技術(shù)指導(dǎo)更規(guī)范 成果評(píng)價(jià)更科學(xué)

伍育鵬 吳克寧 廖佳佳 馮喆

自然資源分等定級(jí)是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，是各級(jí)自然資源主管部門落實(shí)自然資源資產(chǎn)有償使用制度，建立自然資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)評(píng)估體系，促進(jìn)自然資源管理向數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)管護(hù)并重轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。今年3月，自然資源部正式頒布了《自然資源分等定級(jí)通則》（TD/T 1060-2021）（以下簡(jiǎn)稱《通則》）作為推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。《通則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著自然資源分等定級(jí)工作有了標(biāo)準(zhǔn)的程序和方法，有助于科學(xué)評(píng)價(jià)和管理自然資源，全面掌握我國(guó)自然資源質(zhì)量分布狀況，促進(jìn)自然資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用。

背景和歷程

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，探索生態(tài)環(huán)境友好型、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展型、資源永續(xù)利用型的社會(huì)發(fā)展模式成為生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。其中，自然資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度性保障，具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和不可替代性地位。

為進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一管理，2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出完善自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估制度，新《土地管理法》第27條也明確要求“縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國(guó)家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定土地等級(jí)”。為進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一管理，新一輪機(jī)構(gòu)改革設(shè)立自然資源部，明確要履行“組織開(kāi)展自然資源分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估”職能。為滿足新形勢(shì)下自然資源分等定級(jí)管理工作需要，落實(shí)中央關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革要求以及新《土地管理法》要求，基于我國(guó)復(fù)雜的自然地理環(huán)境，結(jié)合我國(guó)自然資源質(zhì)量分布基本情況，開(kāi)展自然資源分等定級(jí)。

我國(guó)自然地理環(huán)境復(fù)雜，資源種類較多。開(kāi)展自然資源分等定級(jí)，全面摸清自然資源質(zhì)量分布基本情況，既是自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)”的基礎(chǔ)支撐，也是科學(xué)開(kāi)展自然資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的前提條件。本輪機(jī)構(gòu)改革前，除城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地分等定級(jí)工作具備一定的技術(shù)和實(shí)踐基礎(chǔ)外，其他自然資源門類分等定級(jí)工作尚處于探索或空白階段。要推動(dòng)全國(guó)自然資源分等定級(jí)工作的開(kāi)展，需編制通則技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確自然資源分等定級(jí)的基本技術(shù)原則、工作對(duì)象、技術(shù)方法、工作程序、成果要求等內(nèi)容。為此，自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司啟動(dòng)了《通則》編制工作，并于2020年6～7月成立了《通則》起草工作組，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)并修改完善，直至2021年3月《通則》正式頒布。

總體思想和原則

《通則》明確自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和。在梳理現(xiàn)有自然資源類別分等定級(jí)成果基礎(chǔ)上，分析各自然資源特點(diǎn)，結(jié)合生態(tài)文明要求和管理實(shí)際需要，顯化不同利用分類情況下的自然資源質(zhì)量差異。其中，自然資源等別著重體現(xiàn)自然資源的天然稟賦、現(xiàn)實(shí)生態(tài)地理?xiàng)l件等宏觀地域差異。級(jí)別按不同管理實(shí)際分兩種技術(shù)路線，以開(kāi)發(fā)利用為主要導(dǎo)向的自然資源級(jí)別主要體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，進(jìn)一步顯化區(qū)域內(nèi)自然資源的可利用差異，以保護(hù)為主要導(dǎo)向的自然資源級(jí)別可在等別基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)特征因素的影響差異，便于精細(xì)化管理。按照上述目標(biāo)，確定自然資源分等定級(jí)對(duì)象，明確分類分區(qū)、綜合分析、主導(dǎo)因素、定量定性相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌分等定級(jí)技術(shù)方法，統(tǒng)一工作內(nèi)容和技術(shù)流程，細(xì)化成果管理要求，提供自然資源分等定級(jí)資料清單和指標(biāo)分值計(jì)算規(guī)則。

根據(jù)不同類型自然資源質(zhì)量和生態(tài)地理分區(qū)的特點(diǎn)，將自然資源分等定級(jí)范圍界定為土地資源、海洋資源和水資源等。由于礦產(chǎn)資源賦存條件的復(fù)雜性和特殊性，《通則》秉持開(kāi)放發(fā)展的態(tài)度，暫未收錄。在全國(guó)范圍內(nèi)，根據(jù)各類自然資源特點(diǎn)，按照規(guī)定的方法和程序進(jìn)行的自然資源質(zhì)量綜合評(píng)定，劃分出的自然資源等別。自然資源級(jí)別為在行政區(qū)內(nèi)，依據(jù)構(gòu)成自然資源質(zhì)量的自然屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性和區(qū)位條件，根據(jù)地方自然資源實(shí)際情況和管理需要，按照規(guī)定的方法和程序進(jìn)行的自然資源質(zhì)量綜合、定量評(píng)定。

