食物節(jié)約立法中違法行為的類型探討

施志源，紀(jì)圣駒

(福建師范大學(xué) a.法學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

食物是對(duì)人類生存發(fā)展具有決定性意義的資源。人類如果缺乏食物，將會(huì)面臨重大的生存危機(jī)。根據(jù)2020年7月14日聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》顯示，2019年全球饑餓人口高達(dá)6.9億，其中亞洲占比最多，為3.81億。2020年受新冠肺炎疫情影響，全球饑餓人口預(yù)計(jì)增長1.3億，達(dá)到8.2億[1]。在我國，有6億人口平均月收入為1 000元，廣大中西部和農(nóng)村地區(qū)居民收入依然處于較低水平，基本民生保障有待加強(qiáng)[2]。從上述數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外都有大量民眾面臨食物供應(yīng)保障不理想的狀況。即便經(jīng)過改革開放四十多年的努力，我國物質(zhì)經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)得到極大改善，也絕不可以忽視食物浪費(fèi)帶來的危害，更不能漠視糧食安全問題，“糧食安全直接關(guān)系到整個(gè)國家甚至國際社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展”[3]2020年8月，習(xí)近平總書記作出重要指示，指出“盡管我國糧食生產(chǎn)連年豐收，對(duì)糧食安全還是始終要有危機(jī)意識(shí)”，要求加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，采取有效措施，建立長效機(jī)制，堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為[4]。全國人大法工委按照習(xí)近平總書記的指示成立工作專班，正式啟動(dòng)推進(jìn)制止食物浪費(fèi)的專項(xiàng)立法工作。2021年4月29日，《中華人民共和國反食品浪費(fèi)法》(以下簡稱《反食品浪費(fèi)法》正式頒布施行，這對(duì)于防止食品浪費(fèi)，保障國家糧食安全，促進(jìn)食物節(jié)約和高效利用意義重大。為了更好地貫徹落實(shí)《反食品浪費(fèi)法》，需要將該法的原則性條款進(jìn)一步細(xì)化為可操作的具體法律規(guī)則，并由國務(wù)院適時(shí)出臺(tái)《反食品浪費(fèi)法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)。在規(guī)則細(xì)化的過程中，合理界定食物浪費(fèi)(1)《反食品浪費(fèi)法》主要規(guī)制的是食品浪費(fèi)行為，為進(jìn)一步保障糧食安全，本文認(rèn)為有必要將反食品浪費(fèi)拓展到反食物浪費(fèi)，包括未經(jīng)加工的天然食物也應(yīng)當(dāng)在食物節(jié)約立法中得到重視。的違法是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、在食物節(jié)約立法中界定違法行為類型的緣由

食物浪費(fèi)行為對(duì)國計(jì)民生和生態(tài)環(huán)境已經(jīng)產(chǎn)生了不可忽視的影響。2018年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》顯示，僅2015年，在我國城市餐飲業(yè)中的餐桌食物浪費(fèi)量高達(dá)1 700萬～1 800萬噸，足以提供3 000萬～5 000萬人1年的伙食。更加令人擔(dān)憂的是，如此驚人的浪費(fèi)量還只是在“城市餐飲”這一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生的[5]。當(dāng)前，食物浪費(fèi)已經(jīng)成為全球性問題。全球每年約1/3的糧食被浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)損失近1萬億美元[6]?！跋M(fèi)”在外觀上往往表現(xiàn)為個(gè)人行為，屬于個(gè)人行為自由的范疇，是二戰(zhàn)以來各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。因此，即便是出現(xiàn)了類似食物浪費(fèi)這樣的不當(dāng)消費(fèi)行為，其對(duì)于國計(jì)民生造成的負(fù)面影響或者是對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源造成的破壞往往被漠視。由于為了經(jīng)濟(jì)增長而不斷刺激消費(fèi)，不可避免地消耗大量資源，制造大量廢物，消費(fèi)問題已經(jīng)成為環(huán)境危機(jī)的核心問題。以浪費(fèi)食物為代表的不當(dāng)消費(fèi)行為更是成為導(dǎo)致自然資源和生態(tài)環(huán)境危機(jī)之根本性、深層性的原因[7]。每年因?yàn)槭澄锢速M(fèi)產(chǎn)生的溫室氣體排放量約占全球溫室氣體排放總量的8%[8]。因此，加強(qiáng)食物節(jié)約立法，遏制食物浪費(fèi)，對(duì)于保障國家糧食安全、節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境意義重大。其中，科學(xué)合理地界定食物浪費(fèi)違法行為的類型，既是食物節(jié)約立法的關(guān)鍵問題，也是食物節(jié)約立法的難點(diǎn)問題。

反對(duì)食物浪費(fèi)，促進(jìn)食物節(jié)約，是貫徹落實(shí)憲法和法律的內(nèi)在要求。我國《憲法》第14條第二款規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)?！蔽覈睹穹ǖ洹返?條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”此外，我國《環(huán)境保護(hù)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《食品安全法》等法律之中亦有呼應(yīng)《憲法》第14條第二款精神的條款。盡管我國現(xiàn)行法律法規(guī)中有不少關(guān)于節(jié)約糧食的倡導(dǎo)性規(guī)定，但現(xiàn)行規(guī)定尚未明確規(guī)定浪費(fèi)食物違法行為的具體類型，缺乏系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，難以對(duì)具體的食物浪費(fèi)違法行為進(jìn)行有針對(duì)性地懲戒[9]。正如全國人大代表李秀香教授所言，造成餐飲浪費(fèi)的其中一個(gè)重要原因就是約束和懲戒機(jī)制的不足[10]。因此，只有明確規(guī)定食物浪費(fèi)違法行為的類型，才能有效區(qū)分食物浪費(fèi)違法行為與違反社會(huì)公德的食物浪費(fèi)行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)食物浪費(fèi)違法行為的有效規(guī)制。

