遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展研究

周志強 趙宏燕 王洪濤

〔內(nèi)容提要〕資源型城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展是加快推進遼寧全面振興的關(guān)鍵之舉。目前，遼寧各資源型城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展中取得了一定成績，但在發(fā)展觀念、體制機制、產(chǎn)業(yè)替代、生態(tài)環(huán)境再造、特色優(yōu)勢塑造、民生保障和人才集聚等方面存在諸多困難。我們應(yīng)在借鑒國內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗基礎(chǔ)上，重塑發(fā)展理念，通過發(fā)揮市場機制作用、促進民間資本發(fā)展、政策性反哺、發(fā)揮特色優(yōu)勢、以保障改善民生為根本、提升引入外來人口能力等路徑，及建立轉(zhuǎn)型示范市區(qū)、支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)建設(shè)、強化資金支撐、抓好飛地建設(shè)、推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)民生融合、組建資源型區(qū)域省級聯(lián)盟和提升科技創(chuàng)新能力等方面政策措施，推進遼寧資源型城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕遼寧資源型城市 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展 遼寧振興

遼寧資源型城市曾是我國工業(yè)化發(fā)展的能源寶庫，為我國工業(yè)化發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。這些資源型城市經(jīng)歷了長時期、大規(guī)模、高強度、低效率的開發(fā)之后，在本世紀初就開始嘗試進行轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，目前已經(jīng)取得了一定的成效：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境不斷改善，民生問題得到了一定程度的解決，確保了資源型城市的和諧穩(wěn)定發(fā)展。但在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中仍然存在很多障礙和難題，需要不斷開辟遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新境界、新內(nèi)涵、新路徑。

一、遼寧推進資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略意義

習(xí)近平總書記指出：“立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，是當前和今后一個時期全黨全國必須抓緊抓好的工作?！蓖七M資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，是遼寧地區(qū)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求，是推動遼寧實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)途徑。

（一）推進資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展是新發(fā)展階段遼寧全面振興的內(nèi)在要求

遼寧作為新中國工業(yè)的搖籃、老工業(yè)基地，是全國資源型城市最為集中的省份，共有15座區(qū)縣市級別的資源型城市，其中地級城市包括阜新、撫順、本溪、盤錦、葫蘆島、鞍山；縣級城市包括調(diào)兵山、鳳城、寬甸滿族自治縣、義縣、北票、大石橋；市轄區(qū)有弓長嶺區(qū)、南票區(qū)、楊家杖子開發(fā)區(qū)。資源型城市人口占全省的33%，土地面積占37%。根據(jù)遼寧省14個市近三年來的GDP排名，阜新連續(xù)三年排名第14位；本溪則是第10-11位之間；撫順排名7-9位。

遼寧的資源型城市數(shù)量占比較大，涉及的人口數(shù)量較多，發(fā)展比較滯后。在新發(fā)展階段，遼寧全面振興能否實現(xiàn)，取決于資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的成效。因此，遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新是加快推進遼寧全面振興、全方位振興的關(guān)鍵，是遼寧全面振興、全方位振興的必然要求。

（二）推進資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展是遼寧融入新發(fā)展格局的必然選擇

新發(fā)展階段面臨新的發(fā)展環(huán)境。國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握發(fā)展規(guī)律、敏銳洞察歷史大勢、主動順應(yīng)時代潮流作出的重大戰(zhàn)略抉擇。

在新發(fā)展格局中，“一帶一路”建設(shè)、東北全面振興、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、環(huán)渤海經(jīng)濟帶等多重國家戰(zhàn)略疊加給遼寧帶來新的發(fā)展機遇。作為老工業(yè)基地，資源是遼寧的基礎(chǔ)，鞍山、本溪以及盤錦等市鋼鐵、石化產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展格局起著重要作用。遼寧要推動資源型城市主動融入新發(fā)展格局，融入“一帶一路”建設(shè)、融入東北振興發(fā)展、融入京津冀協(xié)同發(fā)展、融入環(huán)渤海經(jīng)濟帶，通過省際省內(nèi)雙循環(huán)，擴展市場空間，激發(fā)資源型城市經(jīng)濟活力。通過推動資源型城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，最終推動遼寧經(jīng)濟的整體發(fā)展。

（三）推進資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展是遼寧貫徹新發(fā)展理念的生動實踐

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標指出，要把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念作為經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則。遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新正是貫徹新發(fā)展理念的生動實踐。遼寧資源型城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展包涵了創(chuàng)新的理念，崇尚創(chuàng)新、厚植開放、推進共享，在新發(fā)展階段不斷開拓發(fā)展新境界。

貫徹新發(fā)展理念，資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展尤其要注重綠色發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)文明。資源環(huán)境約束問題是資源型城市的共性困境，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，就是要擺脫單一依賴資源的發(fā)展模式，擺脫資源低端粗放消費模式，將生態(tài)文明發(fā)展理念前置，合理開發(fā)利用資源，防止污染，保護生態(tài)平衡，走出一條綠色發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展之路，實現(xiàn)資源型城市的綠色轉(zhuǎn)型。

二、遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀及其面臨的困境

（一）發(fā)展觀念存在思維定勢，與創(chuàng)新發(fā)展理念相適應(yīng)的新觀念和新理念尚未形成

資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展需要在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下進行，但傳統(tǒng)思維定勢往往限制和制約新發(fā)展理念的形成。比如，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級或發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)都需要以科技創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新為基礎(chǔ)，以提高市場競爭力、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為目標，但在傳統(tǒng)思維定勢的影響下，仍然以計劃經(jīng)濟時期所形成的固有理念和習(xí)慣做法來應(yīng)對轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新力不足，發(fā)展質(zhì)量不高，缺乏市場競爭力，很難實現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標。在轉(zhuǎn)型發(fā)展著力點上，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、規(guī)范意識。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)以實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展為目標，但在以單純提高GDP的傳統(tǒng)思維定勢影響下，仍然通過引進和發(fā)展高能耗、重污染等不可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)來飲鴆止渴。在轉(zhuǎn)型發(fā)展動力來源方面，仍存在“等靠要”單純依賴外部援助的舊思維，在遭遇轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力和挑戰(zhàn)時缺乏應(yīng)對策略，急躁冒進與不作為并存。

