美國生態(tài)保護(hù)與修復(fù)投融資機(jī)制及啟示

杜亞敏 李紅舉

在美國，圍繞濕地保護(hù)、流域治理、退化土地、森林和草地生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)用廣泛且效果良好的投融資機(jī)制可歸納為“兩大機(jī)制、五類模式”。“兩大機(jī)制”是指市場化資金機(jī)制（又稱非金融機(jī)制）和綠色金融機(jī)制;“兩大機(jī)制”又可細(xì)分為五類模式，其中市場化資金機(jī)制主要包括績效支付和緩解銀行兩種模式;綠色金融機(jī)制主要包括綠色債券、私募基金和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)三種模式。

隨著生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重要性日益突顯。本文從宏觀層面梳理了在美國廣泛應(yīng)用的生態(tài)保護(hù)修復(fù)投融資機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上對我國的生態(tài)保護(hù)修復(fù)投融資機(jī)制構(gòu)建與發(fā)展提出了建議。

市場化資金機(jī)制及其模式

績效支付。全稱“基于成效支付”，它是利用政府資金，由政府督導(dǎo)，通過績效合同來實現(xiàn)社會與環(huán)境效益的政府采購服務(wù)方式。政府與承包商簽訂績效合同，合同中詳細(xì)約定科學(xué)合理的生態(tài)修復(fù)成效目標(biāo)。在具體實踐中，為調(diào)動生態(tài)修復(fù)企業(yè)參與的積極性，通常按照成效實現(xiàn)的程度，分期向承包商支付項目款，引入獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)對修復(fù)成效進(jìn)行評估?？冃еЦ稒C(jī)制不是嚴(yán)格意義上的市場化機(jī)制，但借鑒利用了有效的市場規(guī)則更精確、更經(jīng)濟(jì)地實現(xiàn)目標(biāo)，確保了整個機(jī)制運(yùn)作透明高效。目前，美國多個州政府和地方政府已經(jīng)開始將績效支付作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)項目招標(biāo)首選的合同方式和采購機(jī)制。績效支付模式的優(yōu)勢在于：一是提高政府資金使用效率，降低生態(tài)修復(fù)項目成本，縮短項目周期;二是撬動社會資本，在市場競爭機(jī)制下，拓展生態(tài)修復(fù)的廣度和深度;三是將生態(tài)修復(fù)部分成效風(fēng)險轉(zhuǎn)移給生態(tài)修復(fù)企業(yè)，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。其不足主要是：一是對于支付周期長、修復(fù)難度大的項目，難以保證社會資本參與的積極性;二是對成效評估提出更高要求，如何判定項目失敗或達(dá)不到預(yù)期成效，如何平衡政府和承包商之間的利益比較困難。

