社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估在高鐵項(xiàng)目的應(yīng)用
——以梅龍高鐵項(xiàng)目為例

文/范丁元

1 前言

近年來，我國經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢，但是由此而引發(fā)的一系列問題也得到各方面高度重視，特別是社會穩(wěn)定工作成為各方關(guān)注的重點(diǎn)[1]。其中，高鐵項(xiàng)目作為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分涉及方方面面的因素，而且需要較長的建設(shè)周期，不確定因素也多于其他項(xiàng)目，其建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣會對社會穩(wěn)定造成一定的影響。如果前期論證不到位，則會在對社會穩(wěn)定造成沖擊，并加劇社會矛盾，不利于社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)[2]。社穩(wěn)評估是項(xiàng)目可研審批的前置要件，主要工作是對項(xiàng)目建設(shè)過程中以及完工之后潛在影響因素進(jìn)行綜合論證，其主要目的是要做到防患于未然，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

海耶斯將第一次將風(fēng)險(xiǎn)被定義為損害的可能，貝克指出在風(fēng)險(xiǎn)社會，視緩解傷害與分配為核心問題。陸曼指出社會風(fēng)險(xiǎn)屬于系統(tǒng)誤差，難以避免。因此，國外設(shè)立了哈佛指數(shù)、景氣警告指數(shù)和信號指數(shù)等對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評估。我國在1999年，宋林飛首次提出設(shè)計(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，并采用簡單分類評分法,設(shè)置了各個(gè)指標(biāo)的五級計(jì)分法與4 個(gè)警區(qū)，并對社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行了量化。黃德春利用牛鞭效應(yīng)的削弱機(jī)制指出控制社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)加強(qiáng)利益補(bǔ)償和社會保障機(jī)制[3]。歐璐采用事故樹的方法對鐵路建設(shè)的社穩(wěn)項(xiàng)目進(jìn)行探討。陳小全采用單因素風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)和項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)模型對城際鐵路進(jìn)行社穩(wěn)評估[4]。

社穩(wěn)專題作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的前置性要件，對鐵路建設(shè)的方案具有強(qiáng)制性作用。本文依托的是新建梅州至龍川鐵路項(xiàng)目，該項(xiàng)目貫穿東西，包括95.604km 的正線為新建工程。目前，梅州至龍川鐵路項(xiàng)目向東和梅汕客?；ハ嗦?lián)通，向西則和贛深高鐵互相聯(lián)通，在區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)中均處重要地位和作用，實(shí)現(xiàn)了對華北地區(qū)以及華中地區(qū)的互相聯(lián)通。此外，梅州至龍川鐵路項(xiàng)目在長三角和珠三角之間也發(fā)揮了重要的連接作用，并在貫通我國兩個(gè)經(jīng)濟(jì)命脈方面發(fā)揮了重要作用。

2 社穩(wěn)評估的流程

社穩(wěn)評估工作包括以下幾個(gè)方面：首先，要根據(jù)項(xiàng)目特征開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，對潛在的項(xiàng)目影響因素進(jìn)行分析，識別其中可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的因素；其次，對風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行分析，篩選其中核心風(fēng)險(xiǎn)因素，并采取量化手段對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，一方面了解風(fēng)險(xiǎn)事件的影響程度和范圍，另一方面則是預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。風(fēng)險(xiǎn)量化后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，從風(fēng)險(xiǎn)等級標(biāo)準(zhǔn)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評判和排序；最后，進(jìn)行應(yīng)對策略，預(yù)案建議和責(zé)任人制定風(fēng)險(xiǎn)對策。

3 風(fēng)險(xiǎn)識別

風(fēng)險(xiǎn)識別是一種基礎(chǔ)性工作，風(fēng)險(xiǎn)識別結(jié)果在很大程度上決定了風(fēng)險(xiǎn)評估成效。在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查過程中，需要對潛在風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行針對性調(diào)查，并堅(jiān)持全面性、客觀性的原則。本文選擇媒體公示、訪談、問卷調(diào)查等相結(jié)合的調(diào)查方法[5]。

