中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)地制度百年變革的規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)與模式

房紹坤 周敏敏

摘要：中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)地制度百年變革之所以取得成功，是因?yàn)樽裱恕巴恋嘏淙丝?，耕者有其田”的政治?guī)律和“從所有到利用，釋放土地價(jià)值”的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在此前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨因應(yīng)不同的社會(huì)條件和革命形勢(shì)，形成了集黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神為一體的基本經(jīng)驗(yàn)，找到了一個(gè)有效應(yīng)對(duì)私有化、土地兼并怪圈的理想方案。我國(guó)由此形成社會(huì)主義特色的農(nóng)地制度模式，即具有多層權(quán)利結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)清晰的集體所有制。未來(lái)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的進(jìn)一步釋放，依賴(lài)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度;百年變革;黨的領(lǐng)導(dǎo);以人民為中心;集體所有

作者簡(jiǎn)介：房紹坤，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（長(zhǎng)春 130012）;周敏敏，吉林大學(xué)法學(xué)院民商法博士研究生（長(zhǎng)春 130012）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.001

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是農(nóng)業(yè)古國(guó)，農(nóng)地問(wèn)題始終是中國(guó)社會(huì)的核心問(wèn)題。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)地問(wèn)題處理好了，社會(huì)就趨于穩(wěn)定，國(guó)家就日益富強(qiáng);相反，農(nóng)地問(wèn)題處理不好，社會(huì)就會(huì)陷入動(dòng)亂，國(guó)家就孱弱甚至分裂。在中國(guó)古代，自井田制廢除以來(lái)，歷代封建統(tǒng)治者多奉行抑制土地兼并的政策，但依然無(wú)法走出土地高度集中、民不聊生的歷史周期律。與歷史上任何政治力量相比，中國(guó)共產(chǎn)黨作為工農(nóng)聯(lián)盟的政黨，不僅走上了“以農(nóng)村包圍城市”的革命道路，也摸索出了一套正確處理土地問(wèn)題的方案，這是馬克思主義中國(guó)化的實(shí)踐結(jié)果。自1921年建黨以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨已走過(guò)100年的輝煌歷程。于此歷史時(shí)刻，總結(jié)中國(guó)農(nóng)地制度百年變革的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，展望由此形成的農(nóng)地制度模式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)無(wú)疑具有重大的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)地制度百年變革遵循的基本規(guī)律

由于社會(huì)規(guī)律的存在，人在面對(duì)歷史傳統(tǒng)和社會(huì)條件選擇上，會(huì)呈現(xiàn)出一種必然性：符合社會(huì)規(guī)律就產(chǎn)生積極效果，違背社會(huì)規(guī)律則會(huì)適得其反。中國(guó)共產(chǎn)黨的成立是開(kāi)天辟地的大事件，其領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)地制度變革取得成功的深層原因，是因?yàn)槊?zhǔn)了土地制度變革的基本規(guī)律，此又可以從政治、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度來(lái)分析。

（一）政治規(guī)律：土地配人口，耕者有其田

傳統(tǒng)中國(guó)歷史發(fā)展表現(xiàn)為政權(quán)更迭和盛衰交替，其原因與土地制度緊密關(guān)聯(lián)，而對(duì)此種關(guān)聯(lián)因果的探尋也吸引了諸多學(xué)者的關(guān)注。一種有力的主張認(rèn)為，“傳統(tǒng)中國(guó)的‘盛是建基在‘農(nóng)本之上，以 ‘治即社會(huì)穩(wěn)定為前提的。滿(mǎn)足了這兩個(gè)條件，社會(huì)就盛，反之則衰” 。此種解釋切中要害，但對(duì)何謂“農(nóng)本”則未予言明。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，土地制度的“農(nóng)本”應(yīng)為“土地配人口”，而“土地配人口的基本理念歷朝歷代都不曾徹底拋棄，只不過(guò)有時(shí)固守，有時(shí)松弛，固守之時(shí)社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，松弛之時(shí)，社會(huì)動(dòng)蕩” 。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，此種見(jiàn)解符合史實(shí)，頗值贊賞。

在土地國(guó)有的框架下，土地配人口使得田有定分、民有定產(chǎn)、賦有定法，起到了興國(guó)安邦、穩(wěn)定社會(huì)的作用，因而頗具政治智慧。井田制及后世政權(quán)的抑制土地兼并政策均體現(xiàn)了這一理念。值得注意的是，歷史上踐行土地配人口理念的朝代不在少數(shù)，為何無(wú)一例外不能對(duì)抗私有化的潮流？本文認(rèn)為，在政治規(guī)律上，土地分配除了土地配人口的理念外，還存在“耕者有其田”的內(nèi)在限制。雖然土地配人口包含了農(nóng)民的土地分配，但由于官僚、地主等“非耕者”也掌握土地，而統(tǒng)治者為維護(hù)其統(tǒng)治，在嚴(yán)格限制土地買(mǎi)賣(mài)的同時(shí)又留出余地， 這就從制度內(nèi)部植下了私有化的基因，從而在生產(chǎn)力發(fā)展、人地關(guān)系緊張的社會(huì)條件下，對(duì)土地買(mǎi)賣(mài)、兼并無(wú)實(shí)質(zhì)抵抗能力。歷史上，井田制的衰亡始于貴族土地的私有化即為范例。