（二）體制機制存在鎖定效應(yīng)，推進體制機制改革的路徑并不明確

遼寧資源型城市最先進入計劃經(jīng)濟，最遲退出市場經(jīng)濟，因此，在轉(zhuǎn)型階段所遇到的難題，與其早期計劃經(jīng)濟與短缺經(jīng)濟的背景有著重要關(guān)聯(lián)。各種類型的資源型城市如何轉(zhuǎn)型，目前并沒有一種普遍適合的路徑。各個城市如何去發(fā)現(xiàn)和選擇可行路徑，關(guān)鍵在于市場機制作用的充分發(fā)揮，但由于傳統(tǒng)機制體制的鎖定效應(yīng)，市場化改革步伐相對滯后。早期通過計劃經(jīng)濟手段形成的老工業(yè)基礎(chǔ)，如今許多已成為落后產(chǎn)能，而如何解決由落后體制機制和落后產(chǎn)能所累積的各種社會負擔(dān)，尚未有成功的可復(fù)制推廣經(jīng)驗。實踐中，資源型城市推動由先進產(chǎn)能兼并落后產(chǎn)能，追求的多是所謂的“資產(chǎn)保值增值”，希望由承接企業(yè)來負擔(dān)被兼并企業(yè)，而不是既有資產(chǎn)的有效運轉(zhuǎn)，這是傳統(tǒng)體制機制下的慣性選擇。事實上，如果資產(chǎn)不能有效運轉(zhuǎn)起來，其資產(chǎn)根本無價值可言，甚至是負價值，只有更多的資產(chǎn)運轉(zhuǎn)起來，才是資源型城市的最大效益和收益。

（三）產(chǎn)業(yè)替代存在路徑依賴，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造和新興產(chǎn)業(yè)的培育再造難以統(tǒng)籌兼顧

遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型依然依賴于資源發(fā)展慣性，這種慣性阻礙企業(yè)技術(shù)、制度等方面的創(chuàng)新，缺乏經(jīng)濟活力，導(dǎo)致資源型城市的產(chǎn)業(yè)演進軌跡陷入路徑依賴，難以擺脫。這種路徑依賴使得產(chǎn)業(yè)替代再造難，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造以及新興產(chǎn)業(yè)的培育再造難以統(tǒng)籌兼顧，最終導(dǎo)致遼寧資源型城市經(jīng)濟發(fā)展速度不快，經(jīng)濟總量小、財力弱、發(fā)展后勁不足的狀況始終未能根本改變。例如盤錦市，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重依然較大。從工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)看，全市現(xiàn)有規(guī)模企業(yè)雖然門類較為齊全，但仍以油氣采掘業(yè)和石油化工產(chǎn)業(yè)為主，雖然戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有了較快發(fā)展，但企業(yè)數(shù)量少，主營業(yè)務(wù)收入也相對較低，仍存在低水平加工能力過剩和高技術(shù)加工能力不足的問題。又如撫順市，撫礦集團依托自身資源拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，形成了“煤炭—發(fā)電—供熱（暖）—造紙”和“油頁巖開采—油頁巖煉油—頁巖油化工—綜合利用”兩條產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，但轉(zhuǎn)產(chǎn)項目因市場和環(huán)境等因素影響，生產(chǎn)經(jīng)營均未達到預(yù)期目標，發(fā)展質(zhì)量不高。

（四）生態(tài)環(huán)境再造任務(wù)艱巨，礦區(qū)綜合治理周期長

遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展所面臨的生態(tài)環(huán)境問題非常嚴峻，因為資源型城市在鑄就繁榮的同時，對生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞，而礦區(qū)的綜合治理并非一朝一夕能夠解決，需要一個較長的歷史周期。例如撫順市和阜新市，采煤影響區(qū)對城區(qū)土壤、空氣、水環(huán)境造成嚴重污染和生態(tài)環(huán)境破壞，采煤沉陷區(qū)臟亂差的城市環(huán)境對城市形象影響巨大，成為城市多年來一道難以治愈的傷疤。同時采煤影響區(qū)中尚有大量受損農(nóng)民耕地和受損企業(yè)搬遷需要解決，大量受損土地及基礎(chǔ)設(shè)施需要恢復(fù)和建設(shè)。如要徹底解決煤炭資源型城市的礦山地質(zhì)災(zāi)害問題，仍需資金近百億元，生態(tài)文明建設(shè)與民生保障資金壓力巨大。

（五）特色優(yōu)勢再造難，特色培育和發(fā)展成效不夠明顯

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要措施之一是擺脫對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴，培育和發(fā)展新的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。但從近些年的轉(zhuǎn)型效果來看，出現(xiàn)了特色優(yōu)勢再造難，特色培育和發(fā)展成效不夠明顯的問題。例如，阜新市轉(zhuǎn)型以來重點培育的液壓、氟化工、皮革等重點產(chǎn)業(yè)大多處于起步階段，這些產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，核心競爭力不強，對阜新市發(fā)展未形成有力的支撐。盡管食品及農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造、能源、化工四個產(chǎn)業(yè)在全市工業(yè)中占有較高的比重，但就每個產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度不高，對其它產(chǎn)業(yè)和整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不能產(chǎn)生較強的帶動作用，因此沒有一個產(chǎn)業(yè)能夠成為阜新當前的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。再如，撫順市現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，尤其是高附加值、高科技含量的新興產(chǎn)業(yè)占比小，城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以原材料加工為主的結(jié)構(gòu)沒有從根本上得到改變。以煤礦電機、石油機械、機械設(shè)備、撫挖重工、永茂建機為代表的機械制造行業(yè)雖有一定基礎(chǔ)，但還沒有形成集群化、規(guī)?；a(chǎn)，對城市經(jīng)濟貢獻度不高。非煤礦產(chǎn)資源加工及利用產(chǎn)業(yè)多以銷售原材料和初級產(chǎn)品為主，沒有形成深度加工規(guī)模。

（六）民生保障歷史欠賬多，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的自身造血功能弱

資源型城市在歷史上基本都是單一產(chǎn)業(yè)獨大，國有企業(yè)所占比重較高，在轉(zhuǎn)型過程中往往造成較多民生保障方面的歷史欠賬，再加上近些年來經(jīng)濟發(fā)展普遍緩慢，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的自身造血功能減弱，出現(xiàn)了一系列影響民生的問題。例如，撫順市在建立社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌前，原計劃體制下因煤而生的國有企業(yè)有龐大的視同繳費基數(shù)，現(xiàn)在很多企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)、關(guān)閉、消亡，新的非煤產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展壯大，由于離退休人員和養(yǎng)老金支出逐年增長，社保支出缺口越來越大、地方財力無法支撐的問題愈發(fā)嚴重。目前，撫順市政府性總體債務(wù)已近上限，地方財政已經(jīng)處在入不敷出、難以為繼的困難境地。

