我國職業(yè)教育治理：范式變遷、演進邏輯與效能提升

孫曉偉

摘要：我國職業(yè)教育經(jīng)過七十多年的發(fā)展，規(guī)模效應(yīng)凸顯。職業(yè)教育作為一種教育類型，其屬性決定了與經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相連，也是職業(yè)教育治理范式變遷的路徑依賴。隨著我國全面深化改革的不斷深入，正確處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮政府統(tǒng)籌與市場引導(dǎo)的作用，職業(yè)教育的治理結(jié)構(gòu)由“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)型，職業(yè)教育由規(guī)模發(fā)展向內(nèi)涵建設(shè)轉(zhuǎn)變，加快形成職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育治理;范式變遷;演進邏輯;效能提升

中圖分類號：G710? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）07-0005-07

2019年，國務(wù)院頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》開宗明義地指出：“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要的地位?！边@是國家層面對兩種類型教育的界定和地位的確立，把職業(yè)教育置于教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展中更加顯著的位置，職業(yè)教育發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略。同時亦明確提出：“經(jīng)過5—10年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，由追求規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由參照普通教育辦學(xué)模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變，大幅提升新時代職業(yè)教育現(xiàn)代化水平?！边@就表明在國家層面以明確的時間表、路線圖和目標(biāo)導(dǎo)向推進我國職業(yè)教育提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展。在治理模式上凸顯類型教育的屬性，提高職業(yè)教育治理效能。同時亦表明我國職業(yè)教育作為一種公共產(chǎn)品，在技術(shù)技能型人才供給上處于關(guān)鍵地位。隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新不斷提高，新舊動能轉(zhuǎn)化，新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，職業(yè)教育發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要存在差距，職業(yè)教育的治理效能與多元化經(jīng)濟社會需求契合度尚需進一步提高。如何優(yōu)化提高職業(yè)教育治理體系和治理能力，提升職業(yè)教育的治理效能，實現(xiàn)職業(yè)教育善治目標(biāo)，推進職業(yè)教育治理變革勢在必行。

治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用[1]。從過程和目標(biāo)來看，治理是基于一種有共同目標(biāo)支持的活動，以最大限度地增進公共利益。提升我國職業(yè)教育治理能力是職業(yè)教育屬性的根本要求，也是職業(yè)教育更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略使命之所在。國家對職業(yè)教育的角色定位給出了明確界定，也出臺了一系列重大政策舉措。在這種環(huán)境背景下，基于我國職業(yè)教育治理范式變遷的路徑依賴、演進邏輯及提升治理效能的路徑選擇三個維度進行分析，尋求職業(yè)教育的“中國之治”。

一、我國職業(yè)教育治理范式的變遷過程

我國職業(yè)教育治理范式的變遷是隨著教育體制改革、經(jīng)濟體制改革而不斷演進。其治理模式在經(jīng)濟社會發(fā)展、教育改革等相關(guān)領(lǐng)域的制度設(shè)計和政策推動下，由參照普通教育治理模式逐步走向類型教育屬性要求的并與行業(yè)企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密融合的范式變遷，漸進走向職業(yè)教育善治的目標(biāo)。

（一）政令性時期治理范式（1949—1991年）：國家主導(dǎo)模式

新中國成立初期，百業(yè)待興，國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展所需要的人才嚴(yán)重短缺，民眾的文化水平處于文盲和半文盲狀態(tài)。為盡快擺脫一窮二白的面貌，滿足國家經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的技術(shù)技能人才需求，1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第四十七條規(guī)定“有計劃、有步驟地實行普及教育，加強中等教育和高等教育，注重技術(shù)教育”，在這一方針引導(dǎo)下，接管舊時職業(yè)教育并對其進行社會主義改造，逐步建立起新中國的中等技術(shù)教育。按照1949年12月舉行的第一次全國教育工作會議關(guān)于教育必須為國家建設(shè)服務(wù)、應(yīng)著重為工農(nóng)服務(wù)的要求，在計劃經(jīng)濟體制的制度安排下開展職業(yè)技術(shù)教育，形成了國家本位、政府主導(dǎo)的制度設(shè)計和政策導(dǎo)向。