土地私有化的后果有二：一是土地集中在少數(shù)地主、官僚、豪強(qiáng)和商人手中;二是大量的農(nóng)民失去土地，不得不背井離鄉(xiāng)，成為流民、客戶(hù)，從而造成“人不能盡其力，地不能盡其利”的不利后果。 因此，要真正實(shí)現(xiàn)“人口配土地”，必須消滅統(tǒng)治階級(jí)的團(tuán)體私利，排除不事耕作的人對(duì)土地的占有，由從事生產(chǎn)、種植的耕者來(lái)占有、利用土地，這才是“耕者有其田”的真正含義，而這在封建社會(huì)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表了中國(guó)最廣大人民的根本利益。因此，它領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)地制度變革實(shí)現(xiàn)了土地配人口和耕者有其田的真正統(tǒng)一：無(wú)論是社會(huì)主義改造前的農(nóng)民土地私有，還是改革開(kāi)放后形成的土地集體所有，均實(shí)行按照人口平等分配土地的原則;即便在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社時(shí)期，土地收益的平等分配也獲得了保障。而且，土地分配限于從事生產(chǎn)、種植的農(nóng)民，從而排除了非耕者破壞土地制度的可能。如果說(shuō)農(nóng)民所有權(quán)旨在喚起農(nóng)民的革命熱情因而允許買(mǎi)賣(mài)的話(huà)，那么從服務(wù)于工業(yè)化的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”開(kāi)始，土地買(mǎi)賣(mài)就失去了合法性。

此外，在土地集體所有的背景下，承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)的蓄水池功能，還可以緩和集體成員間土地不均的張力，而集體所有也意味著集體“還保留著村莊社區(qū)作為最終所有者對(duì)付變動(dòng)的人口對(duì)土地分配壓力的某些手段” 。因此，有學(xué)者指出：“農(nóng)村集體公共擁有農(nóng)地是歷史選擇……深刻理解了農(nóng)村集體對(duì)于土地所有權(quán)的歷史與應(yīng)然，自然會(huì)對(duì)今日農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)的對(duì)照?！?/p>

值得注意的是，在當(dāng)下的城市化進(jìn)程中，由于許多農(nóng)民家庭均維持著半城市化狀態(tài)，正在城市化的農(nóng)民家庭已然分化為耕者和非耕者，二者的行為邏輯存在顯著區(qū)別且相互沖突：耕者希望低價(jià)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、增加家庭收入，最終提高進(jìn)城安居能力;非耕者則主張鞏固個(gè)體地權(quán)，以地權(quán)換取理想的財(cái)產(chǎn)性收入。 而當(dāng)下的農(nóng)地制度改革實(shí)質(zhì)上有利于非耕者，不利于耕者的利益保護(hù)。因此，如何平衡二者矛盾，保障耕者的權(quán)利，是擺在決策者面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。尤其是在構(gòu)建集體成員權(quán)的有償退出機(jī)制時(shí)，必須堅(jiān)持耕者利益的保護(hù)原則。

（二）經(jīng)濟(jì)規(guī)律：從所有到利用，釋放土地價(jià)值

人們?cè)谟懻撍袡?quán)或產(chǎn)權(quán)問(wèn)題時(shí)，離不開(kāi)合約、激勵(lì)機(jī)制、排他性收益權(quán)、組織成本等概念，但這只涉及社會(huì)成員的私人考慮和私人之間的關(guān)系。 建立在這一基礎(chǔ)上的土地私有化主張，從一開(kāi)始就誤解了所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)理論：所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)從來(lái)離不開(kāi)國(guó)家的保護(hù)，受?chē)?guó)家保護(hù)的土地所有權(quán)，即便在權(quán)能上不受公權(quán)干預(yù)，也必須以稅收的形式作為交換。因此，所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，不在于采國(guó)有或私有的立場(chǎng)，而在于私人利益與國(guó)家保障如何相互配合，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家干預(yù)的最小化和私人利益的最大化。唯此才能解釋?zhuān)瑸楹斡?guó)這樣的資本主義國(guó)家借以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效保護(hù)的路徑竟是土地國(guó)有（女王所有）制。

上述原理同樣可以用來(lái)分析我國(guó)歷史上的土地制度。關(guān)于封建社會(huì)土地所有形式，存在土地國(guó)有和土地私有兩種對(duì)立主張。國(guó)有論的著眼點(diǎn)是，國(guó)家雖不占有土地，卻具有駕凌于實(shí)際使用人的權(quán)力，可以要求后者提供徭役、賦稅等;私有論的依據(jù)則是，除井田制外，戰(zhàn)國(guó)以來(lái)的土地使用人享有使用、收益和處分權(quán)。但詭異的是，性質(zhì)上如此相異的制度卻實(shí)際上并存于同一土地之上，二者“相互挹注，彼此包容”。并且，“國(guó)家空前強(qiáng)化的土地權(quán)力并沒(méi)有斷絕民間土地私有化之路，反而促進(jìn)了民間土地私有化的發(fā)展，以至催生了新興的地主階級(jí)” 。這是純粹私有說(shuō)和純粹國(guó)有說(shuō)解釋不了的現(xiàn)象。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)地制度也同樣可以運(yùn)用該原理進(jìn)行分析。在土地革命時(shí)期，農(nóng)民通過(guò)打土豪、分田地獲得了土地所有權(quán)（1930年以后），但與基于市場(chǎng)交換的權(quán)利取得不同，此種所有權(quán)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的，“他受惠于政治運(yùn)動(dòng)和國(guó)家，因?yàn)閱螒{他個(gè)人的努力，不可能平分地主的財(cái)產(chǎn)” 。這就為后來(lái)社會(huì)主義改造中農(nóng)民所有權(quán)的變化提供了合法性。申言之，社會(huì)主義改造消滅了農(nóng)民的土地所有權(quán)，而農(nóng)民之所以不情愿但也可以接受，即在于此種所有權(quán)已承載了公權(quán)力的要素。人民公社形成的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”更是體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)力干預(yù)，以至于嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。直到實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)的集體所有，才較好地實(shí)現(xiàn)了公私平衡。