（七）穩(wěn)定和集聚人才能力弱，人口老齡化和空巢化問題突出

創(chuàng)新離不開人才。對于資源型城市來說，不但吸引人才困難，留住人才亦困難。遼寧各資源型城市缺乏領(lǐng)軍型人才，以院士為例，截至2020年10月，遼寧共有56名兩院院士，主要集中在沈陽和大連，其中沈陽23人，大連29人。近年來東北地區(qū)整體人口流失現(xiàn)象嚴重，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年東北三省總?cè)丝诒仁昵皽p少了1101萬，其中遼寧流失115萬，遼寧各資源型城市又是人口流失的“主力軍”。資源型城市人口的老齡化和空巢化問題日益突出。根據(jù)《2020年遼寧省統(tǒng)計年鑒》，截止2019年末，鞍山、撫順、本溪、阜新、葫蘆島、盤錦等資源型城市60周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋嚷示^22%，遠超全國老年人口18.1%的占比，其中撫順占比高達28.4%。與此同時，老年家庭的空巢化問題也較為嚴重。人口老齡化、空巢化以及失能半失能老人占比日益增多，進一步加劇了資源型城市的養(yǎng)老服務(wù)和社會保障的壓力。

三、國內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗

（一）國外資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個世界性難題，在國外資源型城市轉(zhuǎn)型的成功范例中，比較典型的是德國魯爾區(qū)的“轉(zhuǎn)型型”模式、法國洛林地區(qū)的“告別型”模式和美國匹茲堡的“復(fù)興型”模式。

一是“轉(zhuǎn)型型”模式?！稗D(zhuǎn)型型”模式是指通過對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造促使其轉(zhuǎn)型升級，同時大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，通過培育創(chuàng)新能力，推動地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。該模式的典型代表是德國魯爾區(qū)。德國魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，重在促進其轉(zhuǎn)型升級，而不是一關(guān)了之。主要采取了三大方略，增進規(guī)模經(jīng)濟性，盡可能采取最有效率的技術(shù)降低成本；從投資于擴大產(chǎn)能到投資于在其他國家和地區(qū)制造生產(chǎn)設(shè)備，實現(xiàn)產(chǎn)能的空間轉(zhuǎn)移；聚焦于生產(chǎn)專業(yè)性的高附加值產(chǎn)品，包括產(chǎn)業(yè)鏈下游客戶需要的產(chǎn)品。在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)時也充分利用原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，如利用其在廢水的收集和循環(huán)利用、危險廢棄物的運輸、煤礦通風(fēng)系統(tǒng)的建設(shè)等方面的豐富經(jīng)驗和知識積累，發(fā)展起來為全球服務(wù)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。同時，大力發(fā)展非煤炭相關(guān)的新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展信息技術(shù)、汽車、電子、精密機械和儀表、紡織服裝消費行業(yè)等接續(xù)產(chǎn)業(yè)，通過新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)整個魯爾地區(qū)經(jīng)濟格局的實質(zhì)性優(yōu)化。魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中注重發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立完善的工作機制和政策法規(guī)保障體系；發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，明確各階段重點任務(wù)；加強軟硬環(huán)境建設(shè)，尤其重視教育和人才培養(yǎng)，將教育確立為實施創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要驅(qū)動力；大力治理污染，有效改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城市區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局，大力發(fā)展文化和工業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)。總體來說，魯爾工業(yè)區(qū)經(jīng)過半個多世紀的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，己經(jīng)從煤炭和鋼鐵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為中心發(fā)展成為以煤炭和鋼鐵為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭，多種行業(yè)多元均衡發(fā)展的綜合新經(jīng)濟區(qū)。魯爾的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗對于我國資源型城市轉(zhuǎn)型有重要的借鑒意義。

二是“告別型”模式?！案鎰e型”模式是指放棄或部分改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，全力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)完全轉(zhuǎn)型。典型代表是法國洛林地區(qū)。洛林制定了以提高國際競爭力為導(dǎo)向的高起點轉(zhuǎn)型目標，其主要措施包括：關(guān)閉高耗能、高污染和高成本的喪失市場競爭力的煤礦、普通鋼鐵廠，將財力用于新興產(chǎn)業(yè)；用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高附加值的特種鋼鐵、智能機械、精細化工等高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品；立足全球市場需要，重點發(fā)展核電、環(huán)保裝備業(yè)、電子、醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；制訂優(yōu)惠政策，吸引外資，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與國際接軌，而不是閉門造車；成立專門的國土整治部門，重新整治和規(guī)劃老礦區(qū)的土地，營造宜居環(huán)境；花大力氣解決就業(yè)問題，積極培訓(xùn)工人，提高其職業(yè)技能以增強就業(yè)能力，大力完善就業(yè)信息發(fā)布，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)和求職熱線，收集和發(fā)布用工信息，改制國有企業(yè)，扶持創(chuàng)辦非國有企業(yè)，實施稅收、信貸、現(xiàn)金獎勵等優(yōu)惠措施，鼓勵企業(yè)招聘煤炭等產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)和失業(yè)工人；建立創(chuàng)業(yè)園，扶持失業(yè)工人創(chuàng)業(yè)，為創(chuàng)業(yè)小企業(yè)免費提供企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、辦公室、機器、廠房、企業(yè)顧問和技術(shù)專家等軟硬件全方位的幫助。經(jīng)過多年的努力，盡管轉(zhuǎn)型耗資巨大，但是洛林的轉(zhuǎn)型成效明顯，從污染嚴重的衰退工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、環(huán)境優(yōu)美的新興工業(yè)區(qū)，今日的洛林已成為法國吸引外資最重要的地區(qū)。

