伊春市天保二期工程政策實施績效評價指標體系研究

張銘軒 秦利

摘要 以國有重點林區(qū)所在地伊春市為研究對象，介紹了研究區(qū)的人文與自然環(huán)境概況，以及研究區(qū)天保工程實施進展與取得的成果。在探討評價指標體系設置思路和原則的基礎上，運用專家咨詢法和層次分析法，將評價體系分為目標層、準則層、指標層和子指標層4個層次，并從生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益3個方面綜合構建了伊春市天保二期工程政策實施績效評價指標體系，包括一級指標1個，二級指標3個，三級指標10個，四級指標22個，并計算得到各個指標的權重因子，其中，生態(tài)效益B 1、社會效益B 2和經(jīng)濟效益B 3所占權重分別為0.539 6、0.163 4和0.297 0。該指標評價體系的構建思路和計算方法能較好地適用于該區(qū)域，滿足該區(qū)域天保二期工程政策實施評估的需求。最后根據(jù)建立的評價指標體系，指出其所具有的現(xiàn)實意義：該評價指標體系可以對伊春市天保二期工程實施情況進行客觀評估，為未來天保工程政策指定指明方向，并且對伊春當?shù)芈毮軝C構日常運行有預警功能。

關鍵詞 天然林保護二期工程;政策績效評價;指標體系;層次分析法

中圖分類號 F 326.2? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）16-0144-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.038?? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Performance Evaluation Index System of the Policy Implementation of the Phase Ⅱ Natural Forest Protection Project in Yichun

ZHANG Ming-xuan，QIN Li （College of Economics and Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

Abstract Taking Yichun City， the state-owned key forest area as the research object， the paper introduces the general situation of the humanities and natural environment of the research area， and the progress and achievements of the implementation of the phase Ⅱ Natural Forest Protection Project in the research area. Using expert consultation method and analytic hierarchy process， the evaluation system was divided into four levels： target level，criterion level，index level and sub-indicator level. The performance evaluation index system of policy implementation of the phase Ⅱ Natural Forest Protection Project in Yichun City was constructed from three aspects of ecological benefit， social benefit and economic benefit， including 1 first level index， 3 second level indexes， 10 third level indexes and 22 fourth level indexes. The weight factor of each index is calculated， in which the weight of ecological benefit B 1，social benefit B 2 and economic benefit B 3 reached 0.539 6， 0.163 4 and 0.297 0， respectively. The construction ideas and calculation methods of the index evaluation system can be better applied to the area， meet the needs of the evaluation of the implementation of the second phase of the Natural Forest Protection Project in the region. Finally，according to the established evaluation index system，it pointed out its practical significance： the evaluation index system can objectively evaluate the implementation of the second phase of the natural forest protection project in Yichun City， specify the direction for future natural forest protection project policies， and

has an early warning function for the daily operation of the local functional institutions.

Key words The phase Ⅱ Natural Forest Protection Project; Policy performance evaluation; Index system; Analytic hierarchy process

天然林是我國森林資源重要的組成部分[1]，由于經(jīng)濟發(fā)展需要以及生態(tài)保護意識的缺乏，對天然林的過度砍伐造成了水土流失、大氣污染等一系列生態(tài)環(huán)境問題。針對這一現(xiàn)狀，國家于1998年提出天然林保護工程（natural forest protection project，NFPP），旨在從根本上保護和恢復天然林資源，遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護生物多樣性，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。國內(nèi)外對林業(yè)工程績效評價的研究廣泛而深入，但也存在一定的局限性，如對于東北地區(qū)的天保二期政策實施績效評價較少，且時間都較久遠，因此提出的評價指標體系較少考慮伊春地區(qū)當前經(jīng)濟特色和生態(tài)文明建設成果，不適用于當前的伊春天保二期工程政策實施績效綜合評價。因此，如何構建符合伊春林區(qū)特色的綜合指標評價體系，亟需對天保二期工程政策績效進行有效的綜合評價。筆者以伊春市為例，從生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益3個方面構建伊春市天然林保護二期工程政策實施績效評價指標體系，結合專家意見得到各指標權重系數(shù)，并針對結果提出天保工程政策實施的建議，為天保工程的政策實施績效評價提供依據(jù)。

