值的按實際種植綜合收益差額給予補貼，以穩(wěn)定農民收益預期，提高種糧積極性。要加大破解機械化種植的農機補貼力度，將高速插秧機、有序拋秧機等的補貼比例提高到50%～60%，將育秧車間、秧盤納入補貼范圍，激勵農民購置農機發(fā)展機械化種植。

（二）優(yōu)化財政資金投入結構

順應消費升級需求，推進供給側結構性改革，加大財政資金對調整糧食生產結構與品質提升的支持力度，鼓勵各地安排專項資金支持農產品品牌打造，支持區(qū)域品牌建設。通過政府債券、貸款貼息等方式支持大型糧食企業(yè)發(fā)展“產購儲銷”一體化全產業(yè)鏈模式，提升糧食企業(yè)運營效率。同時，要按照2020年中央經濟工作會議精神要求，強化種質資源保護和利用，設立專項資金，抓好農作物種質資源庫建設，增強種業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)競爭力。要通過稅費優(yōu)惠、財政獎補等政策，鼓勵科研單位和種子企業(yè)，開展良種科研聯(lián)合攻關，著力破解種源“卡脖子”技術難題。要加大對綠色高效農業(yè)技術研發(fā)推廣、農業(yè)病蟲害防治、農業(yè)科技人才培養(yǎng)、農田水利等基礎設施建設的財政投入力度，著重支持使用農業(yè)綠色發(fā)展的農機設備，不斷提高糧食綜合生產能力。

（三）要提高財政資金使用績效

2020年以來，受多重因素疊加影響，財政運行始終處于“緊平衡”狀態(tài)，收支平衡壓力明顯加大。必須牢固樹立“過緊日子”思想，使有限的財政資金用在刀刃上、緊要處。政府部門，作為財政政策的制定者，不能簡單化、一刀切。要針對不同地區(qū)、不同糧食生產情況和民眾需求，實施差別化、個性化支持政策。要突出績效評價，建立完備的支出標準體系，及時對糧食安全財政政策執(zhí)行情況進行績效評價。要強化結果應用，將評價結果與支糧政策安排相掛鉤，注重查漏補缺、優(yōu)化調整，切實提高財政資金的配置效率。

（四）壓緊壓實地方政府的監(jiān)管責任

“一分部署，九分落實”。一項政策的落腳點在于執(zhí)行，要堅決杜絕政策執(zhí)行中的走樣、變形情況，不折不扣貫徹落實習近平總書記提出的“黨政同責”要求，始終把穩(wěn)定糧食生產、保障糧食安全作為重要政治任務，壓緊壓實糧食生產屬地責任。特別是，要處理好政策“頂層設計”與“分層對接”的關系，防止政策執(zhí)行“上熱下冷”。要不斷加強督促指導，既協(xié)調解決政策執(zhí)行中的困難問題，又加強部門統(tǒng)籌，積極落實糧食生產扶持舉措，形成穩(wěn)定糧食生產工作合力。要從嚴加強督導檢查，壓實財政、農業(yè)等職能部門監(jiān)管責任，聚焦政策執(zhí)行中的重點難點問題，不定期開展調查研究、監(jiān)督檢查，做到深入田間地頭，傾聽社情民意，了解掌握一手資料，確保各項問題早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調、早解決。