新形勢下國家科技經(jīng)費監(jiān)管問題與對策研究

王涵 焦艷玲 伊彤

摘 ?要：科技經(jīng)費監(jiān)管是科技創(chuàng)新治理體系建設的重要環(huán)節(jié)，新形勢下如何遵循深化科研領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革方向，處理好激勵與約束、信任與監(jiān)督、放權(quán)松綁與守住底線關(guān)系，對科技經(jīng)費監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。文章梳理了新形勢下國家科技經(jīng)費監(jiān)管存在的問題，在借鑒美德日等發(fā)達國家科技經(jīng)費監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上，從構(gòu)建“權(quán)責明確”監(jiān)管組織體系、健全覆蓋全流程監(jiān)管信息平臺、建立違規(guī)行為主動發(fā)現(xiàn)機制、探索科學分類監(jiān)管方式、構(gòu)建“寬嚴相濟”監(jiān)管懲戒措施、完善“防范為主”監(jiān)管服務體系等方面提出了行之有效的對策建議。

關(guān)鍵詞：科技經(jīng)費監(jiān)管;問題;對策建議

中圖分類號：G311文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.06.05

Problems and Recommendations of Science and Technology Funds Supervision in New Situation

Wang Han1 ?Jiao Yanling2 ?Yi Tong1

（1.Beijing Research Center for Science of Science，Beijing，100089;2.Supervision Service Center for Science and Technology Funds，Ministry of Science and Technology，Beijing，100038）

Abstract：The supervision of science and technology funds is an important link in the construction of science and technology innovation governance system，in the new situation，how to follow the direction of deepening the transformation of government functions in the field of scientific research and“deregulation and service”reform，and deal with the relationship between incentive and constraint，trust and supervision，decentralization and deregulation，and keeping the bottom line，puts forward new challenges to the supervision of science and technology funds. This report combs the problems existing in the supervision of national science and technology funds in the new situation，on the basis of the experience of science and technology funds supervision in developed countries such as American，Germany and Japan，this report starts from the construction of“clear rights and responsibilities”supervision organization system，the improvement of the supervision information platform covering the whole process，the establishment of the detection mechanism of violations，the exploration of scientific classified supervision methods，and the construction of“temper justice with mercy”supervision and disciplinary measures and put forward effective countermeasures and suggestions to improve the“prevention oriented”regulatory service system.

Key words：Science and technology funds supervision;Problems;Recommendations

科技創(chuàng)新和進步活動的順利開展需要財政科技經(jīng)費的穩(wěn)定投入。[1]科學技術(shù)部、財政部出臺了一系列強化財政科技經(jīng)費管理的行政法規(guī)與措施，將科技經(jīng)費監(jiān)管及其效益評價作為深化科技體制機制改革的重大舉措并付諸實施。[2]新形勢下如何遵循深化科研領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革方向，處理好激勵與約束、信任與監(jiān)督、放權(quán)松綁與守住底線等的關(guān)系，對科技經(jīng)費監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。因此，梳理分析科技經(jīng)費監(jiān)管存在的瓶頸問題，總結(jié)借鑒美國、德國和日本等發(fā)達國家科技經(jīng)費監(jiān)管經(jīng)驗，提出創(chuàng)新我國科技經(jīng)費監(jiān)管的對策建議，具有重要的實踐意義。

一、科技經(jīng)費監(jiān)管存在的問題

（一）科技經(jīng)費監(jiān)管制度體系尚不完善，以信任為前提的管理機制尚未建立

1.科技經(jīng)費管理權(quán)責不清

在課題制管理規(guī)定和各類經(jīng)費管理辦法中，監(jiān)督的對象為“經(jīng)費使用單位”，均沒有談到是否要對經(jīng)費的分配過程（包括立項）進行監(jiān)督，目前這一環(huán)節(jié)是大家關(guān)注的焦點。[3]社會公眾對科技計劃經(jīng)費分配和使用的監(jiān)督缺位，監(jiān)督結(jié)果也很少向社會進行公示。財政科技預算形成過程較少吸納產(chǎn)業(yè)界和科技界的意見，企業(yè)和科研人員參與較少。[4]

科研資金實行分級管理、分級負責的管理模式，從制度層面對各管理主體進行了權(quán)責劃分，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)還存在權(quán)責不夠清晰、影響資金管理使用的情況。例如，部門管理權(quán)限和邊界在項目執(zhí)行中存在模糊地帶、科技計劃管理部門和專業(yè)機構(gòu)的管理權(quán)限存在交叉、管理部門與承擔單位之間管理權(quán)責不夠清晰等。