但是，土地權(quán)利上的公私交融不是目的，如何協(xié)調(diào)國(guó)家公權(quán)力和農(nóng)民利益、釋放土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能，才是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。土地革命時(shí)期形成的農(nóng)民土地所有權(quán)，雖然國(guó)家對(duì)土地權(quán)利的干預(yù)最小化，農(nóng)民對(duì)土地不僅可以占有、使用和收益，還可以自由進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，但這只是革命時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)。長(zhǎng)期來(lái)看，土地的私有化最終會(huì)破壞“耕者有其田”的原則，從而陷入歷史的興衰更替怪圈。在人民公社時(shí)期，農(nóng)地雖然歸集體所有，但土地上的產(chǎn)出最大化地服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)，農(nóng)民所得收益被嚴(yán)重限制了，因而效率低下、難以持久。在集體所有基礎(chǔ)上實(shí)行的包產(chǎn)到戶(hù)，雖然賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻又對(duì)其流轉(zhuǎn)施加嚴(yán)格限制，無(wú)法充分釋放其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在集體土地的價(jià)值釋放層面，中國(guó)共產(chǎn)黨主要做了如下三方面的有益探索：

1. 承包地“三權(quán)分置”改革

承包地“三權(quán)分置”肇端于 2013年 11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。該決定指出，要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。對(duì)此，政策專(zhuān)家認(rèn)為這是改集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”或稱(chēng)“三權(quán)分置” 。此后，中央系列文件逐步明確了“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”的方針。 2015年 2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》進(jìn)而指出，要抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，界定農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。

2016年10月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)承包地“三權(quán)分置”進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。依其精神，承包地“三權(quán)分置”的初衷是“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿”，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶(hù)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生而出，要平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。

承包地“三權(quán)分置”的改革成果已為《農(nóng)村土地承包法》《民法典》所明確。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。”《民法典》第339條也吸收了上述規(guī)定，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)設(shè)權(quán)、賦權(quán)。

2. 宅基地“三權(quán)分置”改革

傳統(tǒng)所有權(quán)和使用權(quán)分立下的宅基地制度，在保障農(nóng)民居住權(quán)利、節(jié)約農(nóng)地資源方面發(fā)揮了重要作用，但隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)等社會(huì)背景發(fā)生重大變化，一戶(hù)多宅、宅基地閑置、隱性交易等現(xiàn)象突出。農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)功能的需求走在了法律規(guī)則前面，宅基地制度受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，奠定了宅基地“賦權(quán)”的基本方向。

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。到2017年，試點(diǎn)全面拓展到33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，要求“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2020年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。

從法律上說(shuō)，2007年《物權(quán)法》首次專(zhuān)章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，但宅基地使用權(quán)人的權(quán)利僅限于占有和使用。宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2018年 12月，國(guó)務(wù)院于 2015年授權(quán)的 33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶(hù)、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。 可見(jiàn)，宅基地“三權(quán)分置”改革有效促進(jìn)了大量閑置宅基地流轉(zhuǎn)，提高了土地資源利用率。

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

2003年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》即提出積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法，但直到2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》才真正取得進(jìn)展。后者提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2014年 1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。此后，2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)入試點(diǎn)階段。2019年8月修訂的《土地管理法》吸收了試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)成果，明確規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)地制度百年變革積累的基本經(jīng)驗(yàn)

在中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)地制度起伏跌宕的百年變革中，有很多寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，但最為重要的，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的以人民為中心的土地政策和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的改革態(tài)度。

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)

西周的井田制曾被作為理想的土地制度廣受推崇，其在后世的理論與實(shí)踐中被不斷激活：王莽改制、王安石變法無(wú)不以恢復(fù)井田制為目標(biāo);朱熹雖否認(rèn)恢復(fù)的可能性，但絕不否認(rèn)其合理性，黃宗羲則主張現(xiàn)實(shí)恢復(fù)井田制。 至民國(guó)時(shí)期，胡漢民也有“惟土地國(guó)有，則三代井田之制已見(jiàn)其規(guī)模，以吾種智所固有者行之于改革政治之時(shí)代，必所不難”之論。 事實(shí)上，很難說(shuō)孫中山“平均地權(quán)”的思想與井田制理想沒(méi)有關(guān)系。但隨著人地關(guān)系的變化、生產(chǎn)力的發(fā)展，井田制與其他提倡土地國(guó)有、抑制土地兼并的制度在私有化的沖擊下無(wú)一例外都失敗了。

中國(guó)共產(chǎn)黨的英明之處，就在于通過(guò)強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，因應(yīng)社會(huì)條件和革命形勢(shì)的變化，找到了一個(gè)有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)私有化趨勢(shì)、土地兼并周期律的理想方案。當(dāng)然，這個(gè)方案的形成也不是一開(kāi)始就設(shè)計(jì)好或者一蹴而就的，毋寧是在嚴(yán)峻的革命斗爭(zhēng)、艱苦的社會(huì)主義探索中逐漸形成的。這一過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)，其他任何政治力量都不足以擔(dān)其大任，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨作為偉大政黨的特殊之處。關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度百年變革的影響，大體可以分兩個(gè)階段來(lái)理解：

1. 革命戰(zhàn)爭(zhēng)中賦予農(nóng)民土地所有權(quán)

中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初的土地政策缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，只是基于反對(duì)私有制和實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的理想，強(qiáng)調(diào)土地等生產(chǎn)資料的“公有”屬性。但隨著革命的深入和對(duì)國(guó)情的進(jìn)一步了解，中國(guó)共產(chǎn)黨越來(lái)越意識(shí)到工農(nóng)聯(lián)合的重要性。為激發(fā)農(nóng)民的革命熱情，走“農(nóng)村包圍城市”的革命道路，逐步明確了土地農(nóng)有的方針，最終通過(guò)法律的形式確定下來(lái)。

