“兩項改革”催生治理效能釋放

楊華軍　廖沖緒

“兩項改革”（指鎮(zhèn)、村建制調(diào)整改革——編者注）是近年來四川省主動開展的涉及面廣、關(guān)注度高、影響深遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性改革，是四川省立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措。目前，兩項改革“前半篇”文章基本完成，“后半篇”文章備受關(guān)注。針對基層治理的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，我們帶著統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)治理的基層定位、基層難題、基層作為、基層思考等一系列問題，赴鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣元旺蒼縣東河鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極探索，大膽創(chuàng)新，迅速拓寬了治理資源下沉渠道，有力發(fā)揮了有效治理牽引作用，初步構(gòu)建了新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，切實歷練了干部隊伍治理本領(lǐng)，蓄積了高質(zhì)量發(fā)展的動能和實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的勢能。

東河鎮(zhèn)的實踐探索

——黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化基層黨組織統(tǒng)合力。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是新時期鞏固黨的執(zhí)政地位、夯實基層基礎(chǔ)的重要舉措。東河鎮(zhèn)在探索實踐中堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。

一是打破行政區(qū)劃界限推進(jìn)黨建區(qū)塊統(tǒng)合化、小區(qū)堡壘化、樓棟小組化，更好實現(xiàn)向外延展、向下扎根。試點以來，在12個社區(qū)建立社區(qū)“大黨委”，在8個小區(qū)新組建黨支部，下設(shè)樓棟黨小組110個，形成“社區(qū)大黨委+小區(qū)黨支部+樓棟（院落）黨小組”的基層黨組織架構(gòu)，強(qiáng)化了黨組織引領(lǐng)社會各項治理功能。

二是通過與社區(qū)共建單位、轄區(qū)單位和下沉部門簽訂《黨建共建契約書》，開展結(jié)對共建，構(gòu)建“社區(qū)大黨委+駐區(qū)單位黨組織”的組織體系，強(qiáng)化黨委決策統(tǒng)管力度、提高黨委治理工作效率。

三是推行“兼職委員制”，實行社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織、非公經(jīng)濟(jì)和社會組織黨組織兼職委員（兼職副書記）雙向、多向互派互任，變“單軌運行”為“交叉聯(lián)動”。同時，采取村（社區(qū)）干部直接與每家每戶零距離協(xié)商議事的扁平化治理方式，構(gòu)建“樓棟長+單元長+居民”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立黨組織和群眾之間制度化、多渠道的經(jīng)常性聯(lián)系。

——焦點聚合，突出試點示范力。東河鎮(zhèn)著力從扁平化、網(wǎng)格化、精準(zhǔn)化和集約化等四個方面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是充分利用現(xiàn)代科技尤其是信息技術(shù)優(yōu)勢，著力推進(jìn)扁平化治理。試點以來，通過探索做活常規(guī)信息群與創(chuàng)新臨時事務(wù)信息群相協(xié)調(diào)的方式，積極防止信息熵，做到治理清簡有序、決策高效快捷。

二是深入挖掘網(wǎng)格化治理紅利，分層次推進(jìn)網(wǎng)格治理效能。東河鎮(zhèn)按照“全域覆蓋、無縫鏈接，規(guī)模適度、邊界清晰，因地制宜、便于服務(wù)”原則，推進(jìn)“一體化聯(lián)動、網(wǎng)格化治理”。按照網(wǎng)格分層設(shè)、隊伍分層建、責(zé)任分層擔(dān)方式運行網(wǎng)格系統(tǒng)。其中，網(wǎng)格分層設(shè)是指全鎮(zhèn)建大、中、小和專屬網(wǎng)四層網(wǎng)格，全鎮(zhèn)25個村（社區(qū)）共25個大網(wǎng)格、165個中網(wǎng)格、110個小網(wǎng)格、27個專屬網(wǎng)格，形成縱橫到邊、上下貫通的全域覆蓋治理體系。隊伍分層建是指網(wǎng)格層級與網(wǎng)格員層級匹配，大中小網(wǎng)格員各有標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力，做到每格配員、格中定員、員戶直聯(lián)，形成“三長共治”格局。責(zé)任分層擔(dān)是指按照網(wǎng)格管理事項清單和網(wǎng)格員履職清單，對網(wǎng)格員進(jìn)行培訓(xùn)、補(bǔ)貼、考核、管理。

三是聚焦現(xiàn)實痛點難點堵點問題，精準(zhǔn)靶向清掃治理障礙。試點重點解決人才難留困境、小區(qū)矛盾瓶頸、人口流動難題。在留住人才方面，緊抓脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興有利時機(jī)，以產(chǎn)業(yè)振興、項目支撐、定向培養(yǎng)等方式共回引技能型、治理型農(nóng)民工630人，遞進(jìn)培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理后備干部35名。在解決小區(qū)矛盾瓶頸方面，通過夯實黨的建設(shè)、構(gòu)建“小區(qū)黨支部+業(yè)主委員會+物業(yè)公司”三方聯(lián)席會議機(jī)制等方式，有效解決民生事項72件，調(diào)處糾紛43件。在解決流動人口難題方面，通過服務(wù)前移——適時成立非戶籍人口管理服務(wù)站和“流動人口之家”、主動下沉——全覆蓋入戶動態(tài)掌握流動人口狀況、賦能賦權(quán)——開展非戶籍人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和積極引導(dǎo)非戶籍人口參與社區(qū)治理等方式，有效增強(qiáng)了基層服務(wù)能力、提升了流動人口社區(qū)歸屬感。