立法明確規(guī)定食物浪費(fèi)違法行為的類型，不但可行而且必要。第一，有利于政府相關(guān)行政職能部門有效開展食物浪費(fèi)行政執(zhí)法工作。行政職權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，行政行為均以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)便無行政[11]。只有在立法中明確規(guī)定食物浪費(fèi)的違法行為類型，相關(guān)政府職能部門針對(duì)食物浪費(fèi)行為的執(zhí)法才具有合法性。第二，有利于相關(guān)主體預(yù)測(cè)自身行為的后果。食物浪費(fèi)行為的主體，可能是普通消費(fèi)者、餐飲單位、食品生產(chǎn)者、食品運(yùn)輸者、食品加工者、超市經(jīng)營者等等。對(duì)食物浪費(fèi)違法行為具體類型進(jìn)行規(guī)定，可以使這些主體清楚認(rèn)識(shí)到哪些浪費(fèi)食物的行為是法律所禁止的行為。第三，有利于指引公眾養(yǎng)成食物節(jié)約的好習(xí)慣。法律對(duì)于人們的行為具有指引作用，規(guī)定食物浪費(fèi)違法行為的具體類型，可以指引公眾反對(duì)食物浪費(fèi)，養(yǎng)成食物節(jié)約的習(xí)慣。第四，有利于加強(qiáng)食物節(jié)約的宣傳教育。將食物浪費(fèi)違法行為的具體類型寫入法條，有利于提升法治宣傳的針對(duì)性，通過宣傳和普及食物浪費(fèi)違法行為的表現(xiàn)形式，有利于在全社會(huì)營造節(jié)約食物的良好氛圍。第五，有利于進(jìn)一步明確浪費(fèi)食物的法律責(zé)任。規(guī)定食物浪費(fèi)違法行為的具體類型是科學(xué)設(shè)置浪費(fèi)食物法律責(zé)任的重要前提，違法行為的類型明確之后，相關(guān)的法律責(zé)任就可以進(jìn)一步得以確立，這無疑可以大大提升食物節(jié)約法律規(guī)則的震懾力。

二、食物浪費(fèi)違法行為類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)探討

本文所探討的食物浪費(fèi)行為，限定在行政違法行為的范疇。一般來說，構(gòu)成行政違法行為的要件是行為人有違反行政法律規(guī)范的行為，行為人的行為具備社會(huì)危害性，且具有主觀過錯(cuò)[12]。食物浪費(fèi)違法行為的危害性需要從具體的行為模式上進(jìn)行考察，不同的行為模式，其社會(huì)危害性并不相同。因此，有必要從行為主體、行為模式和主觀過錯(cuò)三個(gè)視角探討食物浪費(fèi)違法行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)(2)中國自然資源學(xué)會(huì)資源法學(xué)專委會(huì)于2020年8月30日召開了“食物節(jié)約立法研討會(huì)”，筆者應(yīng)邀就制止餐飲浪費(fèi)違法行為的立法問題進(jìn)行了初步探討，相關(guān)觀點(diǎn)詳見《自然資源學(xué)報(bào)》2020年第12期的專家筆談文章《科學(xué)立法制止餐飲浪費(fèi)的若干問題》。本文在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究食物浪費(fèi)違法行為的法律規(guī)制，并對(duì)食物浪費(fèi)違法行為類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)展開細(xì)化研討。需要說明的是，本文所討論的“食物浪費(fèi)違法行為”，并不局限于“餐飲浪費(fèi)行為”。。

(一)行為主體的視角

食物浪費(fèi)違法行為可能發(fā)生在食物生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，因此構(gòu)成食物浪費(fèi)違法行為的主體類型較為廣泛。普通民眾、餐飲經(jīng)營者、食堂管理者、超市經(jīng)營者、食物運(yùn)輸者、食品加工者等均有可能從事食物浪費(fèi)違法行為。

普通民眾作為一般消費(fèi)者，浪費(fèi)食物的行為往往發(fā)生在外出就餐的過程當(dāng)中，尤其是在宴請(qǐng)聚會(huì)當(dāng)中，剩飯剩菜過多以及就餐結(jié)束后不打包的現(xiàn)象較為常見[13]。當(dāng)然，在外出就餐之外的其他消費(fèi)環(huán)節(jié)，普通民眾也有可能出現(xiàn)食物浪費(fèi)的違法行為。比如，超市大促銷，普通民眾超過自身需求量而大量購買食物，沒能在保質(zhì)期內(nèi)食用完畢只能丟棄，這同樣造成了浪費(fèi)。此外，對(duì)于消費(fèi)者在就餐過程中出現(xiàn)的鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，經(jīng)營者(包括餐飲和超市)如果沒有進(jìn)行提醒，聽之任之甚至推波助瀾的話，也應(yīng)當(dāng)對(duì)食物浪費(fèi)負(fù)責(zé)，同樣可能構(gòu)成食物浪費(fèi)的違法行為。經(jīng)營者除了應(yīng)當(dāng)在未盡到自身義務(wù)的情況下對(duì)消費(fèi)者的食物浪費(fèi)違法行為負(fù)責(zé)之外，自身也有可能直接從事食物浪費(fèi)違法行為。比如，超市隨意丟棄過期或者即將過期的食品造成浪費(fèi)的情形。食堂管理者是一類特殊的主體，食堂一般是滿足本單位成員的就餐需求，相較于餐飲經(jīng)營者，其食品價(jià)格更為低廉，供給更為充足，如果不對(duì)用餐者加以有效的行為規(guī)制，容易產(chǎn)生大量食物浪費(fèi)。

