積極保護引領上海城市更新行動及其整體性機制探討

摘要：在倡導整體性和綜合性思維、以追求高質(zhì)量發(fā)展為目標的新時代，歷史文化遺產(chǎn)作為社會經(jīng)濟發(fā)展的要素和工具開始受到學者和決策者的高度關注。自1980年代以來，上海市的舊區(qū)改造與歷史風貌保護實踐一直呈現(xiàn)膠著狀態(tài)：“大拆大建”的舊改方式帶來了城市生態(tài)、社會文化的不可持續(xù)性;市場主導的歷史風貌保護項目也具有其顯著特色。“十四五”時期全面推進城市更新行動，既是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要手段。因此，需要徹底改變“舊改”這一路徑依賴，通過城市歷史文化積極保護引領實現(xiàn)城市的有機更新，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、整合推進、市民參與和綜合治理來健全完善城市保護更新的整體性實施管理機制。

關鍵詞：風貌保護; 城市更新; 積極保護; 社會可持續(xù)性

TU984.114 A 0071 09

“實施城市更新行動”是國家“十四五”規(guī)劃確定的目標任務之一。近年來，深圳、上海、廣州等大城市均制定了城市更新相關的地方性法規(guī)來推動和協(xié)調(diào)自身的城市更新建設行為。2021年8月25日，上海市人大常委會表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡稱《更新條例》），并于9月1日起施行。這是繼2015年上海市政府發(fā)布的《上海市城市更新實施辦法》和2017年上海市規(guī)劃資源局發(fā)布的《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》之后，上海市城市更新相關法規(guī)首次上升為地方性立法?！陡聴l例》“是一部推動轉(zhuǎn)變上海城市發(fā)展方式、促進城市能級提升、增強城市競爭力的重要法規(guī)。……努力為建設一個宜居、綠色、韌性、智慧、人文的國際化大都市提供有力法治保障”[1]。

早在“十二五”時期，上海市就在全國率先制定了“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的未來戰(zhàn)略方向。2017年國務院批復的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》確定了建設用地總規(guī)模負增長的底線管控策略，這標志著上海這一特大城市已進入存量發(fā)展階段，城市有機更新已成為決策者、專業(yè)人士和普通市民共同關心的目標任務?？沙掷m(xù)的城市發(fā)展和精細化管理關系到全體市民的生活質(zhì)量，新時代的城市更新要實現(xiàn)歷史風貌整體保護、環(huán)境品質(zhì)全面提升和海派城市文化塑造，需要在政策法規(guī)、制度轉(zhuǎn)型、機制完善和實施保障等方面有序推進、積極探索?；仡?990年代以來上海市舊區(qū)改造和歷史風貌保護的實踐歷程，分析其特征、問題和面臨的挑戰(zhàn)，結合最新的城市更新條例、“十四五”規(guī)劃等法規(guī)政策及規(guī)劃文件，針對以歷史文化積極保護引領城市更新行動等方向性問題和機制建設展開分析探討，對其他城市的城市更新行動和城市風貌塑造也具有一定的參考借鑒意義。

一、 從舊區(qū)改造到城市更新的歷程回溯

（一）1990年代之前的小規(guī)模舊改

在不同的歷史時期，上海舊區(qū)改造的重點、方法有不同的側(cè)重方面。1980年代以來，上海市最初的舊區(qū)改造項目從舊住宅改造起步，以改善舊區(qū)居住條件為目的，通過實施老舊住宅改造，即對棚戶、簡屋、危房實行拆除重建，以及對舊式里弄住宅進行改建，包括改善基礎設施、增加建筑面積，提高住宅成套率等建設行為，以實現(xiàn)改善舊區(qū)居住環(huán)境的目的[2]。這一時期以舊小區(qū)綜合改造居多，項目規(guī)模不大，老舊建筑的改造和干預程度較為適度。例如原南市區(qū)蓬萊路303弄、252弄的改建工程項目，探索在維修延長房屋使用壽命的基礎上，通過技術改造合理挖潛，縮小與新建住宅的差距，提高居住水平，是早期里弄住宅成套改造實踐的成功案例[3]。

80年代后期，伴隨土地制度試點的推進，中心區(qū)人口密集、居住條件差、市政設施落后的危房、棚戶、簡屋、舊里等街坊或小區(qū)整體以批租形式出讓，建造符合城市規(guī)劃標準的商貿(mào)大樓、辦公樓和高層住宅，政府通過收回土地出讓金的方式，將之投入市政設施建設和舊區(qū)改造中。這種典型的“以地養(yǎng)地”的空間再生產(chǎn)模式正是上海邁向“大拆大建”舊改模式的肇始。1987年上海市政府頒布《上海市土地使用權有償轉(zhuǎn)讓辦法》，1988年8月進行了第一塊土地公開招標的實踐。1992年后，開啟利用外資進行土地批租、實行舊區(qū)改造和新區(qū)建設的城市開發(fā)模式[4]。