四是推行多要素整合提升基層治理集成化水平。充分利用現(xiàn)代化信息手段，大力推進(jìn)現(xiàn)代化指揮平臺建設(shè)，如建成多功能綜合指揮調(diào)度體系。著力整合要素深化“一核三治”，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，推動法律顧問、鄉(xiāng)賢、村規(guī)民約、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建等要素在社會治理中的角色歸位。推行服務(wù)方式集成化，實施基層服務(wù)設(shè)施親民化改造和“補(bǔ)短板”達(dá)標(biāo)工程，做優(yōu)做實7個社區(qū)黨群服務(wù)中心統(tǒng)籌布局、提檔升級，推行“一枚印章管審批（服務(wù)）”實現(xiàn)行政審批、政務(wù)服務(wù)集中化，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)“兩站”（便民服務(wù)代辦站、綜治工作站），在全鎮(zhèn)12個社區(qū)全覆蓋推行“三線一點”工作法，推行“中午錯時、雙休延時、預(yù)約服務(wù)”等便民利民為民辦實事的工作方式，基本實現(xiàn)資源、服務(wù)、管理沉到基層，村（社區(qū)）服務(wù)功能實化、強(qiáng)化、便捷化。

——布局調(diào)優(yōu)，增強(qiáng)基層服務(wù)力。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化試點需要探索構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。東河鎮(zhèn)從優(yōu)化資源配置入手，向基層放權(quán)賦能，在便捷服務(wù)上求質(zhì)問效、在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互補(bǔ)上做多做活。

一是盤活用好公有資產(chǎn)。首先，在兩項改革“前半篇”文章中，將原柳溪鄉(xiāng)梨花村、前進(jìn)村和黃洋鎮(zhèn)通溪村所屬行政區(qū)域劃歸東河鎮(zhèn)管轄，確保村村都有集體經(jīng)濟(jì)。其次，按行業(yè)類別、產(chǎn)能、市場化程度等指標(biāo)對集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行摸底。再次，充分利用區(qū)域“十四五”規(guī)劃關(guān)鍵期，探索制定各村集體經(jīng)濟(jì)激活方案。

建議試點供銷社與村集體經(jīng)濟(jì)組織建立保護(hù)性股權(quán)結(jié)構(gòu)，供銷社對合作社進(jìn)行業(yè)務(wù)發(fā)展指導(dǎo);為鞏固脫貧攻堅成果，在農(nóng)產(chǎn)品銷售方面推動建立由市場價格作為參考的協(xié)商式定價模式。

二是用好機(jī)構(gòu)編制資源。東河鎮(zhèn)通過“兩項改革”盡最大可能配齊編制數(shù)量、調(diào)優(yōu)編制格局，為基層一線配夠人、放夠權(quán)、輸夠血。通過抽上補(bǔ)下、借上帶下、控上挪下等方式，實現(xiàn)基層事情有人辦。

三是優(yōu)化整合公共服務(wù)。東河鎮(zhèn)在兩項改革“后半篇”文章中，著力將經(jīng)過優(yōu)化布局的便民服務(wù)點建強(qiáng)，拓展公共服務(wù)覆蓋面和延伸半徑。具體而言，利于線上辦理的事項強(qiáng)化教育培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，必須線下辦理的事項擴(kuò)大和規(guī)范代辦模式，大力探索內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，迅速補(bǔ)齊數(shù)字政務(wù)短板。著力解決公共服務(wù)資源布局難題，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域按需突破行政區(qū)劃界限，進(jìn)一步提高了資源配置和使用效益，例如，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)構(gòu)建起四年級前1公里就學(xué)圈。

四是創(chuàng)新城鄉(xiāng)融通方式。以激發(fā)基層創(chuàng)新創(chuàng)造為抓手，推動實現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、共同繁榮。例如，通過現(xiàn)實版QQ農(nóng)場、集中安置點民宿化等方式，大規(guī)模激活鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)、大規(guī)模實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量就業(yè)，提升了鄉(xiāng)村土地的經(jīng)營附加值，創(chuàng)新實現(xiàn)了農(nóng)民增收。

——人才統(tǒng)籌，提高整體生產(chǎn)力。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)有之義。人才是治理的關(guān)鍵，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。東河鎮(zhèn)通過人才統(tǒng)籌提高生產(chǎn)力，通過發(fā)展解決治理難題。