食物的運(yùn)輸者和倉儲(chǔ)管理者，同樣具備成為食物浪費(fèi)違法行為主體的可能性。運(yùn)輸過程當(dāng)中可能因各種情形造成食物浪費(fèi)，繞遠(yuǎn)運(yùn)輸而不是選擇就近到達(dá)目的地就是一種典型的情形。比如，運(yùn)輸者僅考慮自身的收益最大化，在運(yùn)輸內(nèi)蒙古的土豆時(shí)，不選擇最近的路線運(yùn)抵湖南而是先到江蘇載上其他貨物再繞道到湖南，從而導(dǎo)致食物因運(yùn)輸時(shí)間過長而變質(zhì)。在這一過程中，繞遠(yuǎn)運(yùn)輸在使運(yùn)輸者取得最大收益的同時(shí)，也拉長了運(yùn)輸周期，使得食品腐敗變質(zhì)的幾率增加。另外，運(yùn)輸過程中因?yàn)槔洳睾桶b技術(shù)的落后也會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)。冷藏或者包裝技術(shù)不到位，可能使食物在運(yùn)輸過程中就發(fā)生質(zhì)量下降甚至達(dá)到完全無法食用的程度。

物流的運(yùn)營者同樣可能存在浪費(fèi)食物的行為。我國目前農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸和交易過程中存在著為數(shù)不少的中間商，而且這些中間商并不集中，往往部分農(nóng)產(chǎn)品在各個(gè)中間商轉(zhuǎn)運(yùn)的過程中發(fā)生了浪費(fèi)[14]。在運(yùn)輸倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)，食物浪費(fèi)違法行為的主體包括農(nóng)戶、運(yùn)輸者(貨運(yùn)公司、個(gè)體貨車司機(jī)、搬運(yùn)工、快遞公司等)、銷售者等。除了運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、消費(fèi)之外，食物浪費(fèi)現(xiàn)象在食物加工環(huán)節(jié)同樣十分嚴(yán)重。原農(nóng)業(yè)部2014年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國每年因?yàn)榧庸み^度損失的糧食數(shù)量在150億斤以上[15]?？梢姡称飞a(chǎn)(加工)者也可能成為食物浪費(fèi)違法行為的主體。

(二)行為模式的視角

浪費(fèi)食物的行為模式在場合、發(fā)生頻率和影響范圍等方面各有不同，不是所有食物浪費(fèi)行為都具備應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的危害性，不應(yīng)將所有食物浪費(fèi)行為均列為違法行為。一般來說，判斷一個(gè)行為是否具備應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的危害性，需要考量的因素有：第一，行為的情節(jié)。其應(yīng)當(dāng)予以考量的情節(jié)有行為的次數(shù)、頻率以及場合；第二，行為產(chǎn)生的后果。行為人實(shí)施行政違法行為之后對(duì)法律所保護(hù)利益造成的損害狀況，具體包括人身和財(cái)產(chǎn)損失等[16]。在對(duì)食物浪費(fèi)行為的社會(huì)危害性進(jìn)行評(píng)判的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將食物浪費(fèi)的次數(shù)、頻率、場合以及后果綜合考量后作出判斷。具體來說，浪費(fèi)食物的行為有的發(fā)生在公共場合，有的發(fā)生在私人場合。私人場合，比如在家庭用餐當(dāng)中發(fā)生的食物浪費(fèi)，數(shù)量一般不大，影響范圍也十分有限，一般來說不宜認(rèn)定為違法行為。發(fā)生在公共場合(比如商場、超市、酒家餐館等)的食物浪費(fèi)行為，因浪費(fèi)數(shù)量較大且影響面較為廣泛，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重進(jìn)一步確認(rèn)是否可以認(rèn)定為違法行為。從發(fā)生頻率看，偶爾浪費(fèi)者有之，屢教不改者有之。偶爾浪費(fèi)者除非一次浪費(fèi)數(shù)量達(dá)到一定程度，否則不宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。屢教不改者即便單次浪費(fèi)數(shù)量有限，但經(jīng)年累月數(shù)量就相當(dāng)可觀，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。從影響范圍來看，可以分為自己個(gè)體實(shí)施食物浪費(fèi)的行為和組織他人共同實(shí)施食物浪費(fèi)的行為。個(gè)體實(shí)施浪費(fèi)行為如果數(shù)量不大、頻率不高，不宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。組織他人共同實(shí)施食物浪費(fèi)，影響范圍廣泛且破壞社會(huì)風(fēng)氣，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。