（二）1992—2000年“365舊改”攻堅戰(zhàn)

1990年代以后，上海的舊區(qū)改造邁開了更大的步伐。1991年3月，上海市委市政府召開住宅建設工作會議，決定“按照疏解的原則，改造棚戶、危房，動員居民遷到新區(qū)去”。1992年，上海市第六次黨代會提出，到20世紀末，要完成365萬平方米的棚戶、簡屋改造（簡稱“365舊改”），住宅成套率達到70%。由此拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。1998年5月，上海市政府發(fā)布《關于加快中心城區(qū)危棚簡屋改造的試行辦法》，8月發(fā)出《關于加快本市中心城區(qū)危棚簡屋改造實施辦法的通知》，明確了更為優(yōu)惠的政策措施。自1998年起，上海市政府連續(xù)三年將“365舊改”列為市政府實事項目，具體由區(qū)政府負責各自轄區(qū)的舊改工程。1999年的《政府工作報告》提出，“要打好舊區(qū)改造攻堅戰(zhàn)，切實改善市民居住條件”。

事實上，1992—1993年出現(xiàn)的第一次土地批租高潮，促進了老城區(qū)舊改工程的快速推進。至1995年年底，因市政工程建設需要和房地產(chǎn)開發(fā)，總計拆除危舊房1163萬平方米，動遷居民29.7萬戶，這個數(shù)字是“七五”期間的3.7倍。經(jīng)過各方的不懈努力，2000年年底之前，拆除365萬平方米棚戶、簡屋的預定目標全面完成，共拆除各類房屋面積2900萬平方米，動遷安置66萬戶居民，新建住宅1.2億平方米，10萬戶人均居住面積4平方米以下的困難家庭的住房問題得到了解決 [5]。

（三）2001—2010年“新一輪舊改”再啟

2001年，上海市房地局按照市政府新一輪舊區(qū)改造要求，對全市各類舊住房的數(shù)量及其分布情況進行調(diào)查摸底。全市舊里以下舊住房總量為2015萬平方米，其中：一級舊里房屋為530萬平方米，二級舊里房屋為1192萬平方米，簡屋292萬平方米。舊里占地面積為3050公頃。

在政策法規(guī)方面，2001年起開始實行土地有償使用招標拍賣，2001年5月上海市政府頒布《關于修改〈上海市土地使用權出讓辦法〉的決定》（2001年7月1日實施）。土地批租為上海的危棚舊屋改造提供了資金，在當時的歷史條件下為大規(guī)模舊區(qū)改造創(chuàng)造了條件[6]。

在“365舊改”期間，已經(jīng)有歷史保護專家和媒體對舊區(qū)改造中出現(xiàn)的歷史建筑破壞問題發(fā)出呼吁。1999年9月，上海市建委和房地局發(fā)布經(jīng)市政府同意的《關于本市歷史建筑與街區(qū)保護改造的實施意見》，要求靜安、徐匯、盧灣、長寧四個區(qū)在舊區(qū)改造中開始進行保護保留改造試點。2001年2月9日，上海市建委、規(guī)劃局等部門出臺《關于鼓勵動遷居民回搬推進新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》，提出“新一輪舊區(qū)改造要堅持拆、改、留并舉的方法”。

2002年，上海市政府在向市十一屆人大五次會議遞交的專題報告中提出，上海舊區(qū)改造將由此前較為單一的“破舊立新”式的改造轉(zhuǎn)變?yōu)椤安稹⒏?、留”并舉的方式。報告明確：所謂“拆”是指對結構簡陋、環(huán)境較差的舊里房屋進行拆除重建;“改”是對一些結構尚好、功能不全的房屋進行改善性改造，如成套改造等;“留”是對具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及花園住宅、新式里弄等加以保留。

2003年1月，《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱《保護條例》）開始施行。2004年9月，上海市政府發(fā)布《關于進一步加強本市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護的通知》。在這之后的數(shù)年間，歷史建筑和歷史風貌保護得到前所未有的重視。然而，因2010上海世博會相關市政建設快速推進，歷史風貌保護改造試點工程項目未能全部如期完成。

（四）2011年以來從“拆改留”到“留改拆”

2009年12月，為貫徹《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2007）文件精神，住建部、發(fā)改委等五部委共同發(fā)布了《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》。為此，上海市政府于2010年2月印發(fā)《關于貫徹國務院推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造會議精神加快本市舊區(qū)改造工作的意見》，明確了新的舊改工作目標和任務：2010—2012年，中心城區(qū)完成約240萬平方米二級舊里以下房屋改造;繼續(xù)開展舊住房綜合整治;積極推進歷史建筑和風貌保護街區(qū)保護性改造和整治。“十二五”期間，上海市中心城區(qū)完成約350萬平方米二級舊里以下房屋改造。其中，長寧、盧灣、靜安、徐匯等區(qū)基本完成二級舊里以下房屋改造。