在國家倡導(dǎo)和動員下，職業(yè)技術(shù)教育獲得了空前發(fā)展。國家采取多種方式開辦職業(yè)技術(shù)教育，鼓勵行業(yè)企業(yè)與教育部門聯(lián)合開辦。為加快教育事業(yè)的發(fā)展，盡快滿足國家經(jīng)濟建設(shè)對技能型勞動者的需要，劉少奇同志曾創(chuàng)造性地提出適應(yīng)社會主義建設(shè)需要的“兩種教育制度，兩種勞動制度”的主張，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模的教育改革，各類職業(yè)技術(shù)教育迅速發(fā)展起來。隨即在全國范圍內(nèi)學(xué)校辦工廠、工廠辦學(xué)校開始興起，半工半讀、勤工儉學(xué)等辦學(xué)形式得以普遍推行。

從新中國成立到改革開放初期，我國職業(yè)教育主要是行業(yè)企業(yè)為主體開辦職業(yè)教育的辦學(xué)模式。在計劃經(jīng)濟體制下，職業(yè)技術(shù)學(xué)校是行業(yè)企業(yè)的附屬物，其治理主體是行業(yè)企業(yè)。1951年6月召開的全國中等技術(shù)教育第一次會議的中心議題是確定新中國中等技術(shù)教育的方針、學(xué)制及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，明確提出中等技術(shù)學(xué)校以業(yè)務(wù)部門直接領(lǐng)導(dǎo)為原則。1958年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力問題的規(guī)定》，提出各級部門下放教育管理權(quán)限，改變過去條條為主的管理體制，地方和廠礦企業(yè)承擔(dān)職業(yè)院校的管理，同時發(fā)出“國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)村合作社辦學(xué)并舉”的動員號召。在國家動員下，企業(yè)興辦職業(yè)教育蔚然成風(fēng)。1981年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強職工教育工作的決定》，進一步明確要求加大行業(yè)企業(yè)辦學(xué)力度，提倡廠校掛鉤，聯(lián)合辦學(xué)。特別是1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校，優(yōu)先對口招收中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生以及有本專業(yè)實踐經(jīng)驗、成績合格的在職人員入學(xué)，逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系?！逼浜螅覈殬I(yè)教育快速發(fā)展，特別是高等職業(yè)教育發(fā)展進入快車道，逐步形成職業(yè)教育體系雛形。黨的十一屆三中全會以來，我國職業(yè)教育有了很大的發(fā)展。1991年，國務(wù)院頒布《大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，提出我國職業(yè)技術(shù)教育必須采取“大家來辦”的方針，進一步要求在各級政府的統(tǒng)籌下，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)工人培養(yǎng)方面的優(yōu)勢，與各方聯(lián)合辦學(xué)。同時明確各級政府和中央與地方的各有關(guān)部門對職業(yè)技術(shù)教育分工負責(zé)，加強和改善對職業(yè)技術(shù)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