(三)主觀過錯(cuò)的視角

是否將主觀過錯(cuò)作為判斷一行為是否為行政違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界存在一定的爭議。一般認(rèn)為，行為的違法性、造成一定的損害后果、行為與損害后果之間的因果關(guān)系和行為人的主觀過錯(cuò)是一個(gè)違法行為承擔(dān)行政責(zé)任的四大要件。如果行為人主觀上不存在過錯(cuò)，即便客觀上實(shí)施了違反行政法律秩序的行為，也欠缺給予行政處罰的主觀要件[17]。 因此，在判斷行為人浪費(fèi)食物的行為是否屬于食物浪費(fèi)違法行為時(shí)，必須考慮行為人是否具有主觀過錯(cuò)，即行為人實(shí)施行為時(shí)是否具備故意和過失的心理態(tài)度[18]。所謂的故意是指行為人對(duì)于浪費(fèi)食物的結(jié)果持希望或者放任的態(tài)度，過失指的是行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見浪費(fèi)食物的后果卻因?yàn)槭韬龃笠饣蛘哌^于自信而沒有預(yù)見。比如，宴請(qǐng)賓客時(shí)沒有根據(jù)人數(shù)情況適當(dāng)安排用餐而導(dǎo)致大量食物被浪費(fèi)，宜認(rèn)定為過失浪費(fèi)食物的違法行為。如果行為人在主觀上不具有故意和過失，即便客觀上實(shí)施了浪費(fèi)食物的行為，也不宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。

三、食物浪費(fèi)違法行為類型劃分的立法路線圖

(一)食物浪費(fèi)違法行為類型劃分的指導(dǎo)思想

一是要堅(jiān)持資源節(jié)約的理念。我國歷來高度重視資源節(jié)約和高效利用。早在2005年，黨中央就提出要建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。此后，尤其是在黨的十八大以后，我國的資源節(jié)約和高效利用工作取得了明顯進(jìn)展。盡管如此，我國的單位GDP能耗、資源消耗量、水資源產(chǎn)出率等指標(biāo)依然有較大的改善空間[19]。黨的十八大報(bào)告提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，十八屆三中全會(huì)提出要建立完整的、系統(tǒng)的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明制度體系就是要從生產(chǎn)到生活各個(gè)方面促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處[20]。資源是有限的，人類倘若對(duì)資源取之無度，就無法與自然和諧相處。食物的浪費(fèi)本質(zhì)上來說就是資源的浪費(fèi)，這與我國生態(tài)文明建設(shè)的要求背道而馳。食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)文明法治建設(shè)的總體要求，將資源節(jié)約作為立法理念并一以貫之。二是要堅(jiān)持綠色發(fā)展的理念。堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力[21]。貫徹綠色發(fā)展的理念，要求食物節(jié)約立法要與自然資源用途管制制度有效銜接起來。綠色發(fā)展理念要求處理好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)把自然資源用途管制制度作為促進(jìn)綠色發(fā)展的重要制度，在食物節(jié)約立法中加以重點(diǎn)考量[22]。三是要堅(jiān)持資源社會(huì)性的立法理念。資源的利用應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)社會(huì)福利為目的，任何社會(huì)成員都有節(jié)約以及合理利用資源的義務(wù)，不具有浪費(fèi)資源的權(quán)利[23]。在眾多人口面臨溫飽問題的情況下，食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)資源的社會(huì)性，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，堅(jiān)持節(jié)儉以及合理消費(fèi)食物，著力保障盡可能多的人能夠吃上營養(yǎng)安全的食物。

(二)食物浪費(fèi)違法行為類型劃分的基本原則

一是要界定公共利益領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的食物浪費(fèi)違法行為。食物節(jié)約立法以保護(hù)食品公共安全為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)著重調(diào)整公共領(lǐng)域的食物浪費(fèi)行為，明文規(guī)定法律干預(yù)的公共利益領(lǐng)域，不得對(duì)私人領(lǐng)域的飲食行為規(guī)定不當(dāng)干預(yù)措施[24]。二是要注重法律規(guī)則的可執(zhí)行性?？蓤?zhí)行性是立法質(zhì)量重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。正如全國人大常委會(huì)副委員長王晨強(qiáng)調(diào)的那樣，要“保證通過的法律法規(guī)立得住、行得通、真管用，既能有效解決改革發(fā)展中的實(shí)際問題，又易于操作，最大限度降低守法成本和執(zhí)法成本”[25]。法律規(guī)范要具備可執(zhí)行性，在立法時(shí)就必須廣泛凝聚和體現(xiàn)社會(huì)共識(shí)，應(yīng)當(dāng)以“最低限度”原則配置權(quán)利義務(wù)，法律規(guī)則的語言表述要規(guī)范、簡明、具體，法律條文的篇章結(jié)構(gòu)和排列順序要合乎邏輯，法律體系內(nèi)部要自洽協(xié)調(diào)[26]。與此同時(shí)，食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)建立有效的執(zhí)法機(jī)制，將食物浪費(fèi)執(zhí)法作為自然資源浪費(fèi)執(zhí)法的類型之一，并逐步納入自然資源領(lǐng)域的生態(tài)綜合執(zhí)法范圍。自然資源領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革是生態(tài)綜合執(zhí)法改革的一個(gè)重要方面[27]。三是要堅(jiān)持列舉式與概括式條款相結(jié)合。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，法無授權(quán)不可為，依照《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律的規(guī)定，何種食物浪費(fèi)行為應(yīng)當(dāng)被視為違法行為并接受行政法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)由法律和行政法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定，列明食物浪費(fèi)違法行為的類型。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，新的危害社會(huì)的行為類型出現(xiàn)在所難免，此時(shí)就需要行政機(jī)關(guān)發(fā)揮其積極性與主動(dòng)性監(jiān)視潛在威脅，預(yù)防損害發(fā)生[28]。當(dāng)出現(xiàn)了新型的食物浪費(fèi)行為，食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)考慮到法律的滯后性，為行政機(jī)關(guān)規(guī)制未來可能出現(xiàn)的新型食物浪費(fèi)行為提供法律依據(jù)。因此，食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定兜底性的條款，規(guī)定立法中未明確規(guī)定的食物浪費(fèi)違法行為類型，只要其具有一定的社會(huì)危害性且符合認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為的基本條件，就可以追究行為人的違法責(zé)任。