（1）從模糊走向明確的“土地國(guó)有”。中共“一大”通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》尚未專(zhuān)門(mén)提及農(nóng)民和土地問(wèn)題，只是模糊地強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義革命要“沒(méi)收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會(huì)公有”。實(shí)際上，農(nóng)民和土地問(wèn)題真正引起黨的關(guān)注是從中共“二大”開(kāi)始的，“二大”發(fā)表的《宣言》提出了制定“限制田租率”的法律、建立工農(nóng)革命聯(lián)合戰(zhàn)線(xiàn)的方針。1925年10月，中共“四大”中央執(zhí)委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議首次提出了較為明確的土地綱領(lǐng)：把減租作為過(guò)渡時(shí)期的政策，最終實(shí)現(xiàn)“沒(méi)收大地主、軍閥、官僚、廟宇的田地交給農(nóng)民” 。1927年 8月“八七會(huì)議”通過(guò)的《最近農(nóng)民斗爭(zhēng)的議決案》則進(jìn)一步指出：“本黨之農(nóng)民革命問(wèn)題上的行動(dòng)政綱，在這一整個(gè)的時(shí)期中本是‘耕者有其田這一極通俗的口號(hào)，足以引起農(nóng)民革命運(yùn)動(dòng)，一直發(fā)展到土地國(guó)有及完全重新分配土地?！?/p>

迄自中共“六大”，中國(guó)共產(chǎn)黨均未改變土地國(guó)有的方針，各個(gè)根據(jù)地仍繼續(xù)執(zhí)行土地國(guó)有政策。 如1928年12月《井岡山土地法》規(guī)定：“沒(méi)收一切土地歸蘇維埃政府所有……一切土地，經(jīng)蘇維埃政府沒(méi)收分配后，禁止買(mǎi)賣(mài)。”1929年4月《興國(guó)土地法》在《井岡山土地法》基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改，將“沒(méi)收一切土地”改為“沒(méi)收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”，土地分給無(wú)田地及少田地的農(nóng)民耕種，但仍然禁止土地買(mǎi)賣(mài)和出租。1930年出臺(tái)的《土地暫行法》也延續(xù)了上述規(guī)定?？梢?jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨最初的土地主張是“土地國(guó)有”，農(nóng)民只有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)，無(wú)權(quán)買(mǎi)賣(mài)、出租土地。

（2）農(nóng)民土地所有權(quán)在蘇區(qū)的初步確立。隨著土地革命的不斷深入，土地國(guó)有的弊端在根據(jù)地逐漸暴露。毛澤東同志在對(duì)興國(guó)、尋鄔等地進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)土地國(guó)有存在消極抵抗情緒，因?yàn)闆](méi)有土地支配權(quán)就不能“安心耕種”。同時(shí)，共產(chǎn)國(guó)際也提出了“暫時(shí)不要禁止土地的買(mǎi)賣(mài)”和“沒(méi)收地主土地歸農(nóng)民”的指示?；谏鲜鲈颍?931年 2月，毛澤東同志以中央軍事委員會(huì)總政治部主任的名義致信江西省政府，要求各級(jí)政府發(fā)布命令和公告，明確宣布：過(guò)去分好的田即算分定，“這田由他私有，別人不得侵犯”“生的不補(bǔ)，死的不退;租借買(mǎi)賣(mài)，由他自由”。該指示迅速得以貫徹實(shí)施，中國(guó)共產(chǎn)黨的土地政策由此完成了從土地國(guó)有到農(nóng)民個(gè)體所有的轉(zhuǎn)變。 此亦為1931年11月頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》所明確。

（3）農(nóng)民土地所有權(quán)的全面確立?？箲?zhàn)爆發(fā)后，民族矛盾上升為主要矛盾，為建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)、團(tuán)結(jié)地主抗日，中共中央在1937年2月《給中國(guó)國(guó)民黨三中全會(huì)電》中提出了停止沒(méi)收地主土地的方針。同時(shí)明確，根據(jù)地農(nóng)民通過(guò)土地革命分得土地的，其所有權(quán)仍受保護(hù)。但為了平衡地主和農(nóng)民的利益，1937年 8月，洛川會(huì)議通過(guò)的《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》提出了減租減息政策。 此后，中共中央一方面細(xì)化了減租減息的執(zhí)行辦法， 另一方面還對(duì)農(nóng)民此前已分得的土地進(jìn)行登記確權(quán)，并頒發(fā)土地所有權(quán)證。

抗戰(zhàn)勝利后，出于維護(hù)國(guó)內(nèi)和平的考量，中國(guó)共產(chǎn)黨并未立即廢除減租減息政策，但解放區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民要求突破減租減息政策、直接分配土地的事件。在此背景下，中共中央于 1946 年 5 月作出了《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》（史稱(chēng)“五四指示”），決定改變減租減息政策，實(shí)行土地改革。值得注意的是， “五四指示”雖然支持群眾實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，但并未延續(xù)土地革命時(shí)期的沒(méi)收分配政策，而是采取清算、購(gòu)買(mǎi)等和平有償?shù)姆绞絹?lái)解決農(nóng)民土地問(wèn)題。所以，“五四指示”是由減租減息轉(zhuǎn)向徹底土地革命轉(zhuǎn)變的一個(gè)過(guò)渡性政策，在一定程度上具有“不徹底性”。

1947 年，為了全面支持解放戰(zhàn)爭(zhēng)，徹底解決土地問(wèn)題提上日程。7 月，在西柏坡召開(kāi)的全國(guó)土地會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)土地法大綱》，規(guī)定了徹底廢除封建土地剝削制度、實(shí)行耕者有其田的土地政策，并承認(rèn)農(nóng)民自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及在特定條件下出租的權(quán)利。 此后，1949年 9月《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、1950年 6月《土地改革法》延續(xù)了這一制度，后者同時(shí)規(guī)定土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利。1954 年《憲法》也明確： “國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！?/p>