三是“復(fù)興型”模式?！皬?fù)興型”模式是指通過大力改善環(huán)境、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，不僅實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，而且還實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)興。美國的匹茲堡堪稱復(fù)興型轉(zhuǎn)型的典范，從鋼鐵制造業(yè)，成功轉(zhuǎn)型為文化產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟的樂園。匹茲堡從治理環(huán)境入手開始推進轉(zhuǎn)型，被稱為“三次復(fù)興”。第一次復(fù)興始于二戰(zhàn)結(jié)束后，政府開始治理污染，主要措施是大量鋼鐵廠外遷，擺脫因早期發(fā)展鋼鐵等重工業(yè)造成的“煙城”形象。第二次復(fù)興和歐洲魯爾地區(qū)轉(zhuǎn)型基本同步，重點是大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，實施經(jīng)濟多元化戰(zhàn)略，建設(shè)梅隆大廈等摩天大樓，重視文化及社區(qū)建設(shè)，形成了享譽美國的匹斯堡交響樂團和話劇團。第三次復(fù)興發(fā)生在20世紀80年代后，將經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向教育、旅游、服務(wù)業(yè)、電子和納米技術(shù)，其中醫(yī)療和以機器人制造為代表的高科技產(chǎn)業(yè)尤為著名，這得益于世界一流大學(xué)匹茲堡大學(xué)和卡內(nèi)基梅隆大學(xué)，強大的科研實力成為高科技產(chǎn)業(yè)的孵化地，并為匹斯堡提供大量的就業(yè)機會。此外，匹茲堡很重視建設(shè)綠色建筑和恢復(fù)著名的古建筑物，值得稱道的是其建筑改建翻修計劃，極大地恢復(fù)了城市活力，是美國城市將藍領(lǐng)職業(yè)改造為白領(lǐng)職業(yè)、服務(wù)性行業(yè)的典范。目前，匹茲堡除了繼續(xù)發(fā)展其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如醫(yī)療、教育、機器人等，還倡導(dǎo)科技與新能源產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綠色環(huán)保經(jīng)濟，被認為代表著美國乃至世界經(jīng)濟未來發(fā)展的方向?？突仿〈髮W(xué)和匹斯堡大學(xué)等大學(xué)及一百多家企業(yè)研究中心極大地提高了匹斯堡城的科研實力和人才競爭優(yōu)勢，吸引了一大批高科技公司和人才遷移到匹茲堡南區(qū)，形成了一個新興的科研高地。

通過上述轉(zhuǎn)型模式，可以看到，轉(zhuǎn)型有著自身的規(guī)律，并沒有單一的模式。最重要的是結(jié)合自身實際，因地制宜，實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型因素的最佳組合配置。在具體措施上，以下經(jīng)驗值得借鑒：

1.因地制宜，選擇合適的轉(zhuǎn)型模式。支柱產(chǎn)業(yè)單一的資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型大致有兩種模式：一種是退出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新的接替產(chǎn)業(yè)。通常這種模式適合資源已經(jīng)基本枯竭，或者傳統(tǒng)的資源產(chǎn)業(yè)不再具有國際競爭力；另一種則是延伸相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，通過提高生產(chǎn)效率、科技含量和產(chǎn)品創(chuàng)意等提高產(chǎn)品附加值。

2.千方百計解決就業(yè)等社會問題。資源型城市轉(zhuǎn)型過程中，解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)下崗工人的就業(yè)問題最為迫切，途徑如下：一是在完善社會保障制度的基礎(chǔ)上，采取緊急援助、免費和實用的再培訓(xùn)等措施解決就業(yè)問題，通過緊急經(jīng)濟援助等措施幫助其度過失業(yè)初期的難關(guān)，屬于“應(yīng)急”，通過免費和實用的技能再培訓(xùn)提高工人的就業(yè)技能才是關(guān)鍵。發(fā)達國家的成功經(jīng)驗無一例外證明，提高勞動者專業(yè)技能才是解決就業(yè)問題的最大法寶。

3.大力治理礦山和礦城的環(huán)境污染，優(yōu)化居住環(huán)境。除了澳大利亞等從一開始就重視環(huán)境保護，盡最大努力減少污染外，多數(shù)資源型城市由于各種原因都需要花大力氣治理環(huán)境。一是嚴控污染排放，控制環(huán)境繼續(xù)惡化；二是加強己關(guān)閉礦區(qū)的環(huán)境修復(fù)工作；三是嚴格關(guān)閉整治污染嚴重的企業(yè)和落后產(chǎn)能，推廣高效和潔凈生產(chǎn)技術(shù)，發(fā)展綠色經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟。

4.構(gòu)建轉(zhuǎn)型長效機制，推動資源型企業(yè)的轉(zhuǎn)制。一是企業(yè)轉(zhuǎn)制方面，從財力和政策上幫助企業(yè)解決債務(wù)和失業(yè)勞動力問題，在激發(fā)市場活力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府的作用，推動資源型城市的轉(zhuǎn)型步伐。二是注重構(gòu)建資源開發(fā)補償?shù)确矫娴拈L效機制。對礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理實施區(qū)別對待，對于法律頒布前的歷史問題，構(gòu)建資源開發(fā)補償?shù)臍v史機制，通過轉(zhuǎn)移支付等政策幫助其解決歷史遺留問題；對于法律頒布后的資源幵采，實施面向未來的資源開發(fā)市場補償機制，用市場化方式解決現(xiàn)在和未來出現(xiàn)的問題，一律實行“誰破壞、誰恢復(fù)”。

5.加強資源型城市轉(zhuǎn)型的組織保障和人才隊伍建設(shè)，防止責(zé)任推卸和協(xié)調(diào)難問題的發(fā)生。一是設(shè)立負責(zé)轉(zhuǎn)型事務(wù)專門機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門。如法國設(shè)立礦區(qū)重組部際小組，該小組負責(zé)協(xié)調(diào)十多個政府部門，負責(zé)人直接對總理負責(zé)。二是建立從事轉(zhuǎn)型工作的專業(yè)化隊伍。資源型城市轉(zhuǎn)型時間長達數(shù)十年，難度大，對專業(yè)知識的要求很高，需要勞動學(xué)、社會保障、項目管理和區(qū)域經(jīng)濟等方面的知識和實踐經(jīng)驗。法國和德國的轉(zhuǎn)型人才培養(yǎng)工作較為成熟，此外，德國還設(shè)立專門從事轉(zhuǎn)型相關(guān)工作的公司。

6.積極發(fā)揮政府的扶持作用，尤其重視財稅、金融投資對轉(zhuǎn)型的支持和促進作用。一是設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型專項基金，除了對傳統(tǒng)衰落產(chǎn)業(yè)進行短時間的必要援助外，主要致力于發(fā)展具有市場競爭力的替代產(chǎn)業(yè)，避免重蹈日本等長時期過度保護衰落產(chǎn)業(yè)的覆轍。二是改善投資環(huán)境。加強環(huán)保、教育、科研、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)，吸引外來投資。三是制定土地、融資和稅收減免優(yōu)惠政策，吸引外來投資。四是積極發(fā)展中小企業(yè)。發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進形成產(chǎn)業(yè)聚集群，擴大就業(yè)。五是通過財稅優(yōu)惠、價格補貼、投資補貼、技術(shù)研發(fā)補助、環(huán)境治理補助等各種政策解決就業(yè)、醫(yī)療和住房等問題。