1 國內(nèi)外林業(yè)工程實施效果研究現(xiàn)狀

自21世紀以來，國內(nèi)外很多學者從不同角度和不同研究方法出發(fā)，對各地林業(yè)工程的實施效果進行廣泛深入的研究。在林業(yè)保護工程的評價指標體系構建角度上，部分學者從生態(tài)效益評價角度入手，研究天然林保護工程對生態(tài)環(huán)境的改善程度。李娜娜等[2]對山西省天保工程生態(tài)效益進行評價，得到天保工程的實施對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的影響，并進行量化分析。孫傳諄等[3]通過環(huán)境遙感、生態(tài)系統(tǒng)信息質量等手段實現(xiàn)多源數(shù)據(jù)的融合，評估小隴山地區(qū)天然林保護工程實施成效。還有部分學者從天然林的經(jīng)濟效益和社會效益出發(fā)進行評價。龐冬鵬等[4]從經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度，研究天然林保護工程對實現(xiàn)我國林業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展所帶來的影響?？登锢鸞5]以我國陜西省某林區(qū)為代表的實例，對該林區(qū)實施天保工程后所產(chǎn)生影響進行分析。楊俊等[6]對天保工程實施的效果及對經(jīng)濟產(chǎn)生的貢獻進行了深入的探討和分析。楊曉晨[7]結合目前林業(yè)資金績效審計的現(xiàn)狀，從5個維度構建了生態(tài)補償資金績效審計的評價指標體系。鄧冬梅等[8]建立了地區(qū)林業(yè)生態(tài)文明建設水平考核評價方法，并將評價指標體系應用于廣東清遠市清城區(qū)林業(yè)生態(tài)文明評價實踐中。陳寧靜等[9]以現(xiàn)行的主要林業(yè)政策為基礎，從營林政策、木材采伐與運輸政策、木材加工與利用政策3個方面，構建對天然林保護工程實施效果的評價指標體系。其次，近年來對天保工程的綜合效益評價也成為研究熱點。馬威等[10]從生態(tài)、社會、經(jīng)濟三大領域效益綜合評價角度入手，得到了呼倫貝爾市天然林資源保護工程的政策實施綜合評價結果。崔軍等[11]在總結工程建設成效的基礎上，對曲靖市天保工程可持續(xù)發(fā)展綜合體系建設進行研究。Demissie等[12]研究了從物種保護角度，在埃塞俄比亞塔納湖流域內(nèi)南部林區(qū)進行森林保護工作帶來的綜合效益。

在林業(yè)工程的評價方法研究上，主要有層次分析法（analytic hierarchy process，AHP）[13]、數(shù)據(jù)包絡分析方法（data envelopment analysis，DEA）[14]、參與式林業(yè)法[15]等。層次分析法是一種在國內(nèi)外研究中廣泛應用的績效評價方法，該方法的層次結構已成為各類評價體系設計的主要模型，該方法得到的指標權重是后續(xù)定量評價的重要依據(jù)[16]。國政等[17]通過使用層次分析法，建立了西南地區(qū)天然林恢復效益評價指標體系，以解決西南地區(qū)實施天保工程前天然林嚴重退化的問題。李謙等[18]圍繞天保工程二期政策的民生方面，構建了天保工程區(qū)二期生態(tài)保護政策實施前民生經(jīng)濟影響績效評價的指標體系。支玲等[19]從云南省鶴慶縣、貴州省織金縣實施天保工程中以集體公益林管護能力方面，利用層次分析法設定政策實施績效指標體系，從而對政策進行評價。在國外，Asmawi等[20]利用GIS-AHP法評估了FRIM校區(qū)人工和自然再生林區(qū)的健康狀況水平，包括54個領域，以了解如何最好地改善環(huán)境的空氣質量。Morandi等[21]使用GIS和AHP方法對巴西塞拉多保護區(qū)之間的生態(tài)走廊進行劃界。王啟祥等[22]從農(nóng)民的角度出發(fā)，采用參與式林業(yè)的綜合評價方法充分考慮天保工程的政策建設和實施效果，得到天保工程的政策未充分考慮各方特別是當?shù)剞r(nóng)民的根本利益，民生改善有限這一結論;柯水發(fā)等[23]則基于DEA方法，對我國西部10省區(qū)市天保工程的建設和實施效果進行了政策實施績效綜合評價。在國外，Strand等[24]利用德菲爾法對亞馬遜森林的保護進行了綜合評價，得到亞馬遜森林保護工作的成果。

2 理論分析框架與研究方法

依據(jù)評價指標體系構建思路，以及黑龍江省伊春市天保二期工程評價理論分析框架，明確了評價指標體系構建的思路，建立了一套符合伊春實際情況的天保二期工程評價體系。