（二）競爭性時期治理范式（1992—2012年）：社會化發(fā)展模式

1992年，黨的十四大明確提出我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，企業(yè)逐步成為產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營主體和市場競爭主體。職業(yè)教育也遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，逐步建立起分級管理、條塊結(jié)合、地方政府為主的管理體制，更加注重多方資源的調(diào)動，呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的社會化發(fā)展新局面。同時，按照市場經(jīng)濟的法制化要求，1995年，《中華人民共和國教育法》頒布實施，第一次以法律的形式明確規(guī)定國家實行職業(yè)教育制度。在此基礎(chǔ)上，為進一步強化教育分類的法律供給，1996年，國家頒布實施了《職業(yè)教育法》，指出職業(yè)教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分，職業(yè)教育體系由初等、中等和高等職業(yè)教育構(gòu)成。鼓勵事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織和公民個人按照國家有關(guān)規(guī)定創(chuàng)辦職業(yè)學(xué)校。1998年頒布實施的《高等教育法》明確高等教育包括高等職業(yè)教育，指明了高等職業(yè)教育的法律地位。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和改革開放的不斷推進，職業(yè)教育要主動適應(yīng)市場的需要，不斷增強職業(yè)院校自我發(fā)展和適應(yīng)多元競爭的能力。1993年，《中國教育改革發(fā)展綱要》提出各級政府要充分調(diào)動各部門、企事業(yè)單位和社會各界的積極性，形成全社會興辦多種形式、多層次職業(yè)技術(shù)教育的局面。為促進職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，推進職業(yè)教育管理體制和辦學(xué)體制改革，2002年，國務(wù)院《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“逐步完善在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的職業(yè)教育管理體制。形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局?！眹覍用嬷饾u放權(quán)賦能，強化地方政府興辦職業(yè)教育的責(zé)任，積極鼓勵和吸納民營資本進入職業(yè)教育，公辦學(xué)校引入民辦機制，形成政府、院校、行業(yè)、企業(yè)協(xié)同推進的辦學(xué)模式。2005年，國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》進一步明確市場的作用，進一步推動職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，提出“探索以公有制為主導(dǎo)，產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制”。大力支持民辦職業(yè)教育，民辦學(xué)校與公辦職業(yè)院校一視同仁。改革招生制度，由統(tǒng)一考試逐步向多元考試評價模式轉(zhuǎn)變。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》把發(fā)展職業(yè)教育擺在更加突出的位置，職業(yè)教育成為發(fā)展經(jīng)濟、促進就業(yè)、改善民生和解決“三農(nóng)問題”的重要途徑。綱要提出“調(diào)動行業(yè)企業(yè)的積極性，建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機制?！边M一步激發(fā)全社會參與辦學(xué)的積極性，滿足人民群眾多層次和多樣化的職業(yè)教育需求。

（三）綜合改革時期治理范式（2013年至今）：多層次發(fā)展與整合創(chuàng)新模式

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，中國特色社會主義進入新時代。以經(jīng)濟體制改革為重點的全面深化改革，為不同競爭主體創(chuàng)造了更加公平競爭的環(huán)境。在職業(yè)教育領(lǐng)域，國家從頂層設(shè)計上做出了盡快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定，推動職業(yè)教育從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向強化內(nèi)涵建設(shè)，回應(yīng)科技創(chuàng)新所引發(fā)的新業(yè)態(tài)以及精準(zhǔn)扶貧、“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略對職業(yè)教育發(fā)展提出的新要求。

2013年，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才?！边@是國家為全面深化職業(yè)教育改革提出的方向性路徑。為進一步細化職業(yè)教育改革措施和具體路徑，2014年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，加快構(gòu)建就業(yè)導(dǎo)向的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，提出“鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平，改革創(chuàng)新高等職業(yè)教育，探索本科層次職業(yè)教育”，“完善職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)，提升職業(yè)教育治理能力，建立學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等共同參與職業(yè)教育治理格局。完善‘政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機制”。這為職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和辦學(xué)機制創(chuàng)新指明了方向。特別是黨的十九大報告關(guān)于職業(yè)教育在體系建設(shè)、產(chǎn)教融合、校企合作的重要論述發(fā)布后，2019年，國務(wù)院頒布《國家職業(yè)教育改革實施方案》，為職業(yè)教育確定了類型身份，明確了職業(yè)教育類型化改革的方向和路徑?；诼殬I(yè)教育的身份類型，提出構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育類型化體系、職業(yè)教育類型化國家標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)模式類型化改革以及辦學(xué)質(zhì)量評估的類型化等。同時提出“經(jīng)過5—10年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變”，體現(xiàn)出國家建設(shè)職業(yè)教育多元化辦學(xué)，形成多元協(xié)同職業(yè)教育類型化治理機制的方向與決心。