7.加強資源型城市轉(zhuǎn)型立法，遏制腐敗和減少尋租空間。由于資源型城市轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，持續(xù)時間長，必須通過法律法規(guī)的約束協(xié)調(diào)各方利益，確保轉(zhuǎn)型工作順利推進。因此，必須加強轉(zhuǎn)型的相關(guān)立法工作，開門立法，廣泛征求社會各界的建設(shè)性建議，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型政策制定和貫徹落實的民主化、科學(xué)化、透明化和規(guī)范化。

8.將扶持中小企業(yè)發(fā)展提高到戰(zhàn)略高度。中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展可以在解決大規(guī)模就業(yè)、提高創(chuàng)新能力、促進產(chǎn)業(yè)多元化、推動市場競爭等方面起到舉足輕重的作用，而這才是資源型城市轉(zhuǎn)型的根基。政府應(yīng)在創(chuàng)業(yè)扶持、融資、土地、產(chǎn)學(xué)研合作、減稅、降費、放松對中小企業(yè)的管制和行業(yè)準入限制等各個方面為中小企業(yè)的發(fā)展壯大提供幫助。

（二）國內(nèi)資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗

1.江蘇省徐州市賈汪區(qū)采煤塌陷地治理實踐。賈汪是一座百年煤城，2011年被列為第三批國家資源枯竭城市，開啟了賈汪轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時期。近年來，賈汪區(qū)委、區(qū)政府緊緊圍繞“建設(shè)全國資源枯竭城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)”目標，大力實施“生態(tài)立區(qū)、產(chǎn)業(yè)強區(qū)、旅游旺區(qū)、文明興區(qū)”戰(zhàn)略，穩(wěn)步推進“生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、城市、社會”四個轉(zhuǎn)型，逐步實現(xiàn)了從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的華麗嬗變，闖出了一條資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路子。主要措施有：一是堅持項目帶動，拓展生存空間。積極搶抓資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和采煤沉陷區(qū)治理等政策機遇，因地制宜，創(chuàng)新模式，大力推進采煤塌陷地復(fù)墾工作，完成各類采煤塌陷地復(fù)墾項目82個，治理總面積6萬余畝，再造耕地5萬余畝，置換建設(shè)用地指標2萬余畝。大力實施增減掛鉤，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。處置盤活工礦用地，實現(xiàn)企業(yè)地方雙贏。加強土地綜合整治，建設(shè)高標準基本農(nóng)田。二是堅持開源節(jié)流，謀求生產(chǎn)空間。搶抓機遇，爭取項目申報。加大煤炭采空區(qū)綜合利用力度。通過對采空區(qū)注入粉煤灰、水泥混合漿和充填煤矸石等創(chuàng)新技術(shù)，挖高墊低，挖潛利用，將塌陷地建筑利用納入了城市建設(shè)用地規(guī)劃。三是堅持科技創(chuàng)新，優(yōu)化生活空間。運用科技力量支撐采煤塌陷地改造。積極研究探索土地復(fù)墾新技術(shù)。創(chuàng)新礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護治理新途徑。四是堅持因地制宜，改善生態(tài)空間。秉持塌陷地治理與生態(tài)修復(fù)有機融合的理念，先后完成了潘安湖、小南湖、商湖等地區(qū)的生態(tài)再造，特別是在全國首創(chuàng)“基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)”四位一體新模式，突破了土地整理科目之間的限制，掙脫“塌陷地治理以單一的土地平整增加耕地”的思維桎梏，以因地制宜、綜合治理、生態(tài)優(yōu)先、綠色共享等多元化方式開展塌陷地治理。賈汪區(qū)采煤塌陷地治理經(jīng)驗，是國內(nèi)資源型城市成功轉(zhuǎn)型的最新標桿。

2.棗莊市促進資源型城市轉(zhuǎn)型的實踐。棗莊市政府秉持“先把經(jīng)濟搞上去”的奮斗目標，圍繞“5951”總體思路，聚焦省“十強”產(chǎn)業(yè)，以“四新”促“四化”，在“265”產(chǎn)業(yè)集群培育基礎(chǔ)上，突出打造高端裝備、高端化工、大數(shù)據(jù)、鋰電、光纖、醫(yī)養(yǎng)健康等六大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強力推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，資源型城市新舊動能轉(zhuǎn)換全面起勢。2018年，全市共儲備新舊動能轉(zhuǎn)換重大項目194個、總計3356億元，66個重大項目納入全省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實施規(guī)劃。主要措施有：一是搞好規(guī)劃設(shè)計，高起點上尋突破。加強規(guī)劃引領(lǐng)，編制全市新舊動能轉(zhuǎn)換的《實施意見》，明確目標指標、轉(zhuǎn)換布局、轉(zhuǎn)換重點、轉(zhuǎn)換動力、轉(zhuǎn)換支撐等各類要素；編制《實施規(guī)劃》，提出打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、實施創(chuàng)新驅(qū)動等政策意見。繪就“產(chǎn)業(yè)地圖”，編制《產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018-2022年）》，明確未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、方向、目標，引導(dǎo)區(qū)（市）差異化定位、特色化發(fā)展，培育特色產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，探索資源型城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展之路。二是聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，夯實動能轉(zhuǎn)換根基。棗莊市從實際出發(fā)，堅持以“四新”促“四化”，集聚優(yōu)勢、集成要素、集中發(fā)力，全力以赴培植壯大高端裝備、高端化工、大數(shù)據(jù)、鋰電、光纖、醫(yī)藥健康等六大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，去年主營業(yè)務(wù)收入增長11%，進一步夯實了新舊動能轉(zhuǎn)換的根基。三是聚力“雙招雙引”，構(gòu)筑發(fā)展新優(yōu)勢。結(jié)合省雙招雙引考核辦法，棗莊市調(diào)整強化引資在經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核中的權(quán)重，由過去的30分提高至200分。2018年全市新開工外來5000萬元以上項目230個，共新簽約項目145個。實施“棗莊英才”集聚工程，瞄準新舊動能轉(zhuǎn)換重點產(chǎn)業(yè)做好人才支撐，先后引進院士、“千人計劃”“萬人計劃”“泰山學(xué)者”等高層次人才116人。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈打造創(chuàng)新平臺，中科院化工新材料中試基地、常州大學(xué)國家級技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等一批平臺建成運營。四是強化支撐謀保障，匯聚合力書新篇。制度創(chuàng)新釋放“紅利”，健全正向激勵和容錯糾錯機制；推行“一線作戰(zhàn)”工作法，成立七大新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程建設(shè)指揮部；結(jié)對幫扶6大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；設(shè)立總規(guī)模100億元的市級新舊動能轉(zhuǎn)換基金，發(fā)起規(guī)模30億元的跨境創(chuàng)投類母基金，對重點企業(yè)和項目進行精準扶持。為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞“放管服”“高層次人才”“重大基礎(chǔ)設(shè)施”三大支撐，逐一構(gòu)建“一名市領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭”“一個專班推進”“一套政策保障”等推進和保障體系。