《通則》規(guī)定了自然資源分等定級(jí)工作遵循的分類分區(qū)、綜合分析、主導(dǎo)因素、定量定性相結(jié)合等主要原則。分類分區(qū)原則即：自然資源分等定級(jí)按照自然資源類別，依據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類（試行）》開(kāi)展。分類分區(qū)應(yīng)該滿足制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、宏觀調(diào)控和生態(tài)文明建設(shè)以及自然資源管理的需要。依據(jù)各類自然資源的自然特點(diǎn)和用途特征等因素，對(duì)自然資源的類型和類別進(jìn)行歸納和劃分。綜合分析原則即：自然資源分等定級(jí)應(yīng)對(duì)影響自然資源質(zhì)量的各種因素進(jìn)行綜合分析，如生態(tài)因素、社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素等。因此，所選的因素、因子既能反映自然資源的自然生態(tài)方面的差異，又能反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的差異。主導(dǎo)因素原則即：自然資源分等定級(jí)應(yīng)重點(diǎn)分析對(duì)自然資源質(zhì)量有重要作用的因素，突出主導(dǎo)因素的影響。著重體現(xiàn)其對(duì)自然資源起著控制和主導(dǎo)作用因素的主導(dǎo)性。定量定性相結(jié)合原則即：自然資源分等定級(jí)應(yīng)以定量評(píng)價(jià)為主，對(duì)現(xiàn)階段難以量化的因素進(jìn)行必要的定性分析，將定性分析的結(jié)果進(jìn)行量化，提高工作精度。

分區(qū)和指標(biāo)體系

為了體現(xiàn)我國(guó)不同利用分類情況下自然資源的質(zhì)量差異，顯化地理區(qū)域內(nèi)特征要素的差異，便于精細(xì)化管理，《通則》構(gòu)建了中國(guó)自然資源分等定級(jí)分區(qū)。結(jié)合各類自然資源的特點(diǎn)，兼顧分等定級(jí)工作開(kāi)展的便利性和區(qū)劃的完整性，將我國(guó)自然資源類型劃分為八個(gè)一級(jí)區(qū)：溫帶、寒溫帶濕潤(rùn)區(qū)，暖溫帶濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)區(qū)，亞熱帶濕潤(rùn)區(qū)，熱帶濕潤(rùn)區(qū)，南亞季風(fēng)濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)區(qū)，半干旱草原、荒漠草原區(qū)，干旱荒漠半荒漠區(qū)和青藏高原高寒區(qū)。

在指標(biāo)體系的構(gòu)建上，《通則》從自然資源管理的角度出發(fā)，考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的體現(xiàn)，結(jié)合分等定級(jí)的思想和原則以及不同資源類型用途和后續(xù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算方法的不同，將自然資源類型分等定級(jí)因素、因子的選取劃分為必選指標(biāo)和備選指標(biāo)。

在分等指標(biāo)選取上，基于糧食生產(chǎn)的角度，耕地分等以地形、土壤、生態(tài)及農(nóng)田建設(shè)四方面入手，增加土壤生物多樣性指標(biāo)并采用國(guó)土三調(diào)耕地資源分類專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)。土壤重金屬污染指標(biāo)作為耕地評(píng)價(jià)單元屬性之一，分為綠色、黃色、紅色三級(jí)，以反映耕地生態(tài)環(huán)境條件。園地分等主要考慮園地質(zhì)量本底以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出指標(biāo)。林地分等不考慮公益林和商品林的區(qū)別，使用能反映植物種類多樣性的“群落結(jié)構(gòu)”指標(biāo)來(lái)表征林地的生物多樣性。草地主要以草地退化、草地沙化、草地鹽漬化和草原綜合植被蓋度等為評(píng)價(jià)指標(biāo)。國(guó)有建設(shè)用地分等依據(jù)《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》（GB/T 18507-2014）開(kāi)展;集體建設(shè)用地不分等。海域、無(wú)居民海島分等主要考慮自然因素、生態(tài)因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素。水資源分等依據(jù)《水資源評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（SL/T 238-1999）開(kāi)展。濕地分等則充分考慮了景觀因素、水資源因素和生物因素。

在定級(jí)指標(biāo)選取上，《通則》主要強(qiáng)調(diào)各類自然資源開(kāi)發(fā)利用、生產(chǎn)力及資源保護(hù)程度的體現(xiàn)。耕地可選取土壤質(zhì)地、田塊形狀和道路通達(dá)度等;園地則主要考慮采收量、可及度、運(yùn)輸距離及道路通達(dá)度等指標(biāo);林地指標(biāo)主要來(lái)自各項(xiàng)森林調(diào)查成果，如森林一類調(diào)查、森林二類調(diào)查以及林地更新調(diào)查;草原分等定級(jí)中將現(xiàn)有草地pH值、裸露程度等作為草地退化指標(biāo)，海拔作為氣溫修正;海域、無(wú)居民海島則將新增岸線資源狀況、動(dòng)植物資源狀況及典型生態(tài)系統(tǒng)情況等指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系。

總體而言，《通則》規(guī)定了各類自然資源類型和類別的劃分，適用于自然資源綜合調(diào)查、監(jiān)測(cè)、管理、評(píng)價(jià)、保護(hù)、規(guī)劃，使自然資源分等定級(jí)制度程序化、規(guī)范化，更具可操作性?！锻▌t》的頒布實(shí)施，對(duì)全面開(kāi)展全國(guó)自然資源分等定級(jí)工作提供技術(shù)規(guī)范，為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、自然資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用、國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)、自然資源所有者權(quán)益管理及相關(guān)稅費(fèi)管理等自然資源管理工作提供統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)指導(dǎo)與支持，有助于推動(dòng)相關(guān)工作的高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)?；瘜?shí)施，保障評(píng)估成果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。（自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司? 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)〔北京〕）