“十三五”時期，舊改工作依然是政府的重要目標和任務，作為各區(qū)工作的目標之一，舊改工作再發(fā)力。時任市長應勇2020年的《政府工作報告》表明：2019年“舊區(qū)改造大力推進。完成55.3萬平方米、2.9萬戶中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造，完成1184萬平方米舊住房綜合改造、104萬平方米里弄房屋修繕保護，新增供應各類保障房6.3萬套。新建和轉(zhuǎn)化租賃房源10.1萬套，新增代理經(jīng)租房源12.8萬套。落實房地產(chǎn)市場調(diào)控一城一策常態(tài)長效機制，房地產(chǎn)市場保持平穩(wěn)健康發(fā)展”。

“十三五”之前，上海的舊區(qū)改造方式主要由政府主導，與房地產(chǎn)開發(fā)沒有直接掛鉤，舊改項目成本核算相對比較清晰。2015年中央城市工作會議后，為加強對保護歷史文化風貌的要求，有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新，2017年11月，上海市政府印發(fā)《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，確立堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主的原則，規(guī)定納入保留保護的舊改地塊在編制舊改地塊改造方案時，須經(jīng)歷史風貌規(guī)劃評估和認定后才能實施改造。對于需保留保護的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式進行改造和利用。

二、 從優(yōu)秀近代建筑到歷史風貌保護的實踐探索

（一）優(yōu)秀近代建筑保護管理制度的初創(chuàng)

我國的歷史文化名城保護事業(yè)始于20世紀80年代初。1982年2月，國務院公布北京等24座城市為第一批國家歷史文化名城;1986年12月，批準上海等38個城市為第二批國家歷史文化名城;1994年1月4日公布了哈爾濱等37個第三批國家歷史文化名城。自2001年開始，零星增補新的國家歷史文化名城，直至2021年年底增補云南通?？h、安徽黟縣和桐城市為國家歷史文化名城，名城總數(shù)累計達到138座。

開埠170余年來，上海在東西文化碰撞中所形成的優(yōu)秀歷史建筑，特別是集中反映上海近代史、融合東西方文化特色的歷史風貌，構成了其特有的城市遺產(chǎn)和景觀特色。1986年以來，上海市逐步建立起比較完善的城市歷史風貌保護管理制度，積累了建筑遺產(chǎn)保護利用的實踐經(jīng)驗，在城市歷史風貌保護、弘揚傳統(tǒng)文化等方面展開多種方式的探索，為彰顯歷史文化名城與現(xiàn)代化國際大都市相互交融的獨特魅力發(fā)揮了積極作用。1989年9月，按照建設部、文化部發(fā)布的《關于重點調(diào)查、保護優(yōu)秀近代建筑物的通知》（1988年11月）要求，上海市政府正式公布了第一批共59處優(yōu)秀近代建筑。1991年7月，上海市規(guī)劃局組織編制《上海市歷史文化名城保護規(guī)劃》，在中心城區(qū)劃定了外灘等11片歷史文化風貌區(qū)，確定了各歷史文化風貌區(qū)的保護范圍、建筑控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)。1991年12月，上海市政府正式頒布《上海市優(yōu)秀近代建筑保護管理辦法》，由此開始形成多部門協(xié)同負責的歷史建筑保護管理機制。

（二）21世紀以來的歷史風貌保護規(guī)劃

進入21世紀以來，上海市加大了歷史風貌保護規(guī)劃和管理的力度。2002年7月，上海市人大通過《保護條例》，上海市歷史風貌保護管理的主要法律依據(jù)由政府規(guī)章《保護管理辦法》上升為地方性法規(guī)，將列入保護建筑的年限標準由原定的1949年以前擴展至建成使用30年以上，名稱也由“優(yōu)秀近代建筑”變更為“優(yōu)秀歷史建筑”。依法保護管理的對象范圍由優(yōu)秀近代建筑（群）擴展至歷史文化風貌區(qū)，同時對保護管理的內(nèi)容和方法做出了更為明確的規(guī)定。2003年10月，上海市召開城市規(guī)劃工作會議，市委市政府提出要樹立“開發(fā)新建是發(fā)展，保護改造也是發(fā)展”的新理念，明確“建立最嚴格的保護制度”的指導思想，將城市遺產(chǎn)保護工作提升到新的高度。2004年12月，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護工作的議事協(xié)調(diào)機構——上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護委員會正式成立。