2.科技經(jīng)費使用缺乏自主權(quán)

科技經(jīng)費管理的制度文件多是在前期有關(guān)制度上“打補丁”，不同渠道的科研項目執(zhí)行不同的科技經(jīng)費管理辦法，缺少獨立單位或部門對政策銜接、使用進行指導和規(guī)范，部分主管部門對政策理解還存在一定偏差。這導致了不同主體開展監(jiān)督檢查工作時出現(xiàn)要求和標準不一致的情況，在具體落實中缺乏相關(guān)自主權(quán)，甚至存在趨嚴、趨緊的現(xiàn)象。例如，有主管部門未將進口儀器設備采購由審批制改為備案制，仍要求下屬單位逐級報批后執(zhí)行。

3.因?qū)φ呃斫獠煌?，相關(guān)部門“執(zhí)法”尺度不一

部分財務驗收專家和審計人員對政策把握水平不同，導致單位落實政策時束手束腳，傾向于選擇最嚴格的管理方式，出現(xiàn)科研人員感覺國家越放權(quán)單位管理反而更嚴的情況。

（二）科技經(jīng)費監(jiān)管的方法和手段亟待創(chuàng)新，監(jiān)管效率有待進一步提高

1.科技經(jīng)費監(jiān)管不精準

科技經(jīng)費監(jiān)管多將重點放在“糾偏于既遂”的事后監(jiān)管，對于“防患于未然”的事前、事中監(jiān)管重視不夠。同時，由于缺乏統(tǒng)一的科技經(jīng)費監(jiān)管指引，監(jiān)管工作多以合規(guī)性檢查為主，監(jiān)管重點不突出，對經(jīng)費與任務匹配、成果產(chǎn)出和經(jīng)濟效益等績效考核不足。大多數(shù)指標體系偏重于對定量指標的考核，對于定性指標的評價缺乏詳細論證。[5]

2.尚未根據(jù)具體情況進行分類監(jiān)管

目前監(jiān)管多是隨機抽取的“點對點式”檢查，尚未針對承擔項目量級、單位性質(zhì)、行業(yè)領(lǐng)域等不同情況采取分類監(jiān)管模式，并推進監(jiān)督檢查和服務工作。

3.對監(jiān)督檢查結(jié)果的信息共享和分析利用不足

不同部門之間檢查信息互通不足、監(jiān)督工作信息化支撐不夠、科技項目信息化平臺建設緩慢等情況仍然存在，這增加了精準檢查的難度?？萍冀?jīng)費監(jiān)管結(jié)果多是通過某一次檢查形成的橫向數(shù)據(jù)，對形成的縱向數(shù)據(jù)深度分析、大數(shù)據(jù)整體分析利用度不夠，監(jiān)督結(jié)果應用缺少共享，難以發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)測和風險防控作用。

（三）科技經(jīng)費監(jiān)管“紅線”不夠清晰，對違法行為的震懾作用不足

1.現(xiàn)有的法律法規(guī)不利于區(qū)分“違規(guī)”與“違法”行為

除《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》作出的原則性規(guī)定外，目前我國缺少財政投入管理的專門法律。[6]現(xiàn)有財政科技經(jīng)費的監(jiān)督管理規(guī)定大多是一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件，法階相對較低。有些重要監(jiān)督規(guī)范如《舉報法》等尚未出臺，致使監(jiān)督活動缺乏法律依據(jù)，導致監(jiān)督難以開展。

2.“零容忍”的制度建設并未落地

《國家科技計劃（專項、基金等）嚴重失信行為記錄暫行規(guī)定》（國科發(fā)政〔2016〕97號）提出對于科研不端、違規(guī)、違紀和違法且造成嚴重后果和惡劣影響的行為，按照規(guī)定階段性或永久取消其申請國家科技計劃、項目或參與項目實施與管理的資格。但在實際執(zhí)行中，現(xiàn)有科技經(jīng)費監(jiān)管懲戒措施沒有細化落地。