2.工業(yè)化目標(biāo)下的土地集體所有

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨決定走工業(yè)化道路，尤其是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)民的土地所有權(quán)也由此被改變。值得注意的是，建國(guó)以來(lái)土地所有制的這一轉(zhuǎn)向有其歷史必然性。首先，基于長(zhǎng)期反帝反封建的斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)發(fā)展工業(yè)的重要性有著深刻體會(huì)。其典型是，中國(guó)雖然取得了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和抗美援朝的勝利，但武器裝備上的劣勢(shì)也讓我們吃了不少苦。正是由于這個(gè)原因，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)：“為著打敗日本侵略者和建設(shè)新中國(guó)，必須發(fā)展工業(yè)。但是，在國(guó)民黨政府統(tǒng)治之下，一切依賴(lài)外國(guó)，它的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策是破壞人民的一切經(jīng)濟(jì)生活的?！?其次，賦予農(nóng)民土地所有權(quán)為發(fā)動(dòng)農(nóng)民參加革命所必需。事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨把農(nóng)民獲得土地所有權(quán)作為工業(yè)化的條件。毛澤東同志指出：“‘耕者有其田，是把土地從封建剝削者手里轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手里，把封建地主的私有財(cái)產(chǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，使農(nóng)民從封建的土地關(guān)系中獲得解放，從而造成將農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)的可能性?！?《土地改革法》第 1 條也規(guī)定：“土地改革的基本目的是要廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力， 發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路?！弊詈?，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身的局限也是部分原因。土地革命后，農(nóng)民取得土地所有權(quán)，刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。但土地權(quán)利需求得到短暫滿(mǎn)足之后，個(gè)體經(jīng)營(yíng)無(wú)力進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，出現(xiàn)了資本積累嚴(yán)重不足、缺乏耕畜和生產(chǎn)資金、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低等困難問(wèn)題，導(dǎo)致新的貧富分化出現(xiàn)。 對(duì)此，毛澤東同志有著清晰的判斷：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來(lái)都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶(hù)就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦。克服這種情況的唯一辦法，就是逐漸地集體化;而達(dá)到集體化的唯一道路，依據(jù)列寧所說(shuō)，就是經(jīng)過(guò)合作社?！?/p>

在此背景下，1953年 12月，中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，決定逐步實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。在社會(huì)主義改造的初級(jí)合作社階段，土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按地股和勞力比例分配，農(nóng)民仍然享有土地所有權(quán)。到了1956 年，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，但社員的生活資料和零星的樹(shù)木、家禽、家畜、小農(nóng)具等仍屬私有。1958年8月《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》則掀起了“小社并大社”的人民公社運(yùn)動(dòng)，最終形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制。改革開(kāi)放后，隨著人民公社的解體，土地集體所有形成了村民小組集體所有、村集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

特別應(yīng)當(dāng)指出的是，改革開(kāi)放后，為發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，保護(hù)農(nóng)民利益，中共中央、國(guó)務(wù)院自1982年開(kāi)始，連續(xù)頒發(fā)“一號(hào)文件”關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題。此種做法1986年后一度中斷，但2004年又延續(xù)下來(lái)。早期“中央一號(hào)文件”多聚焦農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制，2004年“中央一號(hào)文件”轉(zhuǎn)向農(nóng)民增收，并提出了“多予、少取、放活”的方針。時(shí)至今日，“中央一號(hào)文件”已成為我國(guó)“三農(nóng)”政策的風(fēng)向標(biāo)，是包括農(nóng)地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村改革的最重要的政策依循。

（二）堅(jiān)持黨的以人民為中心的理念

人們普遍認(rèn)為，權(quán)利的本質(zhì)是自由或曰利益，因此，祛除公權(quán)負(fù)擔(dān)的私有制最有效率，最有利于私人權(quán)利的保障。但是，自由與利益只是權(quán)利的內(nèi)容，而權(quán)利的保護(hù)離不開(kāi)國(guó)家的支持和行動(dòng)，因此權(quán)利有其制度成本。“認(rèn)真地對(duì)待所有權(quán)利的預(yù)算成本，意味著解除大量對(duì)自由主義本質(zhì)的根深蒂固的確信?！?土地權(quán)利也不例外：“如果產(chǎn)權(quán)純粹是一種私人之間的合約，并且可以由私人信守來(lái)得到履行，那么國(guó)家就并不構(gòu)成產(chǎn)權(quán)安排的一個(gè)要件。遺憾的是，在任何大規(guī)模交易的現(xiàn)實(shí)中，不存在這樣一個(gè)世界?！彼?，“所有權(quán)從一開(kāi)始就不那么完整獨(dú)立，而注定要遭到國(guó)家的糾纏” 。

在所有權(quán)（產(chǎn)權(quán)）公私關(guān)系的處理上，中國(guó)歷代的土地制度均偏向了代表統(tǒng)治者利益的“公”的層面。 就備受推崇的井田制而言，雖然它寄托了儒家的政治理想，較好地處理了公私關(guān)系，但它的“均”或曰平等具有相對(duì)性：由于天子、諸侯、卿大夫的層層分封，土地上的負(fù)擔(dān)不僅沉重而且繁雜，農(nóng)民實(shí)際上并不具有主體地位。戰(zhàn)國(guó)以后，雖然土地國(guó)有的制度時(shí)有恢復(fù)，但因無(wú)力扭轉(zhuǎn)土地私有化的趨勢(shì)，從而導(dǎo)致“富者田連阡陌，貧者無(wú)立錐之地”的情況循環(huán)往復(fù)，更不用說(shuō)土地上承載的沉重稅賦了。事實(shí)上，由于國(guó)家兼有地主的身份，即便是國(guó)家的土地，也完全按照普通地主的模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，執(zhí)行剝削。