2005年，上海市人民政府批準了《上海市歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃》和《上海市中心城區(qū)歷史文化風貌區(qū)風貌保護道路規(guī)劃》。根據(jù)道路風貌特征和采取的規(guī)劃措施，將風貌道路分為四類進行保護，共確定了374條風貌保護道路、79條風貌保護河道：在中心城區(qū)歷史文化風貌區(qū)內(nèi)確定了144條風貌保護道路（街巷），其中64條為“一類風貌保護道路”，即“永不拓寬的街道”。2007年8月上海市政府批轉(zhuǎn)市規(guī)劃局《關于本市風貌保護道路（街巷）規(guī)劃管理的若干意見》，這個規(guī)范性文件使得上海的風貌道路保護有了管理的基本依據(jù)，部分風貌道路的街道景觀開始得到保護修繕，街巷環(huán)境得到維護整治。

（三）舊改中的歷史風貌搶救性保護

2014年2月，上海市政府印發(fā)《關于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導意見》，指出要“科學編制、嚴格執(zhí)行歷史文化保護規(guī)劃，進一步拓展保護對象和范圍，重點覆蓋工業(yè)遺產(chǎn)、里弄住宅、水鄉(xiāng)村落等上海城市特色元素，更加強化歷史地區(qū)整體環(huán)境和空間格局保護，留住上海城市的記憶。增加政府投入，創(chuàng)新保護機制，鼓勵社會多方參與，推動城市有機更新”。2014年5月，上海市第六次規(guī)劃土地工作會議明確提出“上海規(guī)劃建設用地規(guī)模要實現(xiàn)負增長”。城市更新將成為上海城市發(fā)展的主要方式，也是未來城市治理的關鍵抓手，并且，上海的城市更新應當是以存量開發(fā)為主的“有機更新”。

2016年1月，上海市政府批復同意歷史文化風貌區(qū)范圍擴區(qū)名單，2016年2月，上海市規(guī)土局正式對外公布第一批風貌保護街坊119處、新增風貌保護道路23條的名單。2017年9月，第二批131處風貌保護街坊名單公布。市規(guī)土局研究制定了《上海成片歷史風貌保護三年行動計劃（2016—2018年）》，堅持“保護與利用相結合”的原則，加強歷史風貌搶救性保護，探索從成片舊改、單體保護向成片保護、零星舊改模式的轉(zhuǎn)變。

隨后，市規(guī)土局、住建委、文物局出臺《關于進一步加強本市歷史文化風貌搶救性保護管理工作的意見》，要求“歷史街區(qū)內(nèi)涉及建成30年及以上建、構筑物的拆除行為，實施拆除單位應事先征詢區(qū)縣規(guī)劃土地、住房城鄉(xiāng)建設、文物等部門意見。涉及建成50年及以上建、構筑物的拆除行為，應事先報區(qū)縣人民政府審定”。同時，上海市規(guī)土局制定了《上海市歷史風貌成片保護分級分類管理辦法》，在嚴格保護基礎上實施分級分類管理，對歷史空間進一步細化保護層級，分類提出不同的規(guī)劃管控要求[7]。

2017年7月，上海市政府為了更好地傳承城市歷史文脈，強化城市歷史風貌保護工作，進一步改善居民生活環(huán)境，根據(jù)《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》等文件精神，印發(fā)《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》，要求按照整體保護的理念，建立促進歷史風貌保護管理制度，實行風貌評估、實施計劃和實施監(jiān)管相結合的管理制度。

2019年9月，市人大常委會通過《保護條例》修正決議。這是經(jīng)過市人大實施后評估研究以及社會各方多年調(diào)研與討論的結果，法規(guī)名稱修改為《上海市歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》。修正后的《保護條例》將歷史文化風貌區(qū)、風貌保護街坊、風貌保護道路、風貌保護河道等統(tǒng)稱為歷史風貌區(qū)，增加和擴展了保護對象的類別與范圍，并在條文中明確了這些保護對象的概念和定義。在條例修訂過程中，由于多方力量博弈，“拆除許可”、保護專項資金、保護規(guī)劃的法定地位等重要條文內(nèi)容在這次修訂中并沒有被采納[8]。

三、 城市保護更新的成績與巨大挑戰(zhàn)

（一）歷史風貌保護取得的成績和實效

1989年至2015年上海市分五批公布了1058處優(yōu)秀歷史建筑（共3075幢建筑），確定了44片歷史文化風貌區(qū)，總占地面積41平方公里，共劃定397條風貌保護道路（街巷）、79條風貌保護河道。2016年后，在歷史文化風貌區(qū)之外分兩批劃定了250處風貌保護街坊。