4 風(fēng)險(xiǎn)評估

“發(fā)改投資［2012］2492 號文”中重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)等級分為三級，分別為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)程度[6]。

風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)方法：結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)識別的成果，對潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析。本文選擇定量和定性兩種手段來評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)程度、影響范圍以及發(fā)生的可能性，分析內(nèi)容涵蓋了各個(gè)方面，在不同層次、不同視角下對潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，為風(fēng)險(xiǎn)控制奠定基礎(chǔ)。

針對發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的潛在階段，包括決策階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段以及運(yùn)營階段，立足項(xiàng)目所在地的發(fā)展實(shí)際，論證項(xiàng)目和所在地發(fā)展需求的匹配性，并在初步分析潛在風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上，篩選出關(guān)鍵因素，然后對關(guān)鍵因素進(jìn)行單一因素分析，預(yù)估其風(fēng)險(xiǎn)影響程度、影響范圍以及發(fā)生的可能性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度的高低，本文認(rèn)為土地房屋征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地房屋征收征用補(bǔ)償資金、拆遷實(shí)施和噪聲影響等因素是高風(fēng)險(xiǎn)因素，對社會穩(wěn)定的影響較大。一般風(fēng)險(xiǎn)因素有項(xiàng)目規(guī)劃選址、建設(shè)用地及房屋征拆范圍、被征地農(nóng)民就業(yè)及生活影響、基本農(nóng)田的征收征用、拆遷實(shí)施、施工及運(yùn)營安全、生態(tài)敏感區(qū)影響、取棄土場、水土流失、流動人口管理與社會治安等9 個(gè)，較小風(fēng)險(xiǎn)因素有不文明施工、群眾收入影響、交通出行等3 個(gè)[7]。

項(xiàng)目初始綜合風(fēng)險(xiǎn)分析：為更好體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)論，其中主要風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重計(jì)算根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查中訪談、群眾問卷調(diào)查的結(jié)果、單位組織問卷調(diào)查結(jié)果、同類型項(xiàng)目情況，在各單類風(fēng)險(xiǎn)相對比的基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的判斷矩陣，然后基于此進(jìn)行量化分析，并采用1-9標(biāo)度法，具體標(biāo)度含義。

表1 風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重1-9 標(biāo)度法標(biāo)度含義表

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查中群眾的意見、問卷調(diào)查的結(jié)果和單位組織意見，對不同層次的單類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較，采用1-9 標(biāo)度法，建立判斷矩陣，如表2。

表2 A-B 判斷矩陣

在確定判斷矩陣的基礎(chǔ)上，結(jié)合特征根相應(yīng)的計(jì)算，并最終確定風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重值。

根據(jù)以上方法對本項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，計(jì)算結(jié)果根據(jù)既有標(biāo)準(zhǔn)，此次項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級標(biāo)準(zhǔn)可參照以下標(biāo)準(zhǔn)：

4.1 此次項(xiàng)目綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)經(jīng)過計(jì)算得到的結(jié)果是0.3642，已經(jīng)超過了0.36。

4.2 通過單風(fēng)險(xiǎn)因素的分析可知，其中三個(gè)因素的風(fēng)險(xiǎn)程度較高，分別是土地房屋征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地房屋征收征用補(bǔ)償資金、噪聲和振動影響[8]。9 個(gè)一般風(fēng)險(xiǎn)因素，即項(xiàng)目規(guī)劃選址、被征地農(nóng)民就業(yè)及生活影響、基本農(nóng)田的征收征用、拆遷實(shí)施、施工及運(yùn)營安全、取棄土場，水土流失、流動人口管理與社會治安、流動人口管理與社會治安。3 個(gè)較小風(fēng)險(xiǎn)因素，即不文明施工、群眾收入影響和交通出行。

綜上分析，本項(xiàng)目在落實(shí)措施前，屬于中風(fēng)險(xiǎn)等級。

5 風(fēng)險(xiǎn)化解措施

風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生準(zhǔn)備階段：項(xiàng)目規(guī)劃選址應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣妥匀粭l件；同時(shí)，深入群眾，征求可能經(jīng)過地區(qū)居民群眾的意見和建議。在勘測設(shè)計(jì)過程中，做到合理優(yōu)化線路方案，減少對土地的占用。此次項(xiàng)目的參與主體應(yīng)精準(zhǔn)確認(rèn)拆遷數(shù)量，并根據(jù)國家相關(guān)法律的規(guī)定開展補(bǔ)償工作，并加強(qiáng)宣傳，堅(jiān)持公平公正的基本原則，在合理賠償?shù)幕A(chǔ)上避免出現(xiàn)群眾不滿的問題。

風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備實(shí)施階段：加大對失地農(nóng)民的權(quán)益保障力度。首先，確保其基本的社會保障；其次，組織開展相關(guān)培訓(xùn)，提升其就業(yè)能力以及綜合素質(zhì)。在項(xiàng)目開展過程中必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，特別是突出現(xiàn)場維穩(wěn)的重要性，切實(shí)保障人民群眾的根本利益；另外，在拆遷過程中必須維護(hù)良好的秩序，避免出現(xiàn)意外，對人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全造成損害；再次，要最大限度地降低對耕地的影響，盡可能選擇荒地、荒坡等作為項(xiàng)目選址；最后，加強(qiáng)排水工程建設(shè)以及防護(hù)建設(shè)，避免出現(xiàn)水土流失等嚴(yán)重問題；此外，還要加強(qiáng)場地平整，做好環(huán)境恢復(fù)工作，避免對環(huán)境造成負(fù)面影響[9]。

風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施運(yùn)營階段：施工單位應(yīng)嚴(yán)格遵守安全質(zhì)量操作手冊，切實(shí)保護(hù)施工人員人身安全。施工過程中加強(qiáng)管理，把生產(chǎn)規(guī)范和施工人員利益落到實(shí)處。對于施工中出現(xiàn)意外的施工人員，施工單位要第一時(shí)間采取合理措施，合理補(bǔ)償。在合理的施工方案及工期安排前提下，應(yīng)兼顧沿線個(gè)居民的出行，做好交通導(dǎo)行的工作，特別是要確保居民的日常出行。在項(xiàng)目完工之后，項(xiàng)目所在地的交通運(yùn)輸能力會大幅提升，正向作用于社會環(huán)境。

6 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級

6.1 預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)等級判斷

在標(biāo)準(zhǔn)對照的基礎(chǔ)上，明確此次項(xiàng)目預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)等級判斷如下：

6.1.1 公眾參與調(diào)查顯示：絕大多數(shù)居民對本項(xiàng)目建設(shè)表示理解和支持。

6.1.2 本項(xiàng)目開展設(shè)計(jì)研究工作已經(jīng)開展較長時(shí)間，到目前為止，沒有出現(xiàn)上訪、拉條幅、靜坐等常見的群體性事件。

6.1.3 在完成相應(yīng)測算之后，確定有效的風(fēng)險(xiǎn)防控手段，此次項(xiàng)目的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為0.1347，在0.36 以下。

綜上所述，本項(xiàng)目在采取風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施后，屬于低風(fēng)險(xiǎn)等級，風(fēng)險(xiǎn)可控，可以正常實(shí)施運(yùn)營。

表3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)表（措施后）

7 風(fēng)險(xiǎn)等級評估

擬建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級：擬建項(xiàng)目是新建鐵路梅州至龍川鐵路，各層級單位以及黨員干部必須在項(xiàng)目開展過程中發(fā)揮積極作用，關(guān)心人民群眾的利益，確保政策的落地，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，并將風(fēng)險(xiǎn)影響維持在較低水平，且預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)在采取有效措施之后降為低風(fēng)險(xiǎn)。

8 結(jié)語

綜上所述，本文建議強(qiáng)化地方政府以及相關(guān)單位的主導(dǎo)地位，并在社會性風(fēng)險(xiǎn)事件中發(fā)揮積極作用，通過建立完善的聯(lián)動機(jī)制，制定全面且科學(xué)的管理計(jì)劃，并在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，加大宣傳力度，切實(shí)解決相關(guān)矛盾，以最大限度地避免風(fēng)險(xiǎn)。