二、我國職業(yè)教育治理的演進邏輯

基于以上對新中國成立以來在制度引導(dǎo)和政策推動下我國職業(yè)教育治理范式變遷過程的梳理，可見我國職業(yè)教育治理逐步呈現(xiàn)類型身份定位清晰、體系結(jié)構(gòu)日臻完善、治理效能整體提升的趨勢。從職業(yè)教育治理范式變遷的過程來看，職業(yè)教育治理變革的宏觀動力是國家經(jīng)濟社會發(fā)展對職業(yè)教育的拉動。為進一步分析職業(yè)教育治理范式變遷的深層次因素，筆者從治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)三個方面分析我國職業(yè)教育治理的演進邏輯。

（一）治理理念：與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同頻共振

職業(yè)教育作為國民教育的一種類型教育，兼具教育與職業(yè)雙重屬性。職業(yè)是職業(yè)教育的邏輯起點，是社會分工的結(jié)果，人們通過掌握一定的技術(shù)技能進入職場，為個人和社會創(chuàng)造財富價值并獲得相應(yīng)的社會地位。教育是改變?nèi)藗円庾R形態(tài)、培養(yǎng)和提升知識技能的活動。正如黃炎培先生對職業(yè)教育的定義，“從廣義上講所有的教育都可以稱之為職業(yè)教育，從狹義方面而言培養(yǎng)勞動者的實用技能教育稱為職業(yè)教育。[2]”職業(yè)教育的典型特征就是跨界性和應(yīng)用性。職業(yè)教育的屬性和特征決定了職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)緊密相連，是以產(chǎn)業(yè)需求為導(dǎo)向的教育，培養(yǎng)契合度與匹配度高的技術(shù)技能型人才。

教育與產(chǎn)業(yè)是兩個不同場域，職業(yè)教育是教育與產(chǎn)業(yè)、學(xué)校與企業(yè)的場域交集。這也正是職業(yè)教育不同于普通教育治理的邏輯起點。職業(yè)教育是經(jīng)濟社會發(fā)展中產(chǎn)業(yè)技術(shù)技能需求的產(chǎn)物，其發(fā)展歷程與經(jīng)濟社會變遷中產(chǎn)業(yè)升級、動能轉(zhuǎn)換以及結(jié)構(gòu)調(diào)整如影相隨。從國家層面來看，職業(yè)教育治理的變遷需要立足于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段對人力資源需求的變化。從我國職業(yè)教育治理范式的演進中就能看出職業(yè)教育是經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素。新中國成立以來，對于職業(yè)教育的發(fā)展與改革，國家出臺的政策和制度設(shè)計均與經(jīng)濟體制變遷和產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，國家對職業(yè)教育的治理模式不是隨意取舍的結(jié)果，而是深深內(nèi)嵌于我國經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷之中。縱觀我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程，從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟，經(jīng)濟發(fā)展的實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)規(guī)模壯大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果。隨著技術(shù)進步和環(huán)境法規(guī)的實施，我國經(jīng)濟發(fā)展由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐漸演變?yōu)橹R密集型、技術(shù)密集型和資本密集型，產(chǎn)業(yè)由低附加價值向高附加價值轉(zhuǎn)移。特別是隨著高新技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計算等新型技術(shù)出現(xiàn)，推動新型產(chǎn)業(yè)的興起。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級對高素質(zhì)技術(shù)技能型人力資源的需求增加，促進我國職業(yè)教育治理變遷和改革，加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，實現(xiàn)職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化。