根據(jù)2017年上海市中心城區(qū)50年以上歷史建筑普查結果，上海外環(huán)內(nèi)現(xiàn)存50年以上的歷史建筑約31520棟，建筑面積約2559萬平方米，居住類建筑約1477萬平方米。其中，各類里弄房屋約813萬平方米，經(jīng)甄別確定了約730萬平方米各類里弄房屋需要保留保護。

2019年9月，國務院核定公布第八批全國文物保護單位。至此，上海市共有全國重點文物保護單位40處，上海市重點文物保護單位227處，區(qū)級文物保護單位423處，文物保護點2745處，不可移動文物總數(shù)合計3435處。

經(jīng)過30多年的努力，上海市形成了點線面相結合的歷史文化風貌保護對象體系，并“初步建立了分級保護制度、保護機構和保護模式。在修繕、加建、移位、插建和復建，風貌保護以及歷史建筑的更新、再生和利用等方面進行探索性試驗，形成了基本符合上海歷史建筑特點和現(xiàn)實的建筑文化遺產(chǎn)保護機制和方法。同時也建立了文物管理、規(guī)劃管理和房屋管理等政府部門與科研、教學和設計單位的全面配合與協(xié)作機制” [9]。

（二）不可持續(xù)的增量舊改模式

生態(tài)足跡（ecological footprint）的概念表明，目前我們的城市生活和消費方式是不可持續(xù)的，“為了保護環(huán)境和維持人們的生活質(zhì)量，就必須讓城市更具可持續(xù)性”[10]。多年來快速推進的舊區(qū)改造，在改善民生和促進經(jīng)濟發(fā)展兩方面都發(fā)揮了巨大的作用，直接促進了地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設，二級舊里以下地區(qū)居住條件得到明顯改善。大規(guī)模、高效率與“大拆大建”方式的舊區(qū)改造，事實上是一種增量發(fā)展主導再開發(fā)（redevelopment）[11]。

根據(jù)《上海年鑒》的歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1995年至2019年25年間竣工房屋建筑總面積合計126011.62萬平方米，征收房屋建筑面積合計11797.16萬平方米。2019年全市房屋建筑總量為14.12億平方米，2019年竣工房屋建筑總面積1.48億平方米，占10.5%。這組數(shù)據(jù)反映了新增建筑量的巨大以及近年來征收量的劇增。

雖說土地批租的舊改方式解決了基礎設施建設的資金需求，但土地資源已經(jīng)無法繼續(xù)承受這樣快速高強度的消耗。上海市土地資源相當有限，中心城區(qū)已沒有多少土地可供再開發(fā)。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求人們盡可能地保護現(xiàn)有資源。將建成遺產(chǎn)看作是一種有限資源的觀點，與生態(tài)和經(jīng)濟意義上的可持續(xù)性觀念是一致的。

（三）歷史城區(qū)傳統(tǒng)肌理的巨大變化

從上述簡要的回顧中可以看出，在舊區(qū)改造過程中，保護與改造一直是同時推進的。其中，舊改的目標明確、具體，配套政策措施到位，而歷史風貌保護范圍面積和保護試點的建筑量無法與舊改的工程量相比。并且，舊改從未間斷和停頓，而歷史風貌保護一直是間斷性的，且以小范圍試點、歷史建筑修繕等點狀保護的方式開展。在對待舊區(qū)基本只有“拆舊建新”一種模式和拆遷成本不斷增加的局面下，上海的歷史風貌保護實踐舉步維艱，未能形成保護利用傳承的良性機制。

如果不針對舊區(qū)改造的方式進行根本性改革，呼喚了多年的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展將難以真正實現(xiàn)。正如伍江教授在《英國城市更新》譯著的序言中所指出的：“我們原有的城市發(fā)展模式及其觀念、我們的城市規(guī)劃理論及其實施機制，我們的城市管理體制和機制都亟待轉(zhuǎn)型?！盵10]

傳統(tǒng)肌理既構成了城市空間形態(tài)和景觀風貌特色，也是市民的集體記憶所在，舊改帶來的傳統(tǒng)肌理大量消失，不僅會導致歷史性景觀的破壞、城市個性缺失，同時也會讓市民逐漸失去對城市的認同感和歸屬感（urban identity and belonging），在強調(diào)提升城市軟實力的今天，確實是一種令人難以理解的現(xiàn)象。

不僅如此，“大拆大建”的舊改方式導致了城市最基本的公共空間——街道的大量消失，一些傳統(tǒng)城市形態(tài)的街巷被改造成為寬大的交通路網(wǎng)，宜人尺度的街巷肌理被改為現(xiàn)代主義非人性的機械空間。