（四）法人管理責任落實不到位，“最后一公里”尚未打通

1.單位法人責任制未全面落實

部分單位主動性不高，希望等待國家出臺相關(guān)實施細則或上級主管部門出臺指導意見后再具體落實，最好“直接拿來用”。有的單位照搬照抄國家規(guī)定，對于下放的管理權(quán)限沒有結(jié)合自身實際細化、實化。部分單位存在畏難情緒，對于間接費用統(tǒng)籌、結(jié)余資金管理等涉及高校院所、課題組、科研人員之間的利益關(guān)系，內(nèi)部易產(chǎn)生分歧的管理自主權(quán)，不敢輕易觸碰，推進緩慢。部分單位以信任代替監(jiān)督，內(nèi)部公開機制亟須建立。部分承擔單位只是被動接受外部機關(guān)或者根據(jù)外部要求委托相關(guān)會計師事務所開展，主動開展經(jīng)費監(jiān)管的單位還是相對較少。[7]例如，中央高校和科研院所由于其涉及項目信息等敏感因素，不愿意接受內(nèi)部監(jiān)督，大多未公開科研項目主要信息，與制度要求相距甚遠。

2.單位內(nèi)部控制存在薄弱環(huán)節(jié)

單位管理機制和流程設計不夠科學，沒有把握好“防范風險”和“便捷高效”的關(guān)系;缺乏細化措施，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)關(guān)鍵節(jié)點缺乏科學嚴謹?shù)姆揽伢w系，導致違規(guī)違紀問題頻出。另外，多數(shù)單位服務科研人員、科研活動的力度還不夠?！胺殴芊闭咝麄髋c培訓不到位，優(yōu)化科研服務僅停留在以出臺制度落實政策文件的層面，沒有切實落實細則。

二、美德日三國科技經(jīng)費監(jiān)管經(jīng)驗

（一）內(nèi)外結(jié)合的科技經(jīng)費監(jiān)管組織體系

美國、德國、日本三國均設有從事科技管理與經(jīng)費監(jiān)管的部門與機構(gòu)，通過合理的分工與銜接，形成了外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的經(jīng)費監(jiān)管組織體系。美國聯(lián)邦政府建立政府部門總監(jiān)察長辦公室（OIG）、國會、國家審計總署（GAO）、廉正與效率總督察委員會（CIGIE）和其他社會監(jiān)管組織體系。德國科技經(jīng)費監(jiān)管體系由議會、聯(lián)邦審計局及州審計局、聯(lián)邦政府部門內(nèi)設的監(jiān)督檢查委員會等組成。馬普學會、弗勞恩霍夫協(xié)會等四大學會/協(xié)會和項目承擔單位內(nèi)設審計部門，對科技經(jīng)費預算支出進行內(nèi)部監(jiān)督審計。日本實行由國會、政府部門（綜合科學創(chuàng)新會議、文部省、科學技術(shù)振興機構(gòu)JST和日本學術(shù)振興會JSPS等）、公眾外部監(jiān)管和項目承擔單位內(nèi)部監(jiān)管組成的科技經(jīng)費監(jiān)管體系。

（二）制定提升科技監(jiān)管效率和質(zhì)量的標準流程

美國制定了《調(diào)查行動的定性評估審查指南》（簡稱《指南》）和《調(diào)查質(zhì)量標準》，科技監(jiān)管工作按照《指南》標準化流程開展工作。德國設立科技計劃管理綜合信息平臺，包括聯(lián)邦科技項目資助數(shù)據(jù)庫、項目申報系統(tǒng)（Easy-Online）、管理信息系統(tǒng)（profi），設置不同的使用權(quán)限，全程實行電子化監(jiān)督檢查。日本制定《研究機構(gòu)的公共科研經(jīng)費管理監(jiān)察指南》作為統(tǒng)一的經(jīng)費監(jiān)管準則，強化文部省及經(jīng)費分配機構(gòu)（JST和JSPS）對項目承擔單位的監(jiān)管職責，建立具有時效性的監(jiān)測機制和辦法。

（三）夯實項目承擔單位經(jīng)費監(jiān)督主體責任

美國重視對項目承擔單位的內(nèi)部管理體系和實際執(zhí)行情況的定期審查和監(jiān)管，美國廉正與效率總督察委員會（CIGIE）入駐各部門的定性評估審查不少于每3年1次。德國同樣側(cè)重項目承擔單位的內(nèi)部監(jiān)管責任，單位有義務及時向項目管理機構(gòu)提供績效監(jiān)管所需的數(shù)據(jù)，在提交審計報告后，需將付款收據(jù)、合同等原始證明及相關(guān)文件以圖像、電子數(shù)據(jù)等形式保存5年。日本大學、科研院所等項目承擔單位內(nèi)部需要建立完善的監(jiān)管制度，包括建立經(jīng)費管理和監(jiān)察機制、實施經(jīng)費定期自查、加強財務人員備案和誓約書管理等。