中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生改變了這一歷史進(jìn)程。由于中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，因此，它不像其他政治力量一樣有著自己的私利，有的只是大無(wú)畏的革命信念和實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想，它領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)地制度變革也始終貫穿著以人民為中心的理念。正因?yàn)檑`行了為人民服務(wù)的宗旨，中國(guó)共產(chǎn)黨獲得了人民的熱烈擁護(hù)，它領(lǐng)導(dǎo)下的革命也獲得了人民的廣泛支持。雖然由于社會(huì)條件和革命形勢(shì)的原因，以人民為中心的理念在不同的階段有不同體現(xiàn)，但中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)地制度最終實(shí)現(xiàn)了權(quán)利成本的最小化、人民利益的最大化。

1. 打土豪分田地，進(jìn)行土地革命

在半殖民地半封建的舊中國(guó)，土地所有權(quán)高度集中在地主階級(jí)手中。農(nóng)民租種地主土地，不僅要承擔(dān)沉重的地租、無(wú)償勞役，還要承受高利貸和“賤買(mǎi)貴賣(mài)”的商業(yè)盤(pán)剝，根本沒(méi)有力量改善生產(chǎn)條件，甚至簡(jiǎn)單再生產(chǎn)亦難以維持。因此，推翻封建土地制度，進(jìn)行土地制度改革是農(nóng)民解放的必由之路，也是國(guó)家富強(qiáng)的必由之路。

1927年，中國(guó)共產(chǎn)黨在井岡山創(chuàng)立第一個(gè)革命根據(jù)地，建立了工農(nóng)民主政權(quán)和農(nóng)民組織，發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾打土豪、斗惡霸，由此拉開(kāi)了土地革命的序幕。1928年 12月，毛澤東同志在總結(jié)根據(jù)地土地斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，主持制定《井岡山土地法》，以法律的形式肯定了農(nóng)民的土地權(quán)利，《興國(guó)土地法》則進(jìn)一步完善了土地分配方案。而針對(duì)當(dāng)時(shí)的一些左傾政策，中國(guó)共產(chǎn)黨也給予了堅(jiān)決、及時(shí)的糾正。 土地革命的開(kāi)展，改變了幾千年來(lái)極不合理的土地占有關(guān)系，刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)和革命熱情。

至解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，鑒于減租減息已無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的土地要求，中共中央發(fā)布“五四指示”，擁護(hù)群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭(zhēng)中奪取地主的土地，并分配給無(wú)地、少地的農(nóng)民?！锻恋馗母锓ā奉C布后，徹底的土地改革在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)。經(jīng)過(guò)全面的土地改革，農(nóng)民獲得了完整的土地所有權(quán)，經(jīng)濟(jì)地位與生活水平都得到大幅度提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與1949年相比，在土地改革基本完成的1953年，農(nóng)民凈貨幣收入增長(zhǎng)123.6%，人均凈貨幣收入增長(zhǎng)111.4%，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)力增長(zhǎng)111%，平均每戶(hù)消費(fèi)品購(gòu)買(mǎi)力增長(zhǎng)一倍。1953年同1950年相比，農(nóng)民留用糧食增長(zhǎng)28.2%，其中生活用糧增長(zhǎng)8.6%。

2.穩(wěn)定承包關(guān)系，廢除農(nóng)業(yè)稅

1980 年9月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題的通知》在肯定包產(chǎn)到戶(hù)的同時(shí)，提出了穩(wěn)定承包關(guān)系的方針?！蛾P(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》進(jìn)一步規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。這樣，第一輪土地承包期限被確定為15年，即從1982年開(kāi)始，1997年到期。為進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》將耕地承包期延長(zhǎng)至30年，因此，第二輪土地承包至2027年到期。為繼續(xù)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，2019年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》規(guī)定，承包期再延長(zhǎng)30年。2018年12月修訂的《農(nóng)村土地承包法》第21條明確規(guī)定，在耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)30年，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定承包關(guān)系的法定化。

20 世紀(jì) 50 年代，國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)剩余毫無(wú)保留地流入工業(yè)建設(shè)中。但進(jìn)入 21 世紀(jì)以后，提取農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)發(fā)展的時(shí)代早已過(guò)去，工業(yè)發(fā)展所需的積累主要來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)。 在1985年國(guó)家基本取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)任務(wù)后，自 2000年起，國(guó)家開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革，大幅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2006年 1月，《農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止，在中國(guó)存續(xù)長(zhǎng)達(dá) 2600多年的“皇糧國(guó)稅”退出了歷史舞臺(tái)。廢除農(nóng)業(yè)稅是中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的服務(wù)理念的全面貫徹，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)民生活水平具有重要意義。

（三）尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神

人民是歷史的主體，是歷史的創(chuàng)造者。這在中國(guó)農(nóng)民身上體現(xiàn)得尤為明顯：他們既是中國(guó)革命的主力軍，也是社會(huì)主義建設(shè)的改革者和開(kāi)拓者。 如同商人的創(chuàng)新有其社會(huì)基礎(chǔ)一樣，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏外源性支持、只能自食其力的社會(huì)環(huán)境，是中國(guó)農(nóng)民富有創(chuàng)造性的原因之一。 因此，農(nóng)村改革必須尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，這也是中國(guó)農(nóng)地制度變革的基本經(jīng)驗(yàn)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的歷史也證明，什么時(shí)候充分承認(rèn)和尊重農(nóng)民的自主權(quán)和首創(chuàng)精神，什么時(shí)候農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就順利發(fā)展。