（四）深層次社會問題被忽視

過去，政府通過“毛地出讓”方式鼓勵開發(fā)建設單位參與棚戶簡屋和二級舊里以下房屋改造，這在特定歷史階段起到了一定的積極作用。今天，試圖繼續(xù)通過舊改來解決城市貧困問題，以及拆除舊里弄、建設新豪宅并對建筑風貌實行所謂的“肌理保護”的做法，表面上看實現(xiàn)了改善民生、經(jīng)濟平衡和“風貌再現(xiàn)”等多重目標;然而，歷史城區(qū)的社會可持續(xù)性（social sustainability）卻遭到破壞。

事實上，城市貧困與社會排斥（social exclusion）和社會兩極分化（social polarization）相關，是與現(xiàn)代城市更新關系密切的關鍵性問題。因此，“不管城市政策和城市更新如何作為，城市地區(qū)是否正在變成更不公平之地”是政策制定所必須高度重視的方面。況且，“貧窮是多維度的，因此也就要求我們采取多維度的措施來應對這個問題”[10]。從城市整體環(huán)境考察，舊區(qū)改造中的“大拆大建”方式，在一定程度上導致了發(fā)展過程中“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”現(xiàn)象的加劇，自然也無法從根本上治愈“城市病”。單從人均或戶均居住面積等數(shù)字來看住房問題，城市居民的住房條件得到了很大程度的改善;但是，原來住在舊城區(qū)的居民基本被動遷到偏遠地段的做法，加劇了城市社會階層的隔離（segregation）。由于土地征收是一個通過行使行政權力獲取土地所有權的過程，只有在為了公共利益的前提下才能進行。而目前法律中界定的公共利益又具有不確定性，既有利益內(nèi)容的不確定性，又有受益對象的不確定性。在這樣的情形之下，極有可能出現(xiàn)以公共利益的名義進行的不符合公共利益的征地拆遷行為。

四、 積極保護引領有機更新的整體性機制

（一）從舊區(qū)改造到有機更新的觀念轉(zhuǎn)變

同濟大學伍江教授指出，倡導城市有機更新，就是遵循城市發(fā)展的基本規(guī)律，尊重城市生命體的發(fā)展特點。這種更新活動除表現(xiàn)在對城市物質(zhì)空間品質(zhì)的關注外，還應更多關注對資源、環(huán)境、生態(tài)和社會、歷史人文的維護管理?！俺谝?guī)劃和政策引導下可預見的城市更新活動，城市也時常出現(xiàn)大量非預見性的、自發(fā)的自然更新過程。城市管理精細化的機制設計也應充分尊重這一類自然更新活動。” [12]在上海，要推進和實施的城市更新計劃，自然不應是重蹈過去舊區(qū)改造“推倒重來”的覆轍，也不能繼續(xù)沿襲“大拆大建”的舊路，而應是“在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動”（《更新條例》第二條）。英國城市更新理論家彼得·羅伯茨（Peter Roberts）對城市更新的定義是：“用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題;應該致力于在經(jīng)濟、社會、物質(zhì)環(huán)境等各個方面，對處于變化中的城市地區(qū)做出長遠的、持續(xù)性的改善和提高。”國外實踐已經(jīng)證明，城市更新涉及經(jīng)濟、社會/文化、物質(zhì)/環(huán)境、治理等四個維度，它們并非相互排斥，而是相互聯(lián)系的[10]。

從城市織補到城市更新，從城市設計到社區(qū)參與，這些規(guī)劃設計師并不陌生的理念在中央城市工作會議后第一次寫入中央文件。“有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問題，……通過維護加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎設施等措施，恢復老城區(qū)功能和活力。”[13]這些具體要求是用來指導城市決策者、規(guī)劃設計師和全體市民參與未來的規(guī)劃實踐與創(chuàng)造活動的。不言而喻，在以建設用地“負增長”為前提的上海中心城區(qū)，亟須探索一條由歷史風貌積極保護引領的城市有機更新的新路徑：以改善民生、環(huán)境優(yōu)先和永續(xù)發(fā)展為基本取向，全面提升建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，努力讓建成環(huán)境遺產(chǎn)與城市的其他部分有機整合，保持歷史城區(qū)生活空間的豐富性和多樣性。

（二）城市更新與風貌保護的整合推進

未來需要通過城市更新破解舊區(qū)改造中存在的二元結構問題。在過去多年的舊改工作中，相關部門強調(diào)把歷史文脈保護放到突出位置，提出要統(tǒng)籌好“風貌保護、文化傳承”與“優(yōu)化城市空間、提升城市品質(zhì)、完善城市功能、激發(fā)內(nèi)在活力”之間的關系。然而，在實際操作中，由于政策、資金等不配套，導致“保護與改造”二元對立的矛盾并未得到根本性解決。而且，由于歷史風貌區(qū)域舊改項目在空間上高度重疊，加上近年來舊改的全面加速，導致歷史保護與舊區(qū)改造的沖突更加明顯。