（二）治理結(jié)構(gòu)：與職業(yè)教育屬性相契合

我國職業(yè)教育治理模式的變遷與政治、經(jīng)濟體制改革有著密切的關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時期，政府完全主導(dǎo)職業(yè)教育資源的配置，職業(yè)教育治理是典型的“單中心主義”。在以政府為資源配置主導(dǎo)力量的計劃經(jīng)濟時期，這種單一主體治理結(jié)構(gòu)的職業(yè)教育治理，政府通過行政命令發(fā)揮時間短、成本低、見效快的資源配置優(yōu)勢，極大地促進了新中國成立以來的職業(yè)教育發(fā)展。但也導(dǎo)致政府成為職業(yè)教育治理的單一主體、社會參與度低等弊端。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場在資源配置中的決定性作用越來越凸顯，新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級加快，新業(yè)態(tài)不斷顯現(xiàn)，對職業(yè)教育的需求不斷高漲，單一的政府主體治理結(jié)構(gòu)逐漸出現(xiàn)失靈或缺陷。在市場力量的推動下，政府從“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袨檎?，從?quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)閲沂聵I(yè)發(fā)展本位。國家在職業(yè)教育的治理上遵循職業(yè)教育跨界性和開放性的特征要求，加大職業(yè)教育改革，充分發(fā)揮市場機制的作用，堅持職業(yè)教育“大家來辦”的思路，引導(dǎo)社會多方力量參與職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展，職業(yè)教育由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變。這就表明我國職業(yè)教育在向市場引導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、多主體參與的“多中心”治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，逐步形成政府、市場主體、社會組織及公民參與的協(xié)同共治的框架結(jié)構(gòu)。

（三）治理方式：以項目治理引領(lǐng)整體發(fā)展

為快速提升我國職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量，加強職業(yè)教育內(nèi)涵建設(shè)，職業(yè)教育治理實踐在治理方式、過程和策略等諸多方面都融入了中國式的政治智慧。在職業(yè)教育治理方式上，采用項目治理模式推動職業(yè)教育的全面發(fā)展。項目治理是以項目為載體，通過項目的制定、申請、審核、分配、轉(zhuǎn)化、評估檢查與策略應(yīng)對等一系列環(huán)節(jié)和過程，在限定的時間界限和資源約束范圍內(nèi)，利用特定的組織完成預(yù)定的目標(biāo)任務(wù)。項目治理旨在實現(xiàn)由點到面的政策試驗和政策推廣，減低治理的機會成本，實現(xiàn)公平競爭和技術(shù)治理的專業(yè)化。職業(yè)教育的項目治理是國家通過政策支持和財政激勵的方式，對職業(yè)教育進行治理體系建設(shè)的過程。其優(yōu)勢在于利用項目資源的集中和競爭擇優(yōu)，探索構(gòu)建職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2004年以來，國家在職業(yè)教育治理上出臺了一系列政策文本，其核心要義就是支持職業(yè)教育辦學(xué)模式改革，遵循政府統(tǒng)籌、辦學(xué)主體多元、產(chǎn)教融合，強化職業(yè)教育內(nèi)涵建設(shè)，推動形成職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總基調(diào)。圍繞改革目標(biāo)，國家在職業(yè)教育政策導(dǎo)向上逐漸形成項目治理的方式。2006年，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，正式啟動國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)項目，遴選出100所高水平國家級高職院校。2010年，教育部、財政部《關(guān)于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”實施工作的通知》，新增100所左右骨干高職院校建設(shè)。對200所示范校、骨干校建設(shè)，國家給予專項財政資金并在建設(shè)期滿予以驗收。示范校、骨干校建設(shè)項目旨在深化教育教學(xué)改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、深化校企合作、師資隊伍建設(shè)和社會服務(wù)能力建設(shè)等方面引領(lǐng)全國高職院校的改革與發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上，2018年，教育部支持地方建設(shè)200所優(yōu)質(zhì)高職院校項目。2019年，教育部、財政部按照《國家職業(yè)教育改革實施方案》的要求，實施中國特色高水平職業(yè)學(xué)校和專業(yè)建設(shè)的“雙高計劃”，集中建設(shè)50所高水平高職院校和150個高水平專業(yè)群。通過職業(yè)教育項目治理的方式，提高職業(yè)教育治理能力，促進中國特色職業(yè)教育治理體系的形成。

三、我國職業(yè)教育治理效能再提升的路徑選擇

《國家職業(yè)教育改革實施方案》是我國職業(yè)教育改革發(fā)展的目標(biāo)框架與行動路向，是中國特色職業(yè)教育現(xiàn)代化的藍圖與實踐方略，其頒布實施是職業(yè)教育服務(wù)國家戰(zhàn)略的應(yīng)然要求，充分體現(xiàn)了國家發(fā)展中國特色職業(yè)教育的意志。作為類型教育，需要不斷完善職業(yè)教育體系，形成職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升職業(yè)教育服務(wù)國家戰(zhàn)略的能力。