3.湖北黃石的轉(zhuǎn)型實踐。黃石堅持生態(tài)立市，推動工業(yè)發(fā)展從高碳向低碳、從黑色向綠色、從制造向創(chuàng)造，在工業(yè)遺址催生發(fā)展新動能，用綠色指揮棒引領(lǐng)了城市轉(zhuǎn)型之路。主要措施包括：一是刮骨療毒，撫平生態(tài)傷痕。2015年，黃石關(guān)停了120多座非法礦山和100多家無序發(fā)展的模具鋼企業(yè)。2016年，全部拆除黃石市長江岸線123個非法碼頭泊位。幾年來，黃石先后否決有重大環(huán)保風(fēng)險的工業(yè)項目100余個，產(chǎn)值達200多億元。同時，黃石投入近百億元資金，造林綠化面積49.6萬畝，生態(tài)修復(fù)開山塘口327個，復(fù)墾綠化工礦廢棄地9000畝，逐步撫平生態(tài)傷痕。二是綠色立市倒逼工業(yè)升級。通過技術(shù)改造、新產(chǎn)品研發(fā)、厚植傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢，穩(wěn)住了黃石工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的底盤。在“轉(zhuǎn)”字上下功夫：從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、從企業(yè)單打獨斗向產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展轉(zhuǎn)型、從原材料產(chǎn)品向中高端產(chǎn)品轉(zhuǎn)型、從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。黃石電子信息產(chǎn)業(yè)從無到有，從小到大。隨著新興產(chǎn)業(yè)加快布局，黃石已經(jīng)形成了服裝、模具、化工醫(yī)藥、高端裝備制造、汽車零部件等7個省級重點成長型產(chǎn)業(yè)集群。三是注重創(chuàng)新，煥發(fā)全新活力。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重提升了12個百分點；上市掛牌企業(yè)103家，市場主體達到16萬戶。四是工業(yè)遺址催生發(fā)展新動能。從工業(yè)遺址出發(fā)，以工業(yè)文化旅游為主題，黃石先后舉辦兩屆國際礦業(yè)文化旅游節(jié)、兩屆礦博會。2017年11月，成功舉辦中國（黃石）地礦科普大會，8條精品旅游路線，僅5天就迎來游客11萬人次，旅游收入2.2億元。黃石將通過不斷創(chuàng)新模式，打響工業(yè)文化品牌，以工業(yè)旅游新發(fā)展為全國同類老工業(yè)城市樹標桿、作示范。

（三）國內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型實踐和經(jīng)驗的啟示

通過分析和研究國內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型的實踐和經(jīng)驗，對于遼寧省資源型城市轉(zhuǎn)型來說，從中受到的啟示主要有：

1.因地制宜，探索符合自身實際的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。國內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型的實踐和經(jīng)驗，只能借鑒，不能復(fù)制和照搬。每個資源型城市都應(yīng)從本地實際出發(fā)，探索適合本地的轉(zhuǎn)型發(fā)展模式。

2.發(fā)揮政府在轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)作用。資源型城市轉(zhuǎn)型是一場社會的重大變革，也是一項復(fù)雜而巨大的系統(tǒng)工程，僅靠一個行業(yè)或一個地區(qū)是力不能及的，政府具有不可替代的作用。政府主要負責(zé)制定規(guī)劃和優(yōu)惠政策、籌措工業(yè)轉(zhuǎn)型基金、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境等。

3.用制度規(guī)范轉(zhuǎn)型行為。許多國家在資源型城市轉(zhuǎn)型的實施階段，都通過立法或制訂規(guī)劃和方案統(tǒng)一人們的思想和行動。

4.注重民生是轉(zhuǎn)型發(fā)展的最終目的所在。資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展最終都是為了改善民生，因此，切實、有效解決各種突出的民生問題是轉(zhuǎn)型發(fā)展的重中之重。其中，培訓(xùn)是實現(xiàn)再就業(yè)的有效途徑。國外專家把轉(zhuǎn)產(chǎn)培訓(xùn)稱為工業(yè)轉(zhuǎn)型的一把鑰匙。培訓(xùn)途徑主要有兩個：一是培訓(xùn)下崗礦工，提高其再就業(yè)能力；二是培育中小型企業(yè)，吸納下崗礦工。

5.體制和機制變革是推動轉(zhuǎn)型的動力。許多國家都著眼于資源型企業(yè)的制度創(chuàng)新，建立了國有資本退出機制，使國有企業(yè)轉(zhuǎn)向股份化或私有化、集團化和服務(wù)社會化。

6.環(huán)境整治是檢驗轉(zhuǎn)型效果的重要標準。環(huán)境整治是工業(yè)轉(zhuǎn)型的一面鏡子和形象工程。它包括土地整治、復(fù)墾還田、公害治理、改善招商環(huán)境等內(nèi)容。環(huán)境整治的最終目標是為了實現(xiàn)綠色發(fā)展。

7.依靠創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展要有長效性，必須注重發(fā)展理念的創(chuàng)新、模式的創(chuàng)新、技術(shù)的創(chuàng)新和制度的創(chuàng)新。通過創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷注入新活力，才能突破轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸，解決制約轉(zhuǎn)型發(fā)展的頑固性難題。

四、新時代遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的對策建議

遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型的目標是，積極轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)型觀念到新發(fā)展理念上來，運用創(chuàng)新、綠色、開放、協(xié)調(diào)、共享新發(fā)展理念指導(dǎo)資源型城市轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)理念轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展。

（一）遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的理念重塑

1.用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的生動實踐。要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于遼寧振興發(fā)展的一系列重要講話和指示批示精神，發(fā)揮優(yōu)勢、埋頭苦干、狠抓落實，加快推進資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。要牢記資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的初心和使命。社會主義國家資源型城市轉(zhuǎn)型有其自身特征，就是更加關(guān)注改善環(huán)境和保障民生。建設(shè)宜居城市，改善人民生活就是我們黨領(lǐng)導(dǎo)資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展需要持續(xù)堅守的初心和使命。在不忘初心的指導(dǎo)下，遼寧資源型城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展需要改變思維定勢，進行理念重塑。