2017年2月，時任上海市委書記韓正調(diào)研上海市歷史風貌區(qū)保護工作。他指出，要以城市更新的全新理念推進舊區(qū)改造工作，牢牢把握好兩條原則：第一，要從“拆、改、留并舉，以拆為主”轉(zhuǎn)換到“留、改、拆并舉，以保留保護為主”。第二，在更加注重保留保護的過程中創(chuàng)新工作方法，努力改善舊區(qū)居民的居住條件。要抓緊研究出臺有針對性的政策措施，實實在在落實最嚴格的歷史建筑和歷史建筑風貌區(qū)保護要求，保護好上海的歷史文脈和文化記憶[14]?！皠?chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”建設需要協(xié)同推進。其中，歷史風貌保護和城市有機更新需要更全面綜合的政策措施、資金投入和技術手段支持，才有可能在城市更新進程中切實保障推進歷史風貌保護。必須整合城市更新和歷史保護的措施手段，通過整體提升歷史城區(qū)環(huán)境品質(zhì)，實現(xiàn)既有歷史文化內(nèi)涵又能滿足現(xiàn)代生活需求的城市有機更新目標。

（三）存量規(guī)劃應以保持社會活力為目標

城市土地有償使用較為有效地解決了舊區(qū)改造中的資金短缺等實際問題，也導致資本所代表的市場力量全面介入到城市空間重塑過程之中，與之相伴的則是“大拆大建”成為空間再生產(chǎn)的常態(tài)模式。

由于土地資源的過度、過快消耗，未來上海市在空間規(guī)劃策略上提出了建設用地“負增長”的底線約束目標，城市發(fā)展進入全面“存量規(guī)劃”時代。存量規(guī)劃不應只是基于建設用地底線約束，還應充分考慮既有建筑和建成環(huán)境的可持續(xù)規(guī)劃管理。同時，必須認識到土地的多重價值以及土地所具有的資源、資產(chǎn)及資本屬性。有人居住生活的建成環(huán)境不能簡單地被當作待出售的商品，城市更新實踐中需要防止對城市社會環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的變化。

存量規(guī)劃包含城市有機更新、社區(qū)發(fā)展和風貌保護管理等內(nèi)容。城市更新行動應關注社會、經(jīng)濟和環(huán)境的有機聯(lián)系，實現(xiàn)真正的可持續(xù)城市規(guī)劃。存量規(guī)劃應注重自下而上的思維方式和實踐探索，注重城市的物質(zhì)功能和生活空間的包容性;應通過政策措施解決增長中的瓶頸問題，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并增加就業(yè)機會;通過城市更新改善和提升環(huán)境品質(zhì)，提升城市對居民和游客的吸引力，促進實體商業(yè)的繁榮;通過社區(qū)規(guī)劃激發(fā)本地居民的熱情和潛力，使每個人都能參與到影響所在社區(qū)環(huán)境的行動中，實現(xiàn)有助于提高人們居住滿意度和幸福感的內(nèi)涵發(fā)展目標，積極創(chuàng)建空間正義的和諧社區(qū)。

（四）建成環(huán)境品質(zhì)提升需要積極保護

歷史風貌保護不僅針對歷史建筑等物質(zhì)本體，還涉及人的活動與城市日常生活。也就是說，歷史風貌保護不僅要維護城市空間視覺特征，還應重視物質(zhì)景觀背后承載的社會文化意義。歷史風貌保護的視野也不應只是局限在歷史文化風貌區(qū)，而應當努力讓歷史風貌區(qū)與城市的其他部分更好地整合在一起，全面提升建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。

城市建成遺產(chǎn)的積極保護和維護管理是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。對于歷史風貌區(qū)，如果沒有必要的資金投入和相應的維護管理，城市建成遺產(chǎn)保護規(guī)劃就無法落地，居住生活在其中的居民的環(huán)境條件也得不到相應改善。這樣的結局必然使保護目標成為一種美好的愿景，保護管理也將長期處于消極應對的狀態(tài)中。

在過去較長一段時間的舊區(qū)改造過程中，許多歷史地區(qū)被拆除重建，雖然部分新建項目能夠通過良好的設計、施工質(zhì)量保證自身的品質(zhì)，但這種做法所帶來的歷史城區(qū)整體價值的損失卻是難以估量的。因此，存量規(guī)劃不應只是考慮既有土地的有效使用，更要考慮既有存量建筑、建成環(huán)境的可持續(xù)使用與管理，包括歷史建筑保護修繕和合理利用、老舊住宅更新和環(huán)境整治、工業(yè)遺產(chǎn)的適應性再利用（adaptive reuse）、廉租房和可負擔住宅（affordable housing）建設、歷史風貌保護與城市更新的有機結合、建成環(huán)境遺產(chǎn)地區(qū)全面復興等問題。城市魅力是城市軟實力的表現(xiàn)，但它并不應該是通過全新打造而形成，由城市的歷史積淀、文脈肌理和日常生活所形成的真實的景觀風貌才是真正的城市魅力所在。建成環(huán)境保護更新應當更加關注城市物質(zhì)環(huán)境空間和非物質(zhì)的生活文化的多樣性、包容性，注重城市環(huán)境應變性（responsive）能力的提升。同時，應更加關注城市更新實踐的文化導向、社會公平和空間正義，積極推進城市更新規(guī)劃、實施和管理過程中全方位的公眾參與實踐的探索和開展。