（四）建立監(jiān)督檢查機制，制定違規(guī)懲罰措施

我國應建立以信任為基礎的監(jiān)督檢查機制，按照單位和人員兩個維度制定違規(guī)懲罰措施。在美國傳統(tǒng)文化高度注重寬容自由的科學研究氛圍中，科技經(jīng)費監(jiān)管不輕易處罰科學家個人，美國將更多的監(jiān)管權(quán)力和責任下放至承擔項目的單位本身，監(jiān)管重心是對單位內(nèi)部管理程序、財務管理制度和執(zhí)行情況的定期審查。德國非常重視科研誠信與科研道德制度建設，科技經(jīng)費監(jiān)管以誠信為基礎，不依靠政府監(jiān)督檢查。

美、德、日三國皆分類對科技經(jīng)費的違規(guī)行為進行懲戒，針對項目承擔單位，一般會取消資助和申請資格、暫停撥款、退回全部或部分違規(guī)經(jīng)費等。針對科研人員，在沒有違法的情況下，一般采取人事處罰、不正當使用金額返還、限制項目申報等措施;若涉嫌違法，除了輔以經(jīng)濟處罰，還會追究責任人刑事責任。德國和日本對于公款私用情況大多從嚴處理，德國將補助金挪為自用或為他人使用、濫用公職權(quán)力和職務便利等情況，分別處于5年以下有期徒刑、剝脫其政治權(quán)利等處罰。日本被認定為“經(jīng)費公費私用”，將受到逮捕、拘留、起訴并獲刑等最嚴厲的處罰。

（五）充分發(fā)揮社會公眾的外部監(jiān)督作用

美、德、日三國都充分發(fā)揮了社會公眾的外部監(jiān)督力量，日本的公眾監(jiān)督力量更為強大。日本建立了民間行政觀察員制度和全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡會議，時常向政府部門及其使用國家經(jīng)費的部門提意見，要求財務信息公開，提高透明度;可以預約查閱涉國家機密材料及財務憑證，發(fā)現(xiàn)問題時會與媒體合作進行舉報、曝光。美國除規(guī)定不予披露的特例之外，規(guī)定所有單位的監(jiān)管結(jié)果必須向社會公開，接受公眾監(jiān)管。

三、創(chuàng)新我國科技經(jīng)費監(jiān)管的對策建議

（一）構(gòu)建“權(quán)責明確”的科技經(jīng)費監(jiān)管組織體系

1.建立政府監(jiān)督、承擔單位監(jiān)督和外部監(jiān)督的“三級監(jiān)督體系”，實現(xiàn)“分級管理、權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)高效”的監(jiān)管機制。

2.要夯實主責部門和項目承擔單位監(jiān)督主體責任。將法人單位履行主體責任的情況作為重點監(jiān)督內(nèi)容，要求完善科技經(jīng)費管理、財務管理和單位內(nèi)控制度等，要求單位必須完成科研倫理培訓。

3.要區(qū)分財務審計、項目審查、績效評估的不同側(cè)重點。財務審計側(cè)重財務合規(guī)性檢查，項目審查側(cè)重對項目進度、規(guī)定指標完成、成員合理分工等方面進行監(jiān)管，績效評估側(cè)重對經(jīng)費分配效果、經(jīng)費使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果進行監(jiān)督和考核。

（二）健全覆蓋全流程的科技經(jīng)費監(jiān)管信息平臺

1.建立科技經(jīng)費監(jiān)督信息報送制度

科技經(jīng)費監(jiān)督檢查信息和違規(guī)處理結(jié)果定期報送部際聯(lián)席會議、誠信聯(lián)席會議等。地方科技管理部門將科技經(jīng)費違規(guī)行為查處結(jié)果及時報送科技部。科技部對每年科技經(jīng)費違規(guī)行為處理結(jié)果進行信息公開。

2.完善覆蓋管理全流程信息的國家科技管理信息系統(tǒng)

完善關(guān)于科技經(jīng)費監(jiān)管的相關(guān)功能，形成覆蓋預算申報、預算安排、過程管理、過程監(jiān)督、結(jié)題審計和綜合績效評價在內(nèi)的全流程信息平臺，建立權(quán)責明確、分級授權(quán)的管理機制。