在改革開(kāi)放前的土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)階段，農(nóng)民缺乏自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)從發(fā)揮創(chuàng)造力，導(dǎo)致土地生產(chǎn)效率低下，甚至吃飯都成了問(wèn)題。在這種情況下，農(nóng)民作為土地的耕耘者，開(kāi)始了為改變這種狀況的努力。就農(nóng)村土地改革而言，包產(chǎn)到戶(hù)作為農(nóng)民自發(fā)掀起的“邊緣革命”，最早出現(xiàn)在1976年的四川省九龍坡村，但兩年后發(fā)生于安徽省小崗村的事例才讓它家喻戶(hù)曉。在這場(chǎng)由自下而上、最初頗具爭(zhēng)議的土地制度改革過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨順應(yīng)農(nóng)民呼聲，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，促成了家庭承包責(zé)任制的合法化。1980 年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題的通知》，明確允許在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)可以實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)或者包干到戶(hù)。1982年1月中共中央轉(zhuǎn)批的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》則以中共中央的名義明確承認(rèn)了包產(chǎn)到戶(hù)的合法性。此后，1983年1月《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》作出了家庭承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”的判斷。1998 年 10 月黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“必須尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，依靠群眾推進(jìn)改革的偉大事業(yè)?！?008 年 10 月十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》也指出：“我們黨全面把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，并以磅礴之勢(shì)推向全國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)人民譜寫(xiě)了改革發(fā)展的壯麗史詩(shī)?！闭缬袑W(xué)者指出的：“中國(guó)農(nóng)村改革取得舉世矚目的成就，其中最基本的經(jīng)驗(yàn)就是尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，推動(dòng)農(nóng)村一次又一次的制度創(chuàng)新……從包產(chǎn)到組再到包產(chǎn)到戶(hù)，讓農(nóng)民成為生產(chǎn)主體，殺出一條血路?！?/p>

為尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，我國(guó)農(nóng)村改革基本采取了“試點(diǎn)先行，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣”的策略。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、承包地的“三權(quán)分置”、宅基地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等一系列的改革無(wú)一不是在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)經(jīng)驗(yàn)提煉，最后在全國(guó)推廣，并在成熟時(shí)上升為國(guó)家政策或法律規(guī)范。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)地制度百年變革形成的中國(guó)模式

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)地制度變革，因遵循“土地配人口，耕者有其田”“從所有到利用，釋放土地權(quán)能”的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，秉持以人民為中心、尊重農(nóng)民首創(chuàng)新精神的主要經(jīng)驗(yàn)，探索出了一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)地制度發(fā)展道路，這就是以堅(jiān)持集體所有為前提、充分釋放土地價(jià)值的農(nóng)地制度模式。

（一）形成了以集體所有為基礎(chǔ)的多層權(quán)利結(jié)構(gòu)

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)土地制度形成了公有制二元格局，即國(guó)家所有和集體所有。 同時(shí)，國(guó)家所有以及集體所有的土地，組織、個(gè)人依法可以占有、使用和收益，且實(shí)行有償使用制度（法律另有規(guī)定的除外）。

在土地集體所有的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利形成了具有中國(guó)特色的多層結(jié)構(gòu)。就我國(guó)現(xiàn)行法而言，農(nóng)村土地上的權(quán)利形態(tài)包括如下內(nèi)容：

一是“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在家庭承包方式中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，但農(nóng)村土地承包后，土地所有權(quán)的性質(zhì)不變。 就家庭承包的土地而言，集體組織并不再對(duì)承包地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其主要功能在于履行保護(hù)土地、提供服務(wù)等公共職能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然是用益物權(quán)，但具有身份屬性，只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，因此，其流轉(zhuǎn)性不強(qiáng)。

二是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行法上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要有兩種形態(tài)：一種是基于承包地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)行法規(guī)定，承包方有權(quán)自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。其中，流轉(zhuǎn)期限為 5 年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記;未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。 另一種是“四荒地”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式而產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。上述兩類(lèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)祛除了身份屬性，屬于純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，其流轉(zhuǎn)原則上不受限制。但是，目前學(xué)界對(duì)于這兩種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性還未形成共識(shí)。

三是宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民依法利用集體土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，是具有居住保障功能的用益物權(quán)。因宅基地使用權(quán)只能由農(nóng)村村民享有，故具有身份屬性，法律嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)讓。這種限制影響了宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮，故國(guó)家實(shí)行了“三權(quán)分置”改革。同時(shí)，國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。

四是集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，且法律實(shí)行不同的規(guī)制制度。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，法律允許采取市場(chǎng)方式入市，且實(shí)行與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的政策;對(duì)于集體公益性建設(shè)用地，法律實(shí)行審批制度，只有依法經(jīng)過(guò)審批后才能取得用地使用權(quán)。

事實(shí)證明，集體所有是中國(guó)共產(chǎn)黨為克服歷史興衰周期律，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益而創(chuàng)設(shè)的有效制度。它不僅符合社會(huì)主義初級(jí)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平， 也構(gòu)成了釋放土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的制度基礎(chǔ)，從而為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等鋪平了道路。同時(shí)，在農(nóng)地集體所有的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利的多層結(jié)構(gòu)又為鞏固集體所有奠定了基礎(chǔ)。

（二）深化產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)土地價(jià)值釋放

近代以來(lái)，隨著資本主義的興起，同時(shí)也是出于反封建的需要，物權(quán)的法律構(gòu)成發(fā)生了從“使用”向 “所有”的轉(zhuǎn)移。但是，伴隨著資本主義的高度發(fā)展，人與資源的關(guān)系日益緊張，應(yīng)重視物本來(lái)所固有的使用價(jià)值的呼聲與日俱增，物權(quán)的法律重心重新呈現(xiàn)出由“所有”到“使用”的趨勢(shì)。 就我國(guó)的農(nóng)地制度而言，由于《民法典》構(gòu)建的集體所有的權(quán)利結(jié)構(gòu)已相對(duì)清晰，因此，“如何在此前提下提高農(nóng)村土地的利用效率，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，是擺在我們面前的重大命題?！?本文認(rèn)為，未來(lái)土地價(jià)值的釋放應(yīng)首先推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