五、 結 語

有效推進上海城市更新行動，對于實現(xiàn)城市總體規(guī)劃確立的“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”三項目標意義重大。國家“十四五”規(guī)劃確立了“全面提升城市品質(zhì)”的目標任務，要求“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升”。上海是現(xiàn)代化國際大都市，作為 “全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，在城市保護更新實踐中必須以《保護條例》和《更新條例》為基本遵循，“始終把保護放在第一位，以系統(tǒng)完整保護傳承城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)和全面真實講好中國故事、中國共產(chǎn)黨故事為目標，本著對歷史負責、對人民負責的態(tài)度”[15]，為全面提升上海城市軟實力、維護和塑造城市文化特色做出積極貢獻。

城市更新行動應當踐行習近平總書記“人民城市”的理念。二戰(zhàn)后，美國著名城市規(guī)劃師亨利·丘吉爾在《城市即人民》中論述了一個基本觀點，即“城市是由人民構成的”。他在書中呼吁道：“讓城市成為一個可以把孩子養(yǎng)育、教育成為健康正常人的地方;在那里，人們可以找到足以養(yǎng)家糊口的工作，并且有適當?shù)谋Ｕ?在那里，生活便利、社會交往、休閑娛樂、文化提升等都能夠?qū)崿F(xiàn)。” [16]我們知道，城市風貌特征不只是一種視覺經(jīng)驗，而是一定場所和定居在此的人之間的深層和諧中顯現(xiàn)出來的社會精神。老舊小區(qū)更新改造應當堅持“房住不炒”的基本定位，在住房保障體系建設中發(fā)揮歷史住區(qū)和老舊住房的積極作用，有效實現(xiàn)住房多元化供應，進而實現(xiàn)“住有所居”的宜居城市建設目標。

建成環(huán)境空間治理和規(guī)劃設計沒有空白畫布，城市文化記憶在建成環(huán)境中處處可見，這種物質(zhì)性記憶由房屋、街巷、樹木、綠化、鋪地等要素形成，本地的、廉價的、小的雜貨、副食、餐飲和水果店一起創(chuàng)造了歷史城區(qū)的文化特質(zhì)。因此，城市有機更新應當力求保持歷史住區(qū)的環(huán)境特征和社會活力，而不是徹底消滅“低端”人群和業(yè)態(tài)，將老城區(qū)打造成“中產(chǎn)階級的宜居家園”。

每一個城市的建成環(huán)境遺產(chǎn)和集體記憶都是不可取代的，也是未來發(fā)展的重要資源，在城市可持續(xù)發(fā)展框架下必須得到積極保護和精細化管理。城市保護更新要實現(xiàn)城市生態(tài)、社會和文化的可持續(xù)性，就必須堅持綠色低碳發(fā)展路徑，為實現(xiàn)可持續(xù)城市的愿景目標而務實奮斗。

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[15] 中央辦公廳 國務院辦公廳. 關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見[EB/OL]. （20210903）. http：//www.gov.cn/zhengce/202109/03/content_5635308.htm.

[16] 丘吉爾. 城市即人民[M]. 吳家琦，譯. 武漢：華中科技大學出版社，2016.

A Study on the Urban Regeneration Action Led by Constructive

Conservation and Its Integral Mechanism in Shanghai

ZHANG Song

College of Achitecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China

In a new era advocating holistic and integrative thinking and aiming at high-quality development， historic and cultural heritage， as both elements and tools of socio-economic development， has been gaining the attention of scholars and policymakers. By reviewing the process of historic district renewal and townscape conservation in Shanghai since the reform and opening up， this article analyzes the unsustainable problems in urban ecology， society and culture caused by large-scale demolition and construction. Comprehensively promoting urban regeneration during the 14th Five Year Plan period is not only the requirement for the transformation of urban development but also an important means to realize innovative development. Therefore， the path dependence of “old urban remodeling” needs to be abandoned.? In other words， the urban regeneration should be realized through active conservation of historical and cultural heritage. Through comprehensive planning， integrated promotion， citizen participation and system governance， the integral implementation and management system of urban conservation and regeneration will be improved.

townscape conservation; urban regeneration; constructive conservation; social sustainability