2.1 理論分析框架

系統(tǒng)理論將研究對象視為一個完整的系統(tǒng)，系統(tǒng)由相互關聯(lián)的要素組成。各要素不是獨立存在的，它們在系統(tǒng)中都有相應的位置，對系統(tǒng)整體產(chǎn)生一定的作用。同時，各要素之間相互作用，相互關聯(lián)，要素之間構成了一個整體，缺少任意一個因素都會影響整個系統(tǒng)發(fā)揮作用。

天保二期工程是一項大型系統(tǒng)工程，工程規(guī)劃、建設和管理囊括諸多相關因子。系統(tǒng)理論在天保工程建設成效評價中的應用，是建立評價指標體系時，先按研究對象——天保二期工程政策實施績效并按系統(tǒng)學方法進行分類，即將天保工程作為一個“社會-經(jīng)濟-生態(tài)”復合系統(tǒng)，分為資源與環(huán)境、經(jīng)濟、社會3個子系統(tǒng)，然后再逐個系統(tǒng)按目標法定出具體指標。

2.2 層次分析法 績效指標的主要評價方法有理論分析法[25]、頻度分析法[26]、專家咨詢法[27]、調(diào)查研究綜合分析[28]和層次分析法[29]5種。其中，層次分析法是指將與決策總是有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法，適用于天保二期工程這樣評價體系龐大、定性和定量結合密切的工程系統(tǒng)。根據(jù)層次分析法的要求計算各指標權重，反映各層級的指標在體系構建中的重要和應用程度。要素在上下層之間的隸屬性是由層次結構模型決定，例如下一層元 素D 1，D 2，…，D n等隸屬于上一層元素C，依據(jù)它們對于準則C的貢獻大小賦予各元素D 1，D 2，…，D n相應的指標權重。首先按照一定的比較準則和尺度，將同一層級的元素根據(jù)準則采用成對的比較法，構造出一個判斷矩陣A，逐層遞進，矩陣中每個元素a ij 采用Saaty[16]

的1～9標度法給出，即1： 指標i和指標j重要程度相等;3：指標i比指標j略微重要;5：指標i比指標j稍微重要;7：指標i和指標j重要得多;9：指標i和指標j重要很多;2、4、6、8：指標i和指標j重要 程度介于上述結果之間。

2.3 評價指標體系的建立 根據(jù)層次分析法，確定天然林保護二期工程政策實施績效評價體系的層次和結構，擬將評價指標體系分為4個層次。參考多篇文獻中的指標，并結合伊春林區(qū)的實際情況和區(qū)域特點，補充和完善了經(jīng)濟效益和社會效益指標。最后結合收集調(diào)研資料，經(jīng)專家、教授審議，構建出相應的績效評價指標體系（圖1）。

生態(tài)效益B 1。天保二期工程目標與一期工程相比，在生態(tài)上更偏重于森林資源的撫育和監(jiān)管，加強中幼林撫育和低效林改造，強調(diào)森林資源的恢復以及對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的整體改善作用。其中，涵養(yǎng)水源功能指標C 1，反映森林水平恢復對伊春當?shù)厮沫h(huán)境的影響程度，可細分為調(diào)節(jié)水量D 1、凈化水質D 2;土壤保育效益指標C 2，反映二期工程實施后森林土壤的流失和肥力，可細分為保土D 3和固肥D 4;森林覆蓋率C 3，直接反映工程實施對森林面積的保護情況;固碳釋氧效益指標C 4和凈化大氣環(huán)境C 6，反映森林對伊春當?shù)乜諝赓|量和聲環(huán)境的改善，可細分為CO 2固定量D 6、O 2釋放量D 7、空氣污染程度D 10、降低噪音D 11。生物多樣性指標，反映工程實施后當?shù)厣锒鄻有曰謴颓闆r，可細分為物種保育D 8、生物種類D 9。

社會效益B 2。天保二期工程目標之一是改善林區(qū)民生，工程預計大幅提高森林管護和國有林業(yè)單位職工5項社會保險補助標準，解決工程實施單位因社會平均工資連年上漲造成的參保費用缺口問題，保證企業(yè)職工全員參保。通過繼續(xù)實施公益林建設、森林管護，以及新增中幼林撫育、低產(chǎn)低效林改造等任務增加就業(yè)崗位，保證工程區(qū)所有職工充分就業(yè)。可分為可量化社會效益C 7，細分為以下子指標層：脫貧率D 12，反映政策實施后當?shù)孛撠毲闆r;林區(qū)職工就業(yè)率D 13，反映政策實施以后，林區(qū)職工的就業(yè)情況;基本醫(yī)療保險覆蓋率D 14，基本養(yǎng)老保險覆蓋率D 15，反映在政策實施以后，對退休人員及在崗職工的社會保障情況。潛在的社會效益C 8，細分為公眾對天保工程的認識程度D 16，公眾對生態(tài)保護的認識程度D 17，反映公眾對天保二期政策的了解程度以及近年來生態(tài)文明建設的成果。