（一）宏觀層面：制度建設(shè)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

一是加強職業(yè)教育立法，形成多層結(jié)構(gòu)的職業(yè)教育法律體系，在職業(yè)教育治理中貫徹法治理念。依法治教是職業(yè)教育治理的根本措施，亦是職業(yè)教育發(fā)展的根本保障。從我國職業(yè)教育治理的歷程來看，在實踐中大多是政策代替了法律法規(guī)，但政策不具備法律的強制力、執(zhí)行力和國家意志力。職業(yè)教育作為一種類型教育，必須有與其適應(yīng)的法律體系。我國雖已在1996年頒布實施了《職業(yè)教育法》，但由于立法環(huán)境的變遷和人們對職業(yè)教育認知的廣度和深度的變化，現(xiàn)有的職業(yè)教育法規(guī)不能解決職業(yè)教育在發(fā)展實踐中存在的諸多關(guān)鍵性問題。這就需要從職業(yè)教育類型發(fā)展和屬性出發(fā)，明確職業(yè)教育的內(nèi)涵要義、層次體系、價值功能、性質(zhì)定位，凸顯“類型教育”和“跨界”屬性。從國計民生需求和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，兼顧政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、社會組織以及公民多方主體利益和協(xié)同治理的需求，以及混合所有制多元投資辦學(xué)等諸多方面的因素，進一步修訂和完善職業(yè)教育法。以職業(yè)教育法為根本遵循，制定類型教育中層次法，包括高等職業(yè)教育法、中等職業(yè)教育法以及校企合作、產(chǎn)教融合等方面的法律法規(guī)，同時制定相關(guān)配套行政法規(guī)，使其更具備操作性和可執(zhí)行性，豐富職業(yè)教育發(fā)展的根基和土壤。

二是強化以職業(yè)教育法律法規(guī)為基礎(chǔ)的治理制度供給，建立“利益驅(qū)動”機制，促進多元利益主體積極參與職業(yè)教育治理，提高職業(yè)教育治理的有效性。“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束。[3]”職業(yè)教育治理效能亦取決于治理制度設(shè)計與實施。職業(yè)教育治理的制度設(shè)計要基于共有信念和共同價值觀，使得多方主體不僅受制于制度，更受益于制度。在制度設(shè)計的思路上，凸顯“有為政府和有效市場”的雙重作用，理順政府和市場主體在職業(yè)教育治理邊界的基礎(chǔ)上圍繞職業(yè)教育類型治理的內(nèi)涵要義，構(gòu)建與中國特色職業(yè)教育發(fā)展相匹配的制度體系。同時，制度之間要形成相互一致和相互支持的互補關(guān)系，參與主體共同分享和維系職業(yè)教育共有的信念和價值取向，形成職業(yè)教育發(fā)展的共用資源域。特別是注重職業(yè)教育類型屬性，遵循跨域性整體性制度安排的要求。加強職業(yè)教育發(fā)展的保障制度以及利益相關(guān)者制度建設(shè)，如招生制度、經(jīng)費投入與企業(yè)參與的激勵制度、產(chǎn)教融合型企業(yè)認證制度、就業(yè)準(zhǔn)入制度、質(zhì)量評價及職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。通過職業(yè)教育制度框架建設(shè)，特別是調(diào)動市場主體參與的相關(guān)制度設(shè)計，讓行業(yè)企業(yè)能夠預(yù)知參與職業(yè)教育所帶來的可見紅利，最大程度地吸引市場資源投入到職業(yè)教育之中。