2.將完善社會主義市場經(jīng)濟體制貫穿新時代遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的全過程。資源型城市在轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展中所遇到的很多問題是由于市場發(fā)育不充分造成的，解決這些難題的關(guān)鍵是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，破除轉(zhuǎn)型發(fā)展中的體制性障礙。完善社會主義市場經(jīng)濟體制既要發(fā)揮政府在轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展中的引導(dǎo)和支持作用，又要真正使市場在轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展中對資源配置起決定性作用。通過市場的作用倒逼資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新活力，提升競爭力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。完善社會主義市場經(jīng)濟體制要貫穿新時代遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的全過程。

3.在新時代遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展中處理好產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和民生之間的關(guān)系。資源型城市在轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展中普遍面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生態(tài)惡化、民生保障等三個方面的突出問題，這三個方面的問題相互影響，互相制約，孤立地解決任何一個問題都不能很好地實現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。在不忘初心的指導(dǎo)下，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展必然是生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生三方面深度融合的轉(zhuǎn)型。其中，修復(fù)和保護生態(tài)是前提，調(diào)整和培育產(chǎn)業(yè)是支撐，保障和改善民生是目標，三者深度融合，才能有效地實現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的光榮使命。因此，必須堅持生產(chǎn)發(fā)展、民生改善、生態(tài)良好互動互促、相輔相成、融合發(fā)展。

4.以追求高質(zhì)量發(fā)展作為新時代遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的主要推動力。新時代遼寧資源型城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展必須堅持以新發(fā)展理念為引領(lǐng)、以高質(zhì)量發(fā)展為追求、以構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為目標，努力走出一條創(chuàng)新轉(zhuǎn)型優(yōu)質(zhì)綠色的發(fā)展之路。追求高質(zhì)量發(fā)展是資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的主要推動力，是徹底擺脫資源型城市發(fā)展困境、邁向可持續(xù)發(fā)展、避免陷入新一輪惡性發(fā)展循環(huán)的關(guān)鍵，必須保持這一發(fā)展定力不動搖。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，鼓勵創(chuàng)新，聚焦特色發(fā)展，培育壯大新動能，增強資源型城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力，提升轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的質(zhì)量。

（二）遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的路徑選擇

1.發(fā)揮市場機制作用，改進體制機制短板，激活資源型城市經(jīng)濟活力。資源型城市的問題癥結(jié)，表面上是資源枯竭和資源性產(chǎn)業(yè)衰落，而更為本質(zhì)的癥結(jié)是市場經(jīng)濟機制的不完善。所以，完善市場經(jīng)濟機制，是資源型城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性問題。資源型城市面臨著城市經(jīng)濟活力缺乏、整體上處于劣勢競爭地位的問題。在這一狀況下，其產(chǎn)能、要素應(yīng)盡可能地轉(zhuǎn)由具有較強競爭力的經(jīng)濟體去配置，由競爭力較強的先進地區(qū)、先進企業(yè)來兼并資源型城市的傳統(tǒng)企業(yè)。另一方面，資源型城市要想形成其新的競爭優(yōu)勢，就必須解決現(xiàn)有的各種瓶頸，如社會負擔(dān)過重、制度成本偏高等。因此，改革的主要目標就是避免重蹈覆轍。先進產(chǎn)能承接落后產(chǎn)能之后，必須逐步改造原有的營商環(huán)境和“潛規(guī)則”，實現(xiàn)市場化、契約化、制度化、法治化，大幅降低其經(jīng)營過程中的交易成本。否則，一旦加重承接企業(yè)的成本負擔(dān)，則承接企業(yè)很快就將陷入難以為繼的困境。為此，首先要通過適當?shù)闹贫葎?chuàng)新，讓潛在兼并者、投資者，成為改革方向的設(shè)計者、參與者、利益分享者。其次要將現(xiàn)有資產(chǎn)以適當?shù)姆绞较蛸Y源型城市傳統(tǒng)企業(yè)的職工分配股份，由職工對自己擁有的股份做出理性處置選擇。如果承接企業(yè)與職工之間能夠達成一致性的發(fā)展方向，則有望使相關(guān)經(jīng)濟活動走向良性運轉(zhuǎn)。這樣一來，新接手企業(yè)需要支付的資產(chǎn)價格相對較低，改革成效產(chǎn)生后，他們能夠首先分享到相應(yīng)的利益分紅，原企業(yè)職工可對未來收入有一份預(yù)期。

遼寧各資源型城市，要改善營商環(huán)境和各主體市場經(jīng)濟觀念，推動本地典型企業(yè)與發(fā)達區(qū)域典型企業(yè)之間的融入性合作，尤其是與行業(yè)龍頭企業(yè)的合作，通過共同利益的最大化實現(xiàn)資源型城市的產(chǎn)能?？尚械姆绞绞牵墒袌鼋?jīng)濟、民營經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)（如沈陽、大連）競爭力強的企業(yè)來兼并資源型城市的企業(yè)。要與發(fā)達區(qū)域典型企業(yè)之間形成戰(zhàn)略性互補，即謀求自身特色的市場領(lǐng)域和消費群體。要注重承接吸納發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移出來、且符合本地發(fā)展特征的產(chǎn)能，應(yīng)將其自身特有優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為占有市場的有利條件，轉(zhuǎn)化為市場競爭、市場分工合作的優(yōu)勢條件。

2.促進民間資本的發(fā)展，使第三產(chǎn)業(yè)成為轉(zhuǎn)型的主戰(zhàn)場。在工業(yè)時代，轉(zhuǎn)型的后續(xù)替代產(chǎn)業(yè)都是工業(yè)，屬于工業(yè)理念的轉(zhuǎn)型思維。在當前消費亦趨向精神化、信息化、娛樂化，創(chuàng)意創(chuàng)新具備了產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實土壤。例如，《礦坑變身賽道阜新百年賽車小鎮(zhèn)首秀成功》，通過創(chuàng)新創(chuàng)意將廢棄礦坑打造成專業(yè)汽車賽道，項目初期就取得了極大的成功。通過辦賽事，吸引來了人流，倒逼城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善，促進城市提升現(xiàn)有商貿(mào)、住宿、餐飲等的服務(wù)水平。再比如健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。全國正在經(jīng)歷一波人口老齡化浪潮，老齡化社會催生了大健康產(chǎn)業(yè)。國內(nèi)已有眾多頭部機構(gòu)在大健康領(lǐng)域的投資上開始發(fā)力，布局的主要領(lǐng)域有生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療人工智能等等。資源型城市可通過應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，促進健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在消費驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動模式下，民間資本在當前和未來轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)揮著越來越重要的作用。民間資本更有利于合理配置和利用市場資金資源，解決企業(yè)和民眾在生產(chǎn)生活上的資金需求，在一定程度上可以改善間接融資和直接融資比例失調(diào)狀態(tài)，促進金融體制改革、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)改善、效率提高。政府主導(dǎo)的投資型轉(zhuǎn)型方式試錯成本高昂，能夠明顯拉動GDP，但不一定能拉動經(jīng)濟。轉(zhuǎn)型目的是拉動經(jīng)濟，促進就業(yè)，進而改善民生。民間資本投資活躍，是檢驗主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是否真正起到拉動作用的關(guān)鍵性指標。