(三)食物浪費(fèi)違法行為類型劃分的立法建議

食物浪費(fèi)違法行為的主體包括但不限于消費(fèi)者、餐飲經(jīng)營者、超市經(jīng)營者、食品生產(chǎn)(加工)者、食品運(yùn)輸者。每類主體都有可能從事食物浪費(fèi)違法行為，在違法性的判斷上應(yīng)當(dāng)把行為主體、行為模式和主觀過錯(cuò)這三個(gè)因素有機(jī)統(tǒng)一起來綜合考量，注重行為主體、行為模式、主觀過錯(cuò)之間的邏輯聯(lián)系。一般公眾的違法行為類型劃分分析詳見圖1。

圖1 食物浪費(fèi)認(rèn)定的分析過程

如圖1所示，對(duì)食物浪費(fèi)違法行為的認(rèn)定一般可遵循“行為主體適格—行為模式吻合—主觀過錯(cuò)吻合”的邏輯進(jìn)路。具體而言，認(rèn)定食物浪費(fèi)違法行為首先應(yīng)當(dāng)從行為主體適格的角度出發(fā)，只有行為主體適合承擔(dān)食物浪費(fèi)違法責(zé)任，才能根據(jù)行為模式的具體情形進(jìn)行后續(xù)的違法性判斷。在主觀過錯(cuò)的認(rèn)定上，原則上故意浪費(fèi)食物都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為，但是如果是在私密場合或者是偶爾浪費(fèi)食物，一般情況下社會(huì)危害性顯著輕微，沒有造成嚴(yán)重后果的，沒有必要認(rèn)定為違法行為。如果是過失浪費(fèi)食物的，除非造成較為嚴(yán)重的后果，比如浪費(fèi)了大量的食物，否則，由于缺乏需要法律規(guī)制的社會(huì)危害性，也沒有必要認(rèn)定為違法行為[29]。在食物浪費(fèi)行為中沒有過錯(cuò)的，依照《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)一律認(rèn)定為不屬于食物浪費(fèi)違法行為。過失浪費(fèi)食物的，因?yàn)橹饔^惡性較弱，僅在造成一定后果的時(shí)候才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法行為。但是，如果過失為之的本身就是社會(huì)危害性顯著輕微的行為(比如個(gè)人浪費(fèi)食物、在私密場合或者是偶爾浪費(fèi)食物)，即便有一定后果也無必要視作違法行為處理。具體到各主體的各類型行為當(dāng)中，關(guān)鍵點(diǎn)在于認(rèn)定社會(huì)危害性的大小與行為人的過錯(cuò)程度。

1.一般公眾(消費(fèi)者)的食物浪費(fèi)違法行為

一般公眾的食物浪費(fèi)違法行為包括個(gè)人浪費(fèi)食物的行為和組織他人共同浪費(fèi)食物的行為。典型的違法情形舉例如下：(1)在公共場合隨意丟棄食物的行為。公共場合不允許隨地扔垃圾是社會(huì)共識(shí)，行為人隨意丟棄食物具有主觀故意，既浪費(fèi)糧食又破壞環(huán)境，具備一定的社會(huì)危害性，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。(2)將食物用于游戲等非食用用途的行為。食物不應(yīng)當(dāng)用于游戲、投射等非食用用途，故意將食物用于非食用用途導(dǎo)致食物浪費(fèi)達(dá)到一定數(shù)量的，具備浪費(fèi)食物的主觀惡意，也在客觀上浪費(fèi)了食物并助長了奢靡浪費(fèi)的風(fēng)氣，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。(3)惡意囤積食物導(dǎo)致食物過期的行為。食物的保質(zhì)期和人們自身消耗食物的能力都是確定的，遠(yuǎn)超自身需求購買并囤積食物導(dǎo)致大量食物過期浪費(fèi)的，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。(4)出外就餐時(shí)點(diǎn)餐量遠(yuǎn)超食用量且不愿打包或者隨意丟棄食物的，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為[30]。當(dāng)然，這里還是需要區(qū)分過失和故意。比如，三五人用餐，要求餐飲業(yè)者安排十人大宴屬于主觀故意，但是如果是因?yàn)闆]有確認(rèn)賓客的忌口導(dǎo)致食物浪費(fèi)的，宜認(rèn)定為過失。