一是東西部協(xié)作培養(yǎng)一批。東河鎮(zhèn)在東西部協(xié)作推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目中，統(tǒng)籌培養(yǎng)了大批鄉(xiāng)村治理和致富能人。例如，通過仙居楊梅、仙居雞等項目培養(yǎng)了一批懂技術(shù)、扎根鄉(xiāng)土的新型農(nóng)民，逐漸成為鄉(xiāng)村治理骨干力量。

二是鄉(xiāng)土人才超市鏈接一批。東河鎮(zhèn)創(chuàng)新打造鄉(xiāng)土人才超市平臺，制定《鄉(xiāng)土人才管理制度》，為農(nóng)村種養(yǎng)能手、民間藝人、能工巧匠等鏈接資源，提供適銷對路的就業(yè)機(jī)會。

三是通過集中安置發(fā)現(xiàn)一批。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐中，尤其是易地扶貧搬遷集中安置治理中，東河鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)和涌現(xiàn)出一批安居、致富、領(lǐng)路人才。例如，鳳陽村不僅探索出鄉(xiāng)村旅游和民宿等新生產(chǎn)模式，還成立了村級鄉(xiāng)村旅游協(xié)會，幫助更多的地方脫貧致富。

——干部錘煉，提升隊伍戰(zhàn)斗力。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化能否實現(xiàn)，主要取決于干部隊伍整體的戰(zhàn)斗力。東河鎮(zhèn)探索村干部全鏈條“選、育、用、管”制度，取得了一定成效。

一是選好配強(qiáng)、能上能下。東河鎮(zhèn)在“兩項改革”中堅持以基層擔(dān)當(dāng)為改革動力，選優(yōu)配強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和村“兩委”成員，大規(guī)模調(diào)整了五峰村等村（社區(qū)）班子成員，暢通了能上能下渠道，著力打造聚焦鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基層干部隊伍。

二是嚴(yán)管厚愛、激勵約束。東河鎮(zhèn)大力推進(jìn)以談促廉、以評促改的干部黨性鍛煉行動，經(jīng)常性開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子與村社干部談心談話，突出抓好廉政教育談話。提高基層干部群體“免疫力”。強(qiáng)化抓村社干部年終集中測評、黨員群眾評議、干部自身評議，測評直面問題、立行立改。

三是傳習(xí)造育、躬身實踐。能動發(fā)揮縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社效能，切實實現(xiàn)縣級領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化治理能力向下傳遞、向末端傳遞、向一線傳遞，促進(jìn)村社干部服務(wù)能力、治理能力提升。

四是提升能力、一員多用。東河鎮(zhèn)在兩項改革“后半篇”文章中，以狠抓治理能力提升為途徑，大力倡導(dǎo)能者有為有位有發(fā)展，培養(yǎng)出不少鄉(xiāng)村治理的多面手。例如，紅埡村等村從返鄉(xiāng)農(nóng)民工中培育出村黨支部書記，成為有城市視野、鄉(xiāng)土氣息的鄉(xiāng)村治理人才。

? 幾點建議

東河鎮(zhèn)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的積極探索，在廣、旺、巴、南等秦巴革命老區(qū)產(chǎn)生了積極的反響，不少經(jīng)驗起到了示范帶頭作用。但是，東河鎮(zhèn)作為起步較晚的基層，在新時代高位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中仍面臨人才缺乏、資源有限、社會力量參與不足等治理和發(fā)展短板。為進(jìn)一步釋放“兩項改革”治理效能，為全省推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)提供樣本，我們提出四點建議，供決策參考。

一是進(jìn)一步推進(jìn)和提煉總結(jié)東河實踐經(jīng)驗。東河鎮(zhèn)是紅色文化代表區(qū)域、三線建設(shè)重要點位，有必要對紅色革命文化和現(xiàn)代工業(yè)文化進(jìn)行高位深度總結(jié)提煉，進(jìn)一步釋放“兩項改革”在同類型區(qū)域的治理效能。

二是進(jìn)一步創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟(jì)管理模式。建議試點供銷社與村集體經(jīng)濟(jì)組織建立保護(hù)性股權(quán)結(jié)構(gòu)，供銷社對合作社進(jìn)行業(yè)務(wù)發(fā)展指導(dǎo);為鞏固脫貧攻堅成果，在農(nóng)產(chǎn)品銷售方面推動建立由市場價格作為參考的協(xié)商式定價模式。

三是進(jìn)一步織密升級縣域交通網(wǎng)。建議根據(jù)地質(zhì)勘察結(jié)果和縣域產(chǎn)業(yè)布局織密交通網(wǎng)，在“十四五”規(guī)劃中推動有條件鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接縣城疏散的現(xiàn)代化功能，著力提升縣域整體現(xiàn)代化水平。

四是進(jìn)一步推動大中城市社會組織向縣城有序推廣項目，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村治理新格局。推動建立健全區(qū)域性社會組織孵化中心，著力孵化縣域社會組織，重點承接市場化民生服務(wù)項目。