經(jīng)濟效益B 3。天保二期工程的實施目標之一是解決資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型發(fā)展問題，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構轉型優(yōu)化，開展特色經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)從依靠木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設和依托林區(qū)資源綜合發(fā)展的轉變。據(jù)此，可分為直接經(jīng)濟效益C 9，反映經(jīng)濟各項數(shù)據(jù)的直接變化，細化為林木產(chǎn)品效益D 18，即木材產(chǎn)品帶來的直接效益D 19;林副產(chǎn)品效益，即伊春當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)（如木耳、藍莓）所帶來的效益;森工企業(yè)職工年均收入D 20，直接反映林區(qū)居民收入水平。間接經(jīng)濟效益C 10，可分為林區(qū)生產(chǎn)總值D 21和產(chǎn)業(yè)結構變化D 22，反映伊春經(jīng)濟發(fā)展和轉型情況。

上述的指標體系包含經(jīng)濟、社會和自然生態(tài)3個方面，緊密結合伊春市所實施的天然林保護工程政策，一方面反映伊春市在天保工程政策實施以來森林資源的保護情況，另一方面反映天保工程政策實施中伊春森工企業(yè)職工民生改善情況。同時考慮主觀指標和客觀指標，既客觀評價了職工工資收入變化對生活的改善程度，反映職工的滿意度和幸福感，從產(chǎn)業(yè)結構方面評價天保工程對伊春市經(jīng)濟結構的改善，又反映出社會保障體系的完善和公民環(huán)境保護意識的提高，體現(xiàn)出一定的全面性。

3 數(shù)據(jù)來源

3.1 研究區(qū)概況

伊春市位于黑龍江省東北部，是我國重點國有林區(qū)所在地之一，經(jīng)營森林面積3.86萬km2，植被覆被率達到82.2%，活立木總蓄積量為2.2億m3，伊春擁有以紅松為主的大型針闊葉混交林，各種珍稀名貴樹種達110余種[30]，棲息著東北虎、白頭鶴等重點保護動物。此外，伊春天然林區(qū)一直是東北地區(qū)的天然生態(tài)資源屏障，對于調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣、涵養(yǎng)水源等有重要意義。目前工程已進入二期尾聲階段，對工程政策的實施績效進行評價也成為研究熱點之一[31]。

3.2 數(shù)據(jù)來源

依據(jù)理論方法，由30位天然林保護工程等相關技術領域專家進行獨立打分，綜合各層級領域專家學者的觀點和意見，來構建判斷矩陣。依據(jù)所構造的判斷矩陣進行如下操作，得到各指標權重及一致性檢驗：

（1）計算各指標權重。首先計算每行元素的 M j

M j= n j=1a ij （i=1，2，…，n）（1）

再計算M j的n次方根 i=nM j，再對向量W=[ 1， 2，…， n]T進行歸一化計算W i= i/nj=1 i，則W=[ 1， 2，…， n]T為A的特征向量，也就是每個指標的權重特征向量。 計算最大特征值：

λ ?max= ni=1（AW） inWI（2）

（2）一致性檢驗。得到指標權重后，指標一致性檢驗是檢驗指標是否合格的依據(jù)。根據(jù)統(tǒng)計學方法，采用一致性指標CI（consistency index）作為衡量標準CI=（ λ ?max- n）/（n-1），其中λ ?max為判斷矩陣最大特征值。當判斷矩陣最大特征值稍大于 n，稱A具 有一致性，其定量標準是平均隨機一致性指標，即RI值， n為 1～9時，RI值分別為0、0、0.58、0.94、1.12、1.24、1.32、1.41、1.45。當一致性指標CR<0.1（其計算公式為CR=CI/RI）時，則認為通過一致性檢驗，反之，需要重新構建判斷矩陣，并進行再次檢驗。??????? 安徽農(nóng)業(yè)科學???????????????????????? 2021年

4 經(jīng)驗性結果分析

按照以上方法，通過統(tǒng)計專家打分結果，并利用數(shù)學工具Matlab進行統(tǒng)計，得到如表1所示的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分布，以準則層為例。