2.餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者的食物浪費(fèi)違法行為

餐飲經(jīng)營者、食堂管理者的食物浪費(fèi)違法行為主要表現(xiàn)為未采取措施防止或者減少食物浪費(fèi)，有些情況下餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者的不作為甚至?xí)L食物浪費(fèi)行為。典型的違法情形舉例如下：(1)舉辦有獎(jiǎng)競吃活動(dòng)，如在限定時(shí)間內(nèi)吃完一定數(shù)量食物的消費(fèi)者可以獲得免單。這種鼓勵(lì)消費(fèi)者超量食用食物的營銷手段實(shí)際上造成了食物的大量浪費(fèi)，也破壞了勤儉節(jié)約的社會(huì)風(fēng)氣，宜認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。(2)餐飲經(jīng)營者為了促銷，推出消費(fèi)滿額度贈(zèng)送禮品的活動(dòng)，此種行為明知消費(fèi)者可能浪費(fèi)食物，卻對(duì)過度消費(fèi)持希望、放任的態(tài)度甚至推波助瀾，宜認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。(3)無限量提供某項(xiàng)食品的行為。比如，某些餐飲業(yè)者或者食堂管理者提供無限量自助取餐活動(dòng)(米飯、水果、飲料等無限量供應(yīng))。無限量供應(yīng)本身是一個(gè)中性行為，因?yàn)檫@種行為鼓勵(lì)消費(fèi)者按需取餐，但是如果無限量供應(yīng)的同時(shí)不進(jìn)行任何形式的引導(dǎo)或者是采取實(shí)質(zhì)上反對(duì)浪費(fèi)的措施，那么，就有可能構(gòu)成過失浪費(fèi)食物的違法行為。當(dāng)然，如果餐飲經(jīng)營者在推行某項(xiàng)食品無限量供應(yīng)的同時(shí)，在醒目位置張貼按需取餐、節(jié)約糧食等標(biāo)語之后，個(gè)別消費(fèi)者仍然故意超量取餐浪費(fèi)食物的，則可以賦予餐飲經(jīng)營者采取措施加以制止的權(quán)利。比如，餐飲經(jīng)營者可以對(duì)故意浪費(fèi)的消費(fèi)者加以勸告，并收取過度取餐的合理費(fèi)用。這一做法已經(jīng)在我國部分地區(qū)獲得了法規(guī)授權(quán)，比如，北京市人大常委會(huì)于2020年9月25日通過的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》就授權(quán)提供自助餐的餐飲經(jīng)營者，在對(duì)顧客進(jìn)行了必要的提示后，對(duì)剩餐超過合理限度的消費(fèi)者可以收取費(fèi)用[31]?！斗词称防速M(fèi)法》第7條規(guī)定餐飲經(jīng)營者可以在明示收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對(duì)造成明顯浪費(fèi)的消費(fèi)者收取處理廚余垃圾的費(fèi)用。在制定《實(shí)施條例》時(shí)可將《反食品浪費(fèi)法》第7條的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步具體化，使之更具可操作性。當(dāng)然，餐飲經(jīng)營者如果聽之任之，則在認(rèn)定用餐者浪費(fèi)糧食行為是違法行為的同時(shí)，宜認(rèn)定餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者的行為也構(gòu)成食物浪費(fèi)違法行為。

3.超市經(jīng)營者的食物浪費(fèi)違法行為

超市經(jīng)營者常見的食物浪費(fèi)違法行為既有自己從事食物浪費(fèi)的違法行為，也有組織他人浪費(fèi)食物的違法行為。典型的違法情形舉例如下：(1)隨意丟棄過期或者即將過期食品的行為。過期或者即將過期的食品，有嚴(yán)格的處置方法，超市應(yīng)當(dāng)依法采取相應(yīng)的處置措施。超市因不采取有效措施而導(dǎo)致大量食物浪費(fèi)的，宜認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。比如，法國2016年出臺(tái)了《反食物浪費(fèi)法》，規(guī)定禁止超市扔掉或銷毀未售出的食物。假如超市食物有剩余，須將其捐贈(zèng)給慈善機(jī)構(gòu)[32]。(2)惡意采取饑餓銷售刺激食物消費(fèi)的行為。比如，人為制造某種緊俏食品斷貨的現(xiàn)象，抬高價(jià)格之后再大量放出貨源引誘消費(fèi)者大量購買。此種情形之下，超市經(jīng)營者對(duì)于消費(fèi)者大量甚至是超量購買完全是積極追求的態(tài)度，極易誘導(dǎo)消費(fèi)者超量囤積食物從而導(dǎo)致浪費(fèi)。因此，超市經(jīng)營者的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。(3)倡導(dǎo)無節(jié)制消費(fèi)的宣傳行為。比如，打出“買買買使人快樂”等鼓吹超量購買食物的宣傳標(biāo)語。無節(jié)制消費(fèi)的宣傳鼓動(dòng)容易導(dǎo)致食物浪費(fèi)成為一種不良社會(huì)風(fēng)氣，超市經(jīng)營者通過宣傳鼓動(dòng)公眾從事無節(jié)制食品消費(fèi)的行為，宜認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。