三是推動治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進一步體現(xiàn)職業(yè)教育類型治理的屬性要求。治理結(jié)構(gòu)的實質(zhì)是參與主體的數(shù)量及其權(quán)力分配，它是基于多元主體共同參與治理過程所形成的權(quán)力分配制度性安排。職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)是由職業(yè)教育的屬性決定的。職業(yè)教育作為類型教育，是不同于普通教育的公共產(chǎn)品。在辦學(xué)模式上，由參照普通教育向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變。在治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上，基于職業(yè)教育的類型特征，明確政府和市場在職業(yè)教育中的權(quán)力邊界和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮市場在職業(yè)教育資源配置中的決定性作用。政府要給市場主體放權(quán)賦能，確保市場主體在職業(yè)教育決策中的話語權(quán)。遵循大職業(yè)教育觀和跨界性的要求，構(gòu)建在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下以地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導(dǎo)、社會參與的多元治理結(jié)構(gòu)。這種多元治理結(jié)構(gòu)也是解決市場失靈和政府失靈的第三方力量。定義政府在職業(yè)教育治理中的權(quán)力邊界，中央政府統(tǒng)籌職業(yè)教育全局的權(quán)力分配和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，地方政府結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策實施。在職業(yè)教育類型治理結(jié)構(gòu)下，給予行業(yè)企業(yè)為主的多元市場主體在職業(yè)教育治理中更多的決策權(quán)，而不僅僅是一些任務(wù)的執(zhí)行權(quán)力。充分賦予行業(yè)協(xié)會參與職業(yè)教育治理的權(quán)利，參與技能人才需求規(guī)劃和職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)的制定。同時，遵循《國家職業(yè)教育改革實施方案》的精神，建立和完善國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，建立跨部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)，加強對職業(yè)教育的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)處理職業(yè)教育改革創(chuàng)新和發(fā)展中的重大事項。

（二）中觀層面：政府統(tǒng)籌與市場引導(dǎo)

一是明確政府統(tǒng)籌的范圍和內(nèi)容。按照職業(yè)教育分級管理、地方為主的要求，地方政府是職業(yè)教育發(fā)展的主要承擔(dān)者，但不是用行政方式全權(quán)干預(yù)職業(yè)教育，不是政府用行政指令代替市場參與，否則就會出現(xiàn)職業(yè)教育治理上的政府失靈。按照“放管服”改革的要求，地方政府須轉(zhuǎn)變行政職能，由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌與服務(wù)，避免政府行為出現(xiàn)“缺位”“錯位”或“越位”。首先，政府統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。通過優(yōu)化地方職業(yè)院校結(jié)構(gòu)和專業(yè)布局，深化職業(yè)教育供給側(cè)改革，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。同時，地方政府需要把職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展同步規(guī)劃，把職業(yè)教育融入經(jīng)濟社會發(fā)展之中。其次，制定和完善地方性職業(yè)教育政策法規(guī)?；陬愋徒逃母咀谥?，為促進職業(yè)院校與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，發(fā)揮市場機制的作用，制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)、社會組織積極投入職業(yè)教育，以制度建設(shè)促進職業(yè)教育辦學(xué)多元化格局形成，實現(xiàn)職業(yè)教育與地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，統(tǒng)籌做好職業(yè)教育監(jiān)管。政府構(gòu)建“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負面清單”機制，厘清政府、院校、市場主體權(quán)力邊界， 利用好“清單”機制，推進管辦評的有效分離，轉(zhuǎn)變職業(yè)教育監(jiān)管方式，通過督查、巡查、購買第三方服務(wù)等方式進行統(tǒng)籌監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管越位。最后，建立統(tǒng)籌治理機構(gòu)，提高治理效能。職業(yè)教育是一種“跨界”教育，在職業(yè)教育管理上一直存在著“政出多門、多部門管理”的現(xiàn)象。為消除這種現(xiàn)象，提升治理效能，地方政府構(gòu)建專司職業(yè)教育統(tǒng)籌治理的機構(gòu)，明確統(tǒng)籌治理的職能，協(xié)調(diào)處理橫向部門之間的關(guān)系，實現(xiàn)職業(yè)教育分權(quán)與集權(quán)的有效治理，提升職業(yè)教育治理效率。

