新冠疫情影響下我國公共安全管理戰(zhàn)略體系構(gòu)建

周斌 陳雪梅

摘 要：公共安全管理是一項關(guān)系到國家安全與社會大局穩(wěn)定、人民切身利益的工作。我國公共安全管理戰(zhàn)略體系在抗擊新冠疫情期間，發(fā)揮著無可替代的作用。但在緊張的疫情期間，我國公共安全管理戰(zhàn)略體系中還存有一些問題，為了找到促進(jìn)我國公共安全管理水平不斷提升的可靠途徑，文章主要圍繞“新冠疫情影響下我國公共安全管理戰(zhàn)略體系建設(shè)”這一主題展開探索，提出了加強(qiáng)公共安全管理教育培訓(xùn);做好頂層設(shè)計;重塑公共安全防控體系;完善公共安全法律制度;強(qiáng)化公共安全資金保障;準(zhǔn)確定位公共安全職能等策略性建議。

關(guān)鍵詞：新冠疫情;公共安全管理;戰(zhàn)略體系;公共衛(wèi)生;機(jī)制

中圖分類號：C 913?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：1672-7312（2021）04-0363-05

The Construction of Chinas Public Safety Management Strategic

System under the Influence of the COVID-19

ZHOU Bin1，CHEN Xuemei1，2

（1.School of Marxism，Xian University of Science and Technology，Xian 710054，China;

2.School of Gaoxin，Xian University of Science and Technology，Xian 710109，China）Abstract：Public safety management is closely related to national security and overall social stability，as well as the vital interests of the people.Chinas public safety management strategic system plays an irreplaceable role in the fight against the COVID-19 outbreak.However，during the tense epidemic，there are still some problems existing in Chinas public safety management strategic system.In order to find a reliable way to promote the continuous improvement of Chinas public safety management level，the paper mainly focuses on the theme of “The construction of Chinas public safety management strategic system under the influence of theCOVID-19”，puts forward such strategic suggestions as strengthening public safety management education and training;doing a good job in top-level design;reshaping the public safety prevention and control system;improving the public safety legal system;strengthening public safety funding guarantees;and accurately defining public safety functions.

Key words：COVID-19;public safety management;strategic system

0 引言

2020年初爆發(fā)的新冠疫情（COVID-19），

具有感染范圍廣、傳播速度快、防控難度大等特點，

它是對我國治理體系和治理能力的一次巨大的考驗[1]。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來，國內(nèi)公共危機(jī)管理研究已取得很大進(jìn)展，西方發(fā)達(dá)國家對公共安全管理的研究也從自然災(zāi)害向公共安全領(lǐng)域發(fā)展。隨著流行病非典、禽流感、埃博拉等社會公共安全問題增多，西方國家公共安全管理研究領(lǐng)域已不僅限于對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理，而越來越多地開展社會公共安全危機(jī)管理研究[2]。這些研究主要集中在應(yīng)急管理體制的共性和特點的研究。例如，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)聯(lián)動并舉、全過程管理與關(guān)口前移并行、政府管理和社會化服務(wù)并存制度建設(shè)與程序化運(yùn)作并重等研究。

研究成果對國內(nèi)外公共危機(jī)管理研究領(lǐng)域中的研究力量、主題及演變等方面的分析，為本文的進(jìn)一步研究提供了有益參考[3]。在抗擊新冠疫情期間，我國公共安全管理戰(zhàn)略體系中的衛(wèi)生防控機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制的作用最為突出。但由于這兩項機(jī)制仍有待完善，基于此，文中試圖采取措施構(gòu)建公共安全管理戰(zhàn)略體系，使健全的衛(wèi)生防控機(jī)制以及公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制，為各部門有效抗擊疫情助力。

第4期周 斌等：

新冠疫情影響下我國公共安全管理戰(zhàn)略體系構(gòu)建

1 新冠疫情影響下我國公共安全管理戰(zhàn)略體系有待完善的方面

回顧歷史，在維護(hù)社會公共秩序方面，公共安全管理戰(zhàn)略體系都發(fā)揮過重大作用，但同時也面臨著一些重大挑戰(zhàn)。新中國成立至今，我國公共安全管理戰(zhàn)略體系，尤其是公共衛(wèi)生防控和應(yīng)急體系，一直處于不斷發(fā)展與完善的過程。面對此次突如其來的新冠疫情，我國公共安全管理戰(zhàn)略體系中的有待完善的方面也顯現(xiàn)了出來[4]。