4.食品生產(chǎn)(加工)者的食物浪費(fèi)違法行為

食品生產(chǎn)(加工)者是食品生產(chǎn)的重要主體，是食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)著重規(guī)制的主體之一。典型的違法情形舉例如下：(1)無節(jié)制生產(chǎn)導(dǎo)致供大于求的行為。比如，無節(jié)制生產(chǎn)某種食品導(dǎo)致供大于求，引發(fā)大量食物過期、腐壞的情形。(2)保質(zhì)期偏短卻大量生產(chǎn)的行為。比如，蛋糕、水果沙拉這些保質(zhì)期較短的食品，除非需求量特別集中，否則一旦大量生產(chǎn)，就會(huì)導(dǎo)致大量浪費(fèi)。(3)儲(chǔ)藏條件簡陋導(dǎo)致食物發(fā)霉變質(zhì)的行為。食品存放地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)符合食品保存的條件，不能有漏水滲水現(xiàn)象，存放肉制品的倉庫要保持恒定的低溫等。如果不具備食物保存的基本條件而大量生產(chǎn)食品的，宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。在這種情形之下，行為人既可能是過失，也可能是故意。比如，因?yàn)橥ｋ娢醇皶r(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致冷庫里的鮮活食物變質(zhì)的，宜認(rèn)定為過失；不安裝合格的保質(zhì)設(shè)備并對(duì)食物浪費(fèi)持一種放任的態(tài)度，這種情況應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。(4)過度加工導(dǎo)致食物浪費(fèi)的行為。過度加工是由于加工者片面追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致，其對(duì)于浪費(fèi)食物的結(jié)果持放任的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為故意浪費(fèi)食物的違法行為。

5.食品運(yùn)輸者的食物浪費(fèi)違法行為

食品運(yùn)輸環(huán)節(jié)也可能產(chǎn)生大量的食物浪費(fèi)，立法應(yīng)當(dāng)重視對(duì)食品運(yùn)輸者的食物浪費(fèi)行為加以規(guī)制。典型的違法情形舉例如下：(1)沒有采取必要的保質(zhì)措施導(dǎo)致食物變質(zhì)的行為。比如，運(yùn)送水果或者蔬菜的貨車沒有配備冷鏈、冷鏈不達(dá)標(biāo)或者是冷鏈系統(tǒng)中途出現(xiàn)故障未及時(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致水果蔬菜變質(zhì)。沒有配備冷鏈、冷鏈不達(dá)標(biāo)就是放任食物浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為故意違法。冷鏈系統(tǒng)出現(xiàn)故障未及時(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致食物浪費(fèi)則是屬于過失違法。(2)保全措施不到位導(dǎo)致不必要的運(yùn)輸損耗的行為。比如，運(yùn)送成箱餅干的時(shí)候沒有固定好，在貨車急轉(zhuǎn)彎時(shí)，成箱的餅干從車上被甩出導(dǎo)致浪費(fèi)。此類行為一般來說是由于行為人疏忽大意所致，屬于過失，只有造成嚴(yán)重的食物浪費(fèi)或者屢錯(cuò)不改，才能認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。(3)因?yàn)槔@遠(yuǎn)運(yùn)輸導(dǎo)致的浪費(fèi)。繞遠(yuǎn)運(yùn)輸加長了食物運(yùn)抵目的地的時(shí)間，自然也就增加了食物因?yàn)樽冑|(zhì)而被浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。繞遠(yuǎn)運(yùn)輸是為了避免空車返回故意繞路，放任食物變質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)增大，可以作為食物浪費(fèi)的違法行為類型之一加以規(guī)制，但應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重以及造成食物變質(zhì)的嚴(yán)重程度來認(rèn)定是否需要追究行政法律責(zé)任。

6.其他需要法律規(guī)制的食物浪費(fèi)違法行為

浪費(fèi)食物的主體及其行為表現(xiàn)形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止前文所述，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)食物浪費(fèi)違法行為的類型進(jìn)行兜底性的規(guī)定。只要是社會(huì)危害性較大且存在主觀惡意的食物浪費(fèi)行為，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重納入食物節(jié)約立法進(jìn)行規(guī)制。實(shí)踐中，需要立法規(guī)制的典型情形舉例如下：(1)舉辦大胃王娛樂節(jié)目的行為。各大視頻網(wǎng)站和直播平臺(tái)都有大胃王節(jié)目，但其實(shí)那些播主并不能吃下那么多食物，很多食物都被浪費(fèi)，而且這些節(jié)目會(huì)引起人們的模仿，導(dǎo)致更多的浪費(fèi)[33]。大胃王節(jié)目公然宣揚(yáng)過量進(jìn)食并以此博取關(guān)注度牟利，可以視為一種故意組織他人浪費(fèi)食物的違法行為。(2)百家宴、千家宴、萬家宴等超大規(guī)模聚餐活動(dòng)中的食物浪費(fèi)。百家宴、千家宴、萬家宴，是指居住在一個(gè)社區(qū)或者小區(qū)的所有居民每家每戶做幾道菜肴，在居住地的空曠地帶聚餐，一同慶祝節(jié)日的活動(dòng)。這樣的聚餐活動(dòng)，參與人員眾多，食物數(shù)量非?？捎^，如果控制不好，浪費(fèi)數(shù)量將相當(dāng)驚人。超大規(guī)模聚餐活動(dòng)產(chǎn)生的食物浪費(fèi)可能是故意違法，也有可能過失違法，還有可能是意外事件。如果組織者事先沒有做預(yù)案預(yù)防食物浪費(fèi)，可以認(rèn)為對(duì)食物浪費(fèi)持放任的態(tài)度，那毫無疑問是故意違法。如果做了預(yù)案因?yàn)閳?zhí)行不到位導(dǎo)致浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為過失違法。如果是遭遇了不可抗力導(dǎo)致浪費(fèi)，則不宜一刀切地認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。比如，在空曠場地舉辦聚餐突降暴雨導(dǎo)致食物浪費(fèi)的，不宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。(3)食品流通環(huán)節(jié)導(dǎo)致的食物浪費(fèi)行為。食品流通環(huán)節(jié)有很多中間商且分布稀疏，這就使食品常常需要在多個(gè)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)，加大了食品尤其是生鮮食品因?yàn)楦瘮∽冑|(zhì)浪費(fèi)的可能性。中間商如果沒有妥善保存和運(yùn)輸食物，很有可能導(dǎo)致食物的變質(zhì)或者出現(xiàn)不必要的耗損。此時(shí)，可根據(jù)中間商的行為所造成的社會(huì)危害性和主觀過錯(cuò)程度，綜合判斷是否構(gòu)成食物浪費(fèi)違法行為。如果中間商按照運(yùn)輸合同約定及時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)貨物，并善盡保存義務(wù)，其自身沒有浪費(fèi)食物的行為，且不存在主觀過錯(cuò)的，不宜認(rèn)定為食物浪費(fèi)違法行為。為盡量減少物流環(huán)節(jié)造成的食物浪費(fèi)，食物節(jié)約立法應(yīng)當(dāng)推動(dòng)政府加強(qiáng)食品流通環(huán)節(jié)的綜合治理，明確政府在食物流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任，盡量降低食品因流通環(huán)節(jié)過多而導(dǎo)致浪費(fèi)的可能性。