二是充分發(fā)揮市場主體作用，改善職業(yè)教育公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。發(fā)揮市場的作用在于提高職業(yè)教育資源的效能與功用，對沖政府失靈，改善職業(yè)教育公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和教育質(zhì)量，滿足職業(yè)教育屬性需求。職業(yè)教育作為一種教育類型，市場主體作用的發(fā)揮應(yīng)基于政府統(tǒng)籌的大框架下充分尊重市場對資源配置的決定性作用?！笆袌雠c政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且這種選擇通常不是兩個方面（二擇一），這不是單純地選擇市場或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇。[4]”通過政府在財政、金融、稅務(wù)、產(chǎn)權(quán)界定等方面的政策導(dǎo)向，通過市場機制的運作，吸引行業(yè)企業(yè)、社會組織、公民個人以獨資、混合所有制、股份制等方式投入職業(yè)教育，把職業(yè)教育嵌入經(jīng)濟社會發(fā)展之中。

（三）微觀層面：內(nèi)部治理和社會服務(wù)

一是提高內(nèi)部治理效能，強化內(nèi)涵建設(shè)。職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的邏輯取決于專業(yè)與市場對接的有效性和內(nèi)部治理的合理性。職業(yè)院校作為職業(yè)教育的載體，其內(nèi)部治理效率與效果直接決定了院校的發(fā)展和社會吸引力、競爭力。首先，優(yōu)化治理體系，提升治理能力。職業(yè)教育屬性決定了職業(yè)院校在治理結(jié)構(gòu)上外部需要理順政企關(guān)系、政校關(guān)系和校企關(guān)系，同時兼顧區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，內(nèi)部需要界定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界以及民主參與的方式?；邳h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，著力構(gòu)建黨委決策體系、校長行政執(zhí)行體系、專家教授治學(xué)體系、民主監(jiān)督體系和多方利益主體共同參與的決策咨詢體系。通過治理體系的建構(gòu)與耦合，全方位參與內(nèi)部治理，組建治理共同體，提高治理效率。其次，強化內(nèi)涵建設(shè)，提高技術(shù)技能型人才培養(yǎng)質(zhì)量。我國職業(yè)教育經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生、提高就業(yè)質(zhì)量等方面取得了巨大成就，職業(yè)教育成為國家戰(zhàn)略。作為類型教育，要對標(biāo)國家經(jīng)濟、科技發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換、科技進步等方面深化人才培養(yǎng)模式改革，深化產(chǎn)教融合，建設(shè)高水平專業(yè)群，實現(xiàn)專業(yè)鏈、知識鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈、技術(shù)鏈的對接。強化立德樹人和工匠精神的培養(yǎng)，創(chuàng)新職業(yè)院校師資隊伍建設(shè)，按照教育類型屬性構(gòu)建師資評價和專業(yè)技術(shù)晉升標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是加強科學(xué)研究，提高技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)能力。中國高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃提出職業(yè)教育改革的十大任務(wù)，其中之一就是打造技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺。這是國家對職業(yè)教育對接科技發(fā)展、服務(wù)中小微企業(yè)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品升級的要求，亦是驅(qū)動職業(yè)院?？茖W(xué)研究、技術(shù)轉(zhuǎn)化和服務(wù)社會的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。科學(xué)研究和服務(wù)社會是高等教育的重要職能。職業(yè)教育，特別是高職教育，通過技術(shù)研究促進人才培養(yǎng)質(zhì)量提升，解決企業(yè)技術(shù)問題，增強產(chǎn)教融合、校企合作的吸引力。職業(yè)院?？蒲袘?yīng)突出問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，幫助解決企業(yè)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品升級的問題。高職院校應(yīng)把服務(wù)企業(yè)技術(shù)技能創(chuàng)新作為科學(xué)研究的方向，這也是職業(yè)教育“硬核”競爭力和吸引力之所在。通過服務(wù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推動人才培養(yǎng)模式改革，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，實現(xiàn)學(xué)校、教師、企業(yè)和學(xué)生等多方共贏，促進教育場域和產(chǎn)業(yè)場域的動能轉(zhuǎn)換和互動循環(huán)。

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（責(zé)任編輯：楊在良）