緩解銀行。又稱“緩解抵消銀行”，指由一些專業(yè)從事生態(tài)修復(fù)的企業(yè)（緩解銀行發(fā)起人）通過購買或租賃土地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)，建設(shè)濕地、溪流岸線、瀕危動物棲息地等，經(jīng)政府許可審批，生成抵消信用額度，再將其以市場價格出售給對生態(tài)環(huán)境造成破壞的項目建設(shè)開發(fā)商，并從中營利。項目建設(shè)開發(fā)商通過購買抵消信用來履行其對生態(tài)環(huán)境造成破壞的環(huán)境補(bǔ)償義務(wù)。緩解銀行中的“銀行”是指對特定類型的土地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)并確認(rèn)達(dá)標(biāo)后，經(jīng)許可審批形成的抵消信用儲備，與金融意義上的銀行是完全不同的概念。緩解銀行機(jī)制在美國歷經(jīng) 40多年的發(fā)展，已趨向成熟，主要得益于其強(qiáng)有力的法律體系和執(zhí)法手段、完善的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)、有效的監(jiān)測和管護(hù)機(jī)制等。緩解銀行在實現(xiàn)生態(tài)效益的同時，也帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。目前，美國緩解銀行的規(guī)模高達(dá)數(shù)十億美元，2010～2016年，平均年增長率為18%，年交易額接近 40 億美元。緩解銀行模式的優(yōu)勢在于：一是政府將生態(tài)修復(fù)的融資、建設(shè)、監(jiān)測和維護(hù)工作交給私營緩解銀行企業(yè)，相當(dāng)于減輕了政府的環(huán)保責(zé)任;二是與政府機(jī)構(gòu)自行開展生態(tài)修復(fù)工作相比，其能實現(xiàn)更具成本效益的補(bǔ)償性緩解和修復(fù)成效;三是“零凈損失”原則（即允許用一塊修復(fù)的濕地去代替另一個因為開發(fā)而破壞的濕地，類似于我國的“占補(bǔ)平衡”政策）要求政府在審批緩解銀行時，補(bǔ)償土地面積應(yīng)大于開發(fā)項目面積，從而推動更充分的生態(tài)修復(fù)。其不足主要包括：一是受市場化定價機(jī)制所限，為確保緩解銀行提供的生態(tài)價值與開發(fā)項目的生態(tài)價值相當(dāng)，只能將抵消信用出售給緩解銀行所在地周邊范圍內(nèi)的開發(fā)者，限制了該機(jī)制在更多農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的推廣;二是等量或超量補(bǔ)償開發(fā)活動可能帶來新的生態(tài)功能破壞，即“零凈損失”目標(biāo)要求較高，緩解銀行存在無法取得預(yù)期生態(tài)成效的可能。

綠色金融機(jī)制及其模式

綠色債券。綠色債券以政府債券或公司債券為基礎(chǔ)，從資本市場籌集資

金，支持與水質(zhì)改善、氣候變化等公益目標(biāo)相關(guān)的項目。它是傳統(tǒng)債市的延伸，也是政府在債務(wù)融資中角色的演進(jìn)。綠色債券與其他債務(wù)融資類型有相同的發(fā)行和操作模式，屬于市場化證券，需要有明確的基于收益的償還方案。其發(fā)行規(guī)模、定價和風(fēng)險由債券市場決定，在很大程度上取決于發(fā)行機(jī)構(gòu)（州級或地方政府、公司）的評級、現(xiàn)狀以及投資者的興趣偏好、回報需求和風(fēng)險偏好。目前，通過債券為氣候變化、清潔能源、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)融資的做法在全球范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用。中國是僅次于美國的全球最大綠色或氣候債券發(fā)行國之一。綠色債券模式的優(yōu)勢在于：一是它是基于政府信用而發(fā)行的債券，具有安全性高、收益性大、流動性強(qiáng)等特點(diǎn)，易于籌集到足額資金;二是目前各國應(yīng)用實踐廣泛，做法比較成熟。其不足主要是：與其他債券一樣，綠色債券要有明確的基于收益的償還方案，需要發(fā)債政府有較為穩(wěn)定的財政收入預(yù)期。

私募基金。全稱“私人環(huán)境投資基金”，是建立在傳統(tǒng)投資伙伴關(guān)系模式上的私募股權(quán)基金，投資領(lǐng)域以生態(tài)和自然修復(fù)為主，包括緩解銀行業(yè)務(wù)和開展生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)的績效支付項目。私募基金從生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)中賺取經(jīng)濟(jì)收益，在推動生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的同時，為投資人帶來投資回報。私募基金通常由一名或少數(shù)幾名主要投資者建立和擁有，并指定其中一名投資者或一個小團(tuán)隊作為基金經(jīng)理?；鹜顿Y者基于各自出資額按比例持有基金股權(quán)。與交易所交易基金和共同基金不同，私募基金的投資規(guī)模很小，屬于私人持有，不在公開市場上交易。因此，私募基金不具備交易所交易基金和共同基金的流動性。當(dāng)投資者希望從其投資中套現(xiàn)時，一般需要等5～12年才能變現(xiàn)股權(quán)。過去20年，私募基金已發(fā)展成為一種全新的創(chuàng)新型私人股權(quán)投資基金，成為眾多環(huán)境投資基金類型的重要一環(huán)。私募基金模式的優(yōu)勢在于：一是與投資者直接投資相比，私募基金提供了更廣泛的投資機(jī)會、更完備的管理專業(yè)知識和更低的投資費(fèi)用，且投資回報率較高;二是私人環(huán)境投資基金由個人投資者創(chuàng)建和管理，不受政府管理或控制，運(yùn)作更為高效靈活。其不足主要是：一是私募基金屬于私人持有，投資規(guī)模較小，往往需要與其他融資工具組合運(yùn)用;二是由于其高封閉性、低流動性等特點(diǎn)，投資者往往期望高回報，對投資項目的預(yù)期收益有更高需求。