2021年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，明確指出：“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力?！薄多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第12條第 1款也規(guī)定：“國(guó)家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益?！笔聦?shí)上，早在2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院就公布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了全面部署，確立了以鞏固農(nóng)村集體所有制為法治底線(xiàn)、堅(jiān)持市場(chǎng)化為法治手段、維護(hù)農(nóng)民根本利益為法治目標(biāo)的基本進(jìn)路。

《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》將集體資產(chǎn)分為資源性、經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三類(lèi)，并確立了分類(lèi)推進(jìn)改革的原則：土地、林地等資源性資產(chǎn)應(yīng)確權(quán)登記頒證，并通過(guò)“三權(quán)分置”改革實(shí)現(xiàn)資源盤(pán)活、資源與資本結(jié)合和經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造的改革目標(biāo);用于公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則由集體統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)，實(shí)現(xiàn)政策公益目標(biāo);經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則實(shí)行股份合作制改革，折股量化到集體組織成員。當(dāng)然，未承包到戶(hù)的資源性資產(chǎn)、四荒地、土地征收款的集體留存部分等具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、不削弱成員利益、能促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體資產(chǎn)，經(jīng)過(guò)合法程序也可以折股量化。 此外，在股權(quán)管理上，應(yīng)逐步放開(kāi)集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)的限制，提高流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)價(jià)格，但應(yīng)當(dāng)對(duì)股權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置一定限制，如外來(lái)資本股權(quán)比例和股權(quán)權(quán)能的限制。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的市場(chǎng)環(huán)境

土地價(jià)值的發(fā)揮離不開(kāi)外部的市場(chǎng)環(huán)境。但遺憾的是，社會(huì)主義改造以后，我國(guó)就建立起基于戶(hù)籍制度的城鄉(xiāng)二元體制，以便最大化地利用農(nóng)村生產(chǎn)剩余服務(wù)國(guó)家工業(yè)化。此種二元體制一方面造成了農(nóng)村的全面貧困，另一方面則在造就一些特大型城市的同時(shí)，帶來(lái)了一系列復(fù)雜的城市治理問(wèn)題。而在一些資源、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)不明顯的城市，又是另一番景象：“應(yīng)該推進(jìn)的人口城市化仍長(zhǎng)期受到制約，應(yīng)該控制的土地城市化卻如脫韁之馬，人口城市化嚴(yán)重滯后與土地城市化超常發(fā)展同時(shí)并存。” 因此，不僅農(nóng)村的發(fā)展需要城鄉(xiāng)融合，解決城市化的問(wèn)題也離不開(kāi)城鄉(xiāng)融合。

在新的歷史發(fā)展時(shí)期，黨和國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到了城鄉(xiāng)融合對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的意義?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 6條規(guī)定：“國(guó)家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》也提出，要大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道。

本文認(rèn)為，制度的生命在于實(shí)施，城鄉(xiāng)融合不能停留在政策與口號(hào)上。既然城鄉(xiāng)二元體制同時(shí)造成了農(nóng)村貧困和城市治理難題，就應(yīng)尋找時(shí)機(jī)從財(cái)政分配制度入手，從根本上打破城鄉(xiāng)二元體制。只有這樣，才能真正推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換，促進(jìn)公共資源的均衡配置。具備了外部的市場(chǎng)條件，農(nóng)村土地才能真正發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。當(dāng)前階段，要實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)體制的城鄉(xiāng)和全國(guó)并軌，中央必須加大對(duì)農(nóng)村和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨不僅具有遠(yuǎn)大理想，還以馬克思主義為理論武器，因而可以充分發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)能力，真正秉持以人民為中心的理念，并實(shí)際尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。這是中國(guó)農(nóng)地制度百年變革的基本經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨也由此探索到了一個(gè)有效應(yīng)對(duì)私有化、土地兼并怪圈的理想方案。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)地制度變革之所以能夠成功，是因?yàn)樗慕?jīng)驗(yàn)做法契合了“土地配人口、耕者有其田”的政治規(guī)律和“從所有到利用、釋放土地價(jià)值”的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

經(jīng)過(guò)一百年的變革與發(fā)展，中國(guó)形成了富有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)地制度模式，即具有多層權(quán)利結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)清晰的集體所有制度。而農(nóng)地集體所有的未來(lái)發(fā)展，一是要從內(nèi)部深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步釋放土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;二是要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的外部市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換，促進(jìn)公共資源的均衡配置。值得注意的是，城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵是打破國(guó)家財(cái)政分配的城市優(yōu)先原則，認(rèn)真對(duì)待農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，而不僅僅是“以工促農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”。這對(duì)正在提高治理能力、完善治理體系的中國(guó)共產(chǎn)黨而言，仍是一個(gè)不小的考驗(yàn)。

[責(zé)任編輯李宏弢]

Laws， Experiences and Paradigms of Century-long Transforma?tion in Rural Land System of the Communist Party of China

FANG Shao-kun， ZHOU Min-min

Abstract：The success of the Communist Party of China （CPC）s century-long transformation of the Ruralland system is due to its adherence to the political law of“l(fā)and for the population， land for the cultivator”andthe economic law of“from ownership to utilization， releasing the value of land”. On this premise， CPC， in re‐sponse to different social conditions and revolutionary situations， developed a basic experience that integratesthe leadership of CPC， people-centredness and respect for the peasantsoriginality， and found an ideal solution to the strange circle of privatization and land annexation. Our country has thus developed a model of a socialist agricultural land system， namely a collective ownership system with a multi-layered rights structureand clear property rights. The further release of the economic value of agricultural land in the future dependson the promotion of the reform of collective property rights in rural areas and the establishment of a mechanismfor urban-rural integration.

Key words： Rural land system， century-long change， the leadership of CPC， people-centred， collective ownership