3.推進監(jiān)督數(shù)據(jù)的匯交共享和結(jié)果互認

建立監(jiān)督數(shù)據(jù)匯交共享平臺，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，實現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)在線匯交、共享，推動不同主體監(jiān)督結(jié)果的信息共享和互認互用，最大限度降低對科研活動的干擾，并實現(xiàn)對科技經(jīng)費違規(guī)行為的聯(lián)合懲戒。

（三）建立科技經(jīng)費違規(guī)行為的主動發(fā)現(xiàn)機制

1.建立“飛行檢查”等隨機抽查工作機制

在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查人員，“事前不打招呼、直奔現(xiàn)場”，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。運用電子化手段對“雙隨機”抽查做到全程留痕，實現(xiàn)責任可追溯。

2.夯實承擔單位自查責任，完善舉報發(fā)現(xiàn)機制

政府監(jiān)管部門制定完善科技項目經(jīng)費自查表，要求項目承擔單位提交自查表，在發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為時及時報告。積極推動《舉報法》等法律法規(guī)制定出臺，規(guī)范主體責任和義務。在政府網(wǎng)站設立舉報窗口，通過在線填寫舉報內(nèi)容或撥打網(wǎng)頁預留舉報電話等方式進行舉報。

（四）探索對不同類型項目開展科學分類監(jiān)管方式

1.堅持科學分類的科技經(jīng)費監(jiān)管思路

針對不同類型的科技活動，實行不同的科技經(jīng)費評價標準和評價方法。對于委托國家實驗室實施、業(yè)主制、揭榜掛帥、賽馬制、包干制等新型項目組織模式，探索科技經(jīng)費監(jiān)管新思路，優(yōu)化政府經(jīng)費監(jiān)督職能與壓實承擔單位主體責任并重。

2.探索實行科技經(jīng)費支出負面清單管理制度

明確科技經(jīng)費違規(guī)行為的定義和內(nèi)涵，對科研經(jīng)費違規(guī)行為進行分類和梳理，形成負面清單，在有條件的科研項目中實行經(jīng)費支出負面清單管理，統(tǒng)一經(jīng)費監(jiān)管準則，以劃定不可為的“界線”與“范圍”，來解決科研活動中“可能”的風險。

（五）實行“寬嚴相濟”的科技經(jīng)費監(jiān)管懲戒措施

1.試點“誠信典型”管理

選取內(nèi)控管理和財務管理等制度健全且已有效執(zhí)行、承諾對科技項目經(jīng)費管理采取相應監(jiān)督舉措且信用良好、設有內(nèi)部審計機構(gòu)的科研機構(gòu)，納入科技項目經(jīng)費監(jiān)督“誠信典型”管理。試點的承擔單位內(nèi)部審計機構(gòu)出具的項目經(jīng)費審計報告或經(jīng)費總決算表可作為結(jié)題驗收依據(jù)。

2.完善問責制度，強化科技界聯(lián)合懲戒機制

分類約束和懲戒承擔單位和科研人員，對不遵守法律法規(guī)造成的重大損失，依法追究有關(guān)單位法人代表和課題負責人的行政和法律責任。推動建立重大案件跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合調(diào)查機制，建立“一處受罰、處處受限”聯(lián)合懲戒機制。

（六）完善“防范為主”的科技經(jīng)費監(jiān)管服務體系

1.加強前端培訓

政府監(jiān)管部門組織或委托第三方定期對科技項目承擔單位開展法律法規(guī)宣傳和業(yè)務培訓活動，對項目監(jiān)管人員與項目承擔單位進行現(xiàn)場答疑并征求意見。

2.編制教材和“百問百答”手冊

編制科技經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)法規(guī)政策解讀匯編，匯總科研違規(guī)案例，編制科技經(jīng)費使用標準規(guī)范和防止科研違規(guī)行為發(fā)生的“百問百答”手冊，免費發(fā)放給項目承擔單位。

3.設立科技經(jīng)費管理咨詢窗口

政府監(jiān)管部門應當在相關(guān)網(wǎng)站設立咨詢窗口，預留咨詢電話及其他聯(lián)系方式，通過在線填寫或撥打電話等方式，進行科技經(jīng)費合理使用和監(jiān)管方面的咨詢。

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