四、余論

對(duì)食物浪費(fèi)違法行為進(jìn)行類型劃分，是食物節(jié)約立法中的一個(gè)環(huán)節(jié)，但絕不代表食物節(jié)約立法的大功告成。盡管《反食品浪費(fèi)法》已經(jīng)規(guī)定了警告、罰款、停業(yè)整頓等處罰措施，但距離全面且有效規(guī)制食物浪費(fèi)違法行為尚有一定的差距。立法要起到預(yù)防和懲治食物浪費(fèi)違法行為的作用，應(yīng)當(dāng)在對(duì)違法行為類型劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰食物浪費(fèi)違法行為的懲戒機(jī)制，明確規(guī)定每一種違法行為類型所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，為食物節(jié)約立法裝上牙齒[34]。這就需要科學(xué)確定每一種類型的食物浪費(fèi)違法行為的處罰力度，做到過罰相當(dāng)。食物浪費(fèi)違法行為的類型多樣，不可能每種類型的違法行為懲戒力度都完全相同，即便是同種類型的違法行為，也需要在考慮社會(huì)危害性大小的基礎(chǔ)上設(shè)置不同層級(jí)的懲戒措施。

對(duì)食物浪費(fèi)違法行為進(jìn)行懲戒，并不是單純?yōu)榱藨徒涠鴳徒?，而是要使行為人意識(shí)到自己違法行為的錯(cuò)誤性，并給其他社會(huì)成員以教育和指引，以達(dá)到預(yù)防食物浪費(fèi)違法行為的目的。因此，在設(shè)計(jì)食物浪費(fèi)違法行為的法律責(zé)任時(shí)，要充分考慮到教育和懲戒相結(jié)合，在懲戒行為人的同時(shí)教育行為人和其他社會(huì)成員。為實(shí)現(xiàn)行政目的，行政活動(dòng)的措施和手段應(yīng)當(dāng)多樣化，不只限于行政行為[35]。因此，除了《行政處罰法》設(shè)置的警告、罰款、拘留、沒收、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰外，還可以設(shè)置非行政處罰的懲戒措施。對(duì)于情節(jié)較為輕微的違法行為，不宜采用行政處罰的方式加以懲戒的，給予口頭告誡并勸導(dǎo)其去社區(qū)或者學(xué)校進(jìn)行食物節(jié)約宣傳即可。對(duì)于情節(jié)較重的違法行為，比如，消費(fèi)者外出就餐過度消費(fèi)且隨意丟棄食物的，除了給予警告、罰款之外，同時(shí)可以要求行為人進(jìn)行一定時(shí)長的食物節(jié)約宣傳。對(duì)于更加嚴(yán)重的違法行為，比如，超市長期隨意丟棄即將過期的食物導(dǎo)致大量浪費(fèi)的，對(duì)責(zé)任人可以予以行政拘留的處罰，或者強(qiáng)制要求違法行為人進(jìn)行食物節(jié)約宣傳并用食物節(jié)約宣傳的時(shí)長折抵拘留的期限。此外，可以考慮設(shè)置食物浪費(fèi)違法黑名單制度，建立健全“黑名單+直接懲戒型”“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯(lián)合懲戒型”等懲戒機(jī)制[36]，并將其納入個(gè)人信用記錄，從個(gè)人征信的視角對(duì)食物浪費(fèi)違法行為加強(qiáng)制約。對(duì)于超市經(jīng)營者、餐飲經(jīng)營者、食品生產(chǎn)(加工)者、網(wǎng)絡(luò)直播(視頻)平臺(tái)等具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的違法主體，立法可以考慮適當(dāng)提高這些主體的違法成本，設(shè)置懲罰性賠償機(jī)制，并設(shè)置最低罰款數(shù)額，以充分發(fā)揮懲戒機(jī)制的震懾作用。