3.實現(xiàn)政策性反哺，“撬動”資源型城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。資源型城市在成長期和成熟期，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，當資源型城市轉(zhuǎn)入衰落期之時，予以補償是必要的，也是可行的。從社會公眾角度來說，資源型城市累積形成的生態(tài)環(huán)境問題，不僅會對其自身的環(huán)境質(zhì)量，也可能會對整個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響。所以，資源型城市的生態(tài)修復(fù)是整個區(qū)域的“公共品”。從協(xié)調(diào)發(fā)展的角度而言，資源型城市一旦陷入衰落而長久難以轉(zhuǎn)型的話，會通過空間效應(yīng)、經(jīng)濟聯(lián)系、社會影響等方式傳遞到周邊區(qū)域，進而給周邊區(qū)域的發(fā)展也帶來不同程度的負面影響。因此，相關(guān)區(qū)域的城市應(yīng)對資源型城市轉(zhuǎn)型通過協(xié)作等方式予以支持，實質(zhì)上這也是有利于其自身發(fā)展的理性行為。

政策性反哺，最根本的不是單純的資金反哺，而是反哺資金的有效利用。即，能夠通過資金的反哺恢復(fù)資源型城市的“造血”功能。反哺資金所起的作用有以下兩方面：一是減輕歷史包袱和社會成本壓力，以使改革創(chuàng)新能夠輕裝前行；二是對替代性產(chǎn)業(yè)的形成、市場機會的把握，起到“撬動”作用。

（三）新時代遼寧資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的政策建議

1.建立示范區(qū)、示范市以及資源衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型試點市。對于盤錦這樣的再生型資源城市，可以創(chuàng)建全國資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展示范城市。鑒于盤錦目前轉(zhuǎn)型工作取得的階段性成果，國家發(fā)改委振興司在首批全國資源枯竭城市轉(zhuǎn)型評估中對盤錦轉(zhuǎn)型發(fā)展給予高度評價，同時作為再生型資源城市，將對全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展起到借鑒作用。因此，可以在政策上支持盤錦創(chuàng)建“全國資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展示范市”。

對于阜新這類典型資源衰退型城市，可以建立資源衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型試點市。阜新既是原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一城市，又是因資源枯竭而造成的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)嚴重衰退地區(qū)，要實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，建立和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)十分關(guān)鍵。根據(jù)阜新原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退和新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未形成的實際情況，為推動阜新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建議向國家爭取將阜新市列入全國產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型試點。

對于在轉(zhuǎn)型方面有所突破的縣區(qū)，建立轉(zhuǎn)型示范區(qū)。例如，可以將撫順西露天礦特大礦坑以及阜新市海州露天礦，設(shè)立成“露天特大礦坑國家生態(tài)文明創(chuàng)新示范區(qū)”，并給予政策支持，加速開展綜合治理與整合利用，加快推動城市轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展。

對于海州露天礦可以進一步按照綠色礦山治理的思路，以資源衰退地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為契機，將海州露天礦進一步開發(fā)成全國獨一無二的風(fēng)景呈現(xiàn)出來。但是，作為我國第一個閉坑的大型露天煤礦，地質(zhì)條件復(fù)雜，治理工作難度高，工程時間長，資金投入大。資源開采所伴生的環(huán)境、生態(tài)恢復(fù)治理是一項世界性難題，不是一朝一夕可以治理完成，需要我們在實踐中不斷探索和攻堅。因此，需要有關(guān)部門繼續(xù)對海州露天煤礦環(huán)境綜合治理給予資金和政策支持。

2.支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)重大項目建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。建議國家和省在規(guī)劃重大產(chǎn)業(yè)項目時，向資源型城市傾斜。針對產(chǎn)業(yè)目錄中涉及接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的項目，建議放寬對資源型城市的準入門檻，幫助資源型城市加快培育新的經(jīng)濟增長點。對符合循環(huán)經(jīng)濟要求的企業(yè)和項目，在稅收、專項資金、信貸等方面加大政策支持力度，從而增強資源型城市可持續(xù)發(fā)展的能力。

3.在資源型城市建設(shè)中給予相應(yīng)的資金支持。盤錦作為資源型城市，濕地資源實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。但是，無論是退耕還濕、退養(yǎng)還灘、生態(tài)移民，還是保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)禁止新上一切項目，禁止水稻的種植，都嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)展，造成群眾收入水平遠低于其他地區(qū)。因此，建議國家、省級層面出臺相關(guān)資金補償長效機制，持續(xù)推進盤錦市資源型城市轉(zhuǎn)型。

阜新經(jīng)濟總量小，財政保障能力弱，對于采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨立工礦區(qū)改造搬遷等項目的建設(shè)資金，基本沒有財政支付能力，而阜礦集團也無力承擔(dān)沉陷區(qū)治理資金，項目自籌資金主要依靠政策性貸款解決。因此，建議上級部門對清河門采煤沉陷區(qū)綜合治理和新邱獨立工礦區(qū)改造搬遷給予政策傾斜，進一步提高補助比例，適當延長實施年限2-3年。

4.抓好飛地建設(shè)，堅持項目帶動轉(zhuǎn)型。積極招商引資，大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。樹立“招大、引強、選優(yōu)”理念，加強宣傳推介力度，不斷擴大“朋友圈”。制定“飛地經(jīng)濟”發(fā)展規(guī)劃，組建招商隊伍，以大招商推動大趕超。積極“走出去、請進來”，面向京津冀、長三角等重點區(qū)域，圍繞循環(huán)經(jīng)濟、膨潤土開發(fā)等重點領(lǐng)域，瞄準國內(nèi)外領