1.1 公共安全管理缺乏頂層設(shè)計

目前，我國公共安全管理工作還沒有較完善的自上而下的頂層設(shè)計，國家戰(zhàn)略風(fēng)險管控體系還有待健全和完善。目前，我國開展的風(fēng)險評估的領(lǐng)域，主要集中在重大項目的社會安全穩(wěn)定的風(fēng)險評估。在其他領(lǐng)域，盡管也陸續(xù)出臺了一些與公共安全管理有關(guān)的政策文件及開展了一些公共安全風(fēng)險評估活動，但這些政策文件要求和實踐活動大體上多帶有“專事專議”性質(zhì)，還沒有完全形成制度化設(shè)計并運(yùn)用于實踐[5]。

1.2 公共安全管理資源不足

現(xiàn)階段，我國部分地區(qū)呈現(xiàn)出公共安全管理人員不足以及人力資源分配不均、利用率偏低的問題。以公共衛(wèi)生防控領(lǐng)域為例：在全國政協(xié)會議上，我國疾控中心主任曾給出了一組令人深思的數(shù)據(jù)：2018年我國?？漆t(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院及綜合醫(yī)院內(nèi)床位數(shù)總計650多萬張，每千人口衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)6張。我國三級醫(yī)院床位數(shù)已使用超過97%，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，就會出現(xiàn)床位嚴(yán)重不足的現(xiàn)象[6]。自2010—2018年，我國各級疾控中心的總?cè)藬?shù)減少3.9%，專業(yè)技術(shù)主力的執(zhí)業(yè)醫(yī)師或助理人數(shù)下降10.8%，下降比例非常明顯。同時期，綜合醫(yī)院人員總數(shù)卻增加64.3%。從公共衛(wèi)生防控以及應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)層面而言，在疾控機(jī)構(gòu)醫(yī)療支出中，疾控機(jī)構(gòu)支出占比下降，從2.9%下降到2.4%，基層疾控中心面臨著較為嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)不足的問題（圖1）。

事實上，受“重醫(yī)輕防”觀念的影響，公共衛(wèi)生防控部門的人力資源和物力資源分配量相對有限，這些因素對公共衛(wèi)生防控效果產(chǎn)生了一定的影響。在此次新冠疫情爆發(fā)期間，公共衛(wèi)生防控系統(tǒng)反映出了基礎(chǔ)設(shè)施和人手不足、人力資源分配不均、應(yīng)急預(yù)警機(jī)制不完善等問題[7-8]，影響了防疫效果。

1.3 公共安全管理制度有待完善

健全的制度是各項工作順利進(jìn)行的基本保障，在此次抗擊新冠疫情期間，我國公共安全管理制度還有待完善。具體表現(xiàn)在以下3方面：

一是公共衛(wèi)生防控機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制不完善，使管理主體處于缺失狀態(tài)。我國目前并未針對公共衛(wèi)生應(yīng)急問題，建立統(tǒng)一的應(yīng)急中心。各部門負(fù)責(zé)本領(lǐng)域內(nèi)的各種突發(fā)事件，如此次新冠疫情，最初主要由衛(wèi)生防控部門應(yīng)對。各職能部門相互獨立，自成體系，缺乏深度合作，一定程度上影響了防疫效果。

二是管理體系不完善。我國尚未針對公共安全管理問題，制定并出臺綜合風(fēng)險管理制度，使公共安全風(fēng)險管理存在條塊分割問題。

三是職能部門和監(jiān)管部門之間尚未建立起協(xié)調(diào)機(jī)制。政府部門尚未建立統(tǒng)一的信息交流平臺，各部門之間未形成信息共享局面，使部分公共安全風(fēng)險無法被及時預(yù)測和防范。

1.4 綜合危機(jī)應(yīng)對能力薄弱

從目前狀況看，我國應(yīng)對公共安全危機(jī)事件的能力比較薄弱，除了上述提到的制度不完善之外，危機(jī)防范技術(shù)薄弱、宣傳教育不到位是比較重要的兩項因素。原因主要在于：相關(guān)部門沒有引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和技術(shù)創(chuàng)新;專業(yè)人員的技能培訓(xùn)力度不足，導(dǎo)致應(yīng)急隊伍的整體實力不強(qiáng)。從公共安全知識宣傳教育層面而言，各部門尚未采取系統(tǒng)性的措施培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識，同時也忽視了對內(nèi)部工作人員的全面教育培訓(xùn)。公眾或公共安全管理工作人員缺乏必要的危機(jī)意識，社會公共安全整體管理效果不理想。以新冠疫情初期防疫階段為例，不少民眾對于新冠病毒的傳染力和危害性知之甚少，加之防控意識缺乏，沒有及時居家隔離，致使疫情進(jìn)一步擴(kuò)散并導(dǎo)致防控工作受到影響。

2 新冠疫情影響下我國公共安全管理戰(zhàn)略體系建設(shè)新路徑

針對現(xiàn)階段我國公共安全管理戰(zhàn)略體系中存在的不足，初步構(gòu)建出“一訓(xùn)+三制+一保障”公共安全戰(zhàn)略體系。即教育培訓(xùn)、（頂層設(shè)計）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)體制、科學(xué)運(yùn)行機(jī)制，以及為其提供的法制、資金等相關(guān)保障（圖2）。

2.1 加強(qiáng)公共安全管理教育培訓(xùn)

公共安全管理教育培訓(xùn)是公共安全管理工作的重要環(huán)節(jié)。我國要構(gòu)建相對完備的公共安全管理教育培訓(xùn)體系，即從學(xué)校的公共安全管理專業(yè)培養(yǎng)體系，到各級公共安全管理人員和公眾的培訓(xùn)演練等[9]。依托相關(guān)科研單位、高校來加強(qiáng)我國公共安全理論研究，通過案例教學(xué)、模擬演練情景體驗等方法，開展公共安全管理人才的教育培訓(xùn)工作。

2.2 做好頂層設(shè)計，建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)體制

針對公共安全管理問題，借鑒國外經(jīng)驗的同時，結(jié)合我國現(xiàn)階段國情和新時期特點，在制度設(shè)計方面，需要做好頂層設(shè)計，建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)體制來進(jìn)行審慎安排，應(yīng)制定階段性的發(fā)展任務(wù)和推進(jìn)方案，以穩(wěn)步推進(jìn)應(yīng)急管理體系的改革和重構(gòu)[10]。在國家和地方層面建立統(tǒng)一應(yīng)急中心，制定并出臺綜合風(fēng)險管理制度，統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)各有關(guān)部門并負(fù)責(zé)調(diào)配各部門資源。同時還要建立統(tǒng)一的信息交流平臺，使各有關(guān)部門之間形成信息共享局面，以及時預(yù)測和防范部分公共安全風(fēng)險（圖3）。

2.3 健全公共安全防控體系

新冠疫情屬于重大公共衛(wèi)生事件，各部門建立起更加完善的防控體系，是抗擊疫情取得最終勝利的前提和保障。在強(qiáng)化建設(shè)公共安全戰(zhàn)略體系、奮力抗擊疫情期間，我國還需要注重對自然災(zāi)害的防范[11]。自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生事件有著密切的聯(lián)系，健全公共安全防控體系過程，要強(qiáng)化建設(shè)自然災(zāi)害防御機(jī)制。近幾年來，全國各地的政府部門都在加強(qiáng)對自然災(zāi)害防御工作的重視程度，但由于公共安全防控體系不完善，導(dǎo)致自然災(zāi)害防御效果也不夠明顯。鑒于此，我國在強(qiáng)化建設(shè)公共安全管理戰(zhàn)略體系的過程中，需要全面整合各項資源，完善各項機(jī)制，提升各部門的專業(yè)能力，構(gòu)建全民覆蓋的公共安全管理戰(zhàn)略體系，實施公共安全統(tǒng)一管理、專業(yè)應(yīng)對、聯(lián)防布控、全民參與的局面。抗擊疫情期間，重塑公共安全防控體系的關(guān)鍵在于：重塑公共衛(wèi)生防控體系。

2.4 完善公共安全法律制度

根據(jù)非典、禽流感、埃博拉、新冠病毒等疫情案例分析，發(fā)現(xiàn)病毒由野生動物傳播給人類，是因為人類肆意捕捉和食用野生動物所致。野生動物買賣之所以有著龐大的市場，主要是因為缺乏健全的法律制度。為了有效抗擊每一次的疫情，維護(hù)國家的長治久安和人民的切身利益，政府部門需要對公共安全法律保障進(jìn)行強(qiáng)化建設(shè)，將生物安全問題納入公共安全管理戰(zhàn)略范疇，圍繞全球生物安全環(huán)境展開全面研究，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，并采取措施應(yīng)對風(fēng)險，改善生物安全基礎(chǔ)條件，對生物公共安全風(fēng)險防控工作進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，強(qiáng)化公共安全管理能力。

在此次抗擊新冠疫情期間，我國政府多次強(qiáng)調(diào)：需要強(qiáng)化建設(shè)公共安全管理法律制度，明確各部門的職責(zé)，規(guī)范公共安全管理程序，落實疫情防控法律制度，加大公共衛(wèi)生安全管理法律體系和疫情防控法律制度的宣傳力度，提高全民的法律意識，全面建設(shè)法治社會[12]。在強(qiáng)化建設(shè)公共安全管理戰(zhàn)略體系的過程中，需要將保護(hù)人民的生命和財產(chǎn)安全作為根本出發(fā)點，將維護(hù)國家長治久安、保障國家安全作為最終目標(biāo)。各地區(qū)需要積極落實公共安全法律制度，構(gòu)建完善的法律保障體系，提升公共危機(jī)應(yīng)對能力，完善野生動物保護(hù)法等等，從法律層面為公共安全管理工作提供保障。相關(guān)部門則需要積極發(fā)揮自身的監(jiān)管職能，取締非法買賣野生動物的組織或機(jī)構(gòu)，嚴(yán)厲打擊非法買賣野生動物的行為，從源頭上控制疫情，切實保障人民的利益。