由表1可以得到專家在準則層的打分分布情況，根據(jù)分布最大區(qū)間得到評分結果，并計算各指標權重，并進行一致性檢驗，得到權重計算結果（表2）。結果顯示，在準則層中，生態(tài)效益B 1所占權重達到0.539 6，大于社會效益B 2和經(jīng)濟效益B 3所占權重，反映了天保二期工程實施中生態(tài)效益較經(jīng)濟效益和社會效益而言，對伊春當?shù)氐囊饬x更大，需要在后期考核中重點考察其政策完

成情況。在指標層中，森林覆蓋率C 3、可量化社會效益C 7和直接經(jīng)濟效益C 9所占比重較大，體現(xiàn)出在天保二期政策實施績效評價中較為重要。在子指標層中，森林覆蓋率D 5、職工年均收入D 20和林區(qū)生產(chǎn)總值D 21所占權重分別為1.000 0、0.558 4和0.666 7，表明這3個指標對最終政策績效評價的影響較大，需要在績效評價中給予重視。根據(jù)構建的評價指標體系和所計算得到的權重，可以系統(tǒng)地反映出各指標在伊春市天保二期工程政策實施績效評價指標體系中的重要程度，可以用于后續(xù)定性地評價天保二期工程的實施績效，也為未來天保工程的工作重點指明方向。

5 結論與展望

5.1 結論 針對目前有關于伊春林區(qū)的天保二期工程政策實施績效評價指標體系方面研究較少的現(xiàn)狀，天保工程二期已接近尾聲，根據(jù)伊春市的實際情況，根據(jù)系統(tǒng)性、針對性、科學性、政策性、全面性、可行性的績效評價原則，提出和完善了各項政策績效評價指標，確立了一套包括一級指標1個，二級指標3個，三級指標10個，四級指標22個的伊春市天保二期工程政策實施績效評價指標體系。伊春市天保二期工程政策實施績效指標評價體系包含生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益，較好地綜合了主觀與客觀指標，能夠較為全面科學地反映伊春市天然林保護工程的政策實施情況，有效提高和促進伊春市的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為天保工程政策后續(xù)實施奠定基礎。

從政策實施績效上看，天保工程二期進一步完善了天保工程一期的相關政策，一是天保二期方案取消了20%的地方配套資金，資金全部由中央投入，徹底解決了天保工程一期地方配套資金不能全額到位進而影響工程實施的問題;二是天保二期方案增加了森林撫育、森林培育項目政策，從工程二期實施情況看，通過對森林的科學經(jīng)營，大幅提高了森林數(shù)量和質量，森林的生態(tài)功能顯著增強;三是提高了相關項目的投入標準，基本上保證了各項建設任務的完成;四是由靜態(tài)投入改為動態(tài)投入，科學地反映了工程實際需求，有利于工程的健康實施。

5.2 展望

5.2.1 對伊春市天保二期工程實施情況進行客觀評估。

天保二期工程既作為國家重點生態(tài)保護項目，又關系到我國一批林業(yè)資源城市的轉型發(fā)展。天保二期工程政策在過程中依據(jù)不同的實施方案和外界影響會產(chǎn)生一系列不同效果，這些效果是否符合天保二期工程預期規(guī)劃，將根據(jù)所建立的評價指標客觀評價，并對當?shù)匦姓块T進行準確績效考核。

5.2.2 為未來天保工程政策制定指明方向。

天保工程已經(jīng)進入二期尾聲階段，經(jīng)過20年的摸索探究，已經(jīng)積累了一定的實施經(jīng)驗，但面對新時代生態(tài)文明建設的發(fā)展要求，以往的實施方案必須在未來的工程實施中作出符合時代發(fā)展要求的改進。筆者建立的天保二期工程政策實施績效評價指標體系著眼生態(tài)文明建設的發(fā)展要求，提供一套更加規(guī)范和標準化的評價體系，可以根據(jù)評價結果對未來工程政策制訂進行適當調(diào)整。

5.2.3 對伊春當?shù)芈毮軝C構日常運行有預警功能。

伊春當?shù)卣蜕ぜ瘓F職能的行使過程中，難免出現(xiàn)職責不清、職能混亂的現(xiàn)象，如果得不到及時的糾正將會使得工程實施成本大幅上升，甚至影響工程實施最終效果。天保二期工程政策實施績效評價指標體系的建立，將為該類機構日常職能行使提供行政準則，減少天保工程政策實施過程中“犯錯”的幾率，并時刻提醒當?shù)貦C構職能行使的方向，起到必要的預警功能。

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