準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。即具有類似銀行特性的政府融資機(jī)構(gòu)，主要為一些特定領(lǐng)域（如清潔能源、自然基礎(chǔ)設(shè)施，以及氣候變化、環(huán)境解決方案等）提供更便捷的金融服務(wù)和支持，包括多邊及雙邊開發(fā)銀行、綠色銀行等。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)提供的氣候變化和生態(tài)修復(fù)融資服務(wù)范圍廣泛且具有創(chuàng)新性，包括生態(tài)投資篩選、低于市場利率的貸款和其他形式的貼現(xiàn)資本、直接股權(quán)投資和共同投資、債務(wù)發(fā)行等，旨在減輕政治或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的風(fēng)險緩解機(jī)制，用于支付盡職調(diào)查或項目開發(fā)費(fèi)用的贈款以及基金和投資組合管理等。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢在于：它包括政府創(chuàng)建和管理的獨(dú)立銀行，以及具有許多類似銀行特征的政府融資機(jī)構(gòu)，其共同特點(diǎn)是利用公共資金來吸引和鼓勵私人投資，與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)相比，創(chuàng)新性強(qiáng)、運(yùn)行模式多樣。其不足主要是：綠色金融機(jī)制相關(guān)的“綠色”標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)以自愿性質(zhì)為主，缺乏行之有效的執(zhí)行和監(jiān)督。

建立我國生態(tài)保護(hù)修復(fù)投融資機(jī)制的建議

政府創(chuàng)造需求。政府肩負(fù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，無論運(yùn)用何種投融資機(jī)制或工具，其目的都是為吸引和撬動社會資本參與。因此政府須制定相應(yīng)的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)，并提供必要的資金，為各類生態(tài)修復(fù)和生態(tài)影響緩解服務(wù)，創(chuàng)造清晰明確、連續(xù)一致的市場需求。

提供高質(zhì)量項目投資機(jī)會。社會資本的根本目標(biāo)是追求投資收益最大化。因此，要提高投資項目的吸引力，涉及行業(yè)前景、投資回報率、投資周期、投入成本、風(fēng)險性等方面。政府須提供具體且實在的項目機(jī)會，充分評估風(fēng)險和收益，適度讓利，使得社會資本有意愿參與，才能達(dá)到“共贏”目標(biāo)。

強(qiáng)化考核監(jiān)管。一是科學(xué)制定生態(tài)成效及相關(guān)指標(biāo)體系。這是政府實施緩解銀行、績效支付等市場化資金機(jī)制的基礎(chǔ)，也是決定機(jī)制能否成功運(yùn)行的關(guān)鍵。二是構(gòu)建完善的監(jiān)測體系。對修復(fù)后的礦山、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)的總體健康狀態(tài)和變化情況進(jìn)行監(jiān)測。同時，把握好單個項目監(jiān)測與區(qū)域?qū)用姹O(jiān)測之間的平衡。

借鑒他國成功經(jīng)驗。一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年實踐，已經(jīng)積累了一定的成功經(jīng)驗，我國可憑借后發(fā)優(yōu)勢，更好地吸收利用這些有益經(jīng)驗。如：美國在緩解銀行機(jī)制長期實踐中，探索出一套較為完善的方法體系，包括生態(tài)修復(fù)管理細(xì)則、短期（長期）成效、修復(fù)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。（摘編自《中國土地》2021年第4期）