2.5 強(qiáng)化公共安全資金保障

一定數(shù)額的資金投入，是公共安全管理機(jī)制構(gòu)建、順利運(yùn)轉(zhuǎn)的最有力的保障，其中，政府的資金

劃撥是最重要的資金來源，是公共安全突發(fā)事件應(yīng)急處理的重要保障。因此，必須強(qiáng)化公共安全資金保障。一是成立公共安全專項建設(shè)基金，其來源主要是政府財政撥款、企事業(yè)捐贈、社會募捐等;二是建立嚴(yán)格規(guī)范的資金審核、監(jiān)督和使用流程，以確保資金能夠科學(xué)有效、合法合規(guī)地使用。

2.6 準(zhǔn)確定位公共安全職能

對各部門職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，是整合疫情防控力量、強(qiáng)化建設(shè)公共安全管理戰(zhàn)略體系的重要措施。首先，基于預(yù)防為主的原則，增強(qiáng)各部門人員的危機(jī)意識，加強(qiáng)對公共衛(wèi)生安全事件的防范意識，將公共衛(wèi)生安全管理問題作為國家整體工作戰(zhàn)略部署的重中之重，按照統(tǒng)一調(diào)配、規(guī)范管理、全面整合、高效節(jié)約的原則，將防疫防災(zāi)等工作進(jìn)行有效結(jié)合，做到全面預(yù)控，及時應(yīng)對，將疫情防控工作常態(tài)化;從制度層面，梳理各部門關(guān)系，明確各部門、各崗位人員的職責(zé)，構(gòu)建協(xié)同辦理機(jī)制，做到各項工作的無縫式銜接[13];強(qiáng)化建設(shè)公共安全管理和公共危機(jī)管理隊伍，提升各部門人員的專業(yè)素質(zhì);積極引進(jìn)或創(chuàng)新公共安全管理技術(shù)，做好各部門人員技術(shù)培訓(xùn)工作;構(gòu)建疫情全面監(jiān)測和應(yīng)急機(jī)制，完善疫情救治體系，使疫情抗擊重點從救助轉(zhuǎn)向防控。其次，構(gòu)建公共衛(wèi)生安全事件社會動員機(jī)制，一般而言，公眾對承擔(dān)廣泛的社會活動和社會責(zé)任持開放態(tài)度[14]。使全社會成員積極參與到抗疫工作中，提升抗疫工作成效。為了強(qiáng)化公眾的危機(jī)意識，政府相關(guān)部門需要完善信息公開機(jī)制，使公眾了解到最新的國家政策和政府信息。同時，政府相關(guān)部門還需要做好疫情防控知識宣傳工作，全面開展公共衛(wèi)生危機(jī)知識普及活動，使公眾加強(qiáng)對公共衛(wèi)生危機(jī)事件的了解程度，引導(dǎo)公眾掌握防疫知識與技能，提升公眾自救和互救的能力[15];社區(qū)等基層防疫組織，則需要積極履行自身的職責(zé)，做好公共安全資源整合與分配工作，維護(hù)社會穩(wěn)定;積極發(fā)揮非政府組織和第三方機(jī)構(gòu)的防疫功能，鼓勵社區(qū)居民加入志愿組織，壯大疫情防控隊伍，實現(xiàn)政府部門與非政府部門功能的優(yōu)勢互補(bǔ)，布好第一道防線，減少公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生概率，降低新冠疫情帶來的社會影響。

3 結(jié)論

目前，公共安全管理已成為社會管理的一項重點工作，它關(guān)系到國家安全與社會大局穩(wěn)定、人民切身利益。我國公共安全管理戰(zhàn)略體系中的衛(wèi)生防控機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制仍存有短板，基于此，本研究通過對新冠疫情影響下我國公共安全管理戰(zhàn)略體系中存在的不足進(jìn)行梳理，試圖構(gòu)建我國公共安全管理戰(zhàn)略體系。①加強(qiáng)公共安全管理教育培訓(xùn);②做好頂層設(shè)計，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)體制;③健全公共安全防控體系;④完善公共安全法律制度;⑤強(qiáng)化公共安全資金保障;⑥準(zhǔn)確定位公共安全職能。

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（責(zé)任編輯：韓 莉）

收稿日期：

2020-05-12

基金項目：

陜西省教育廳2020年度突發(fā)公共衛(wèi)生安全專項科學(xué)研究計劃《完善公共衛(wèi)生重大事件風(fēng)險防范協(xié)同機(jī)制研究》（20JG036）

作者簡介：

周 斌（1964—），男，陜西綏德人，教授，主要從事科學(xué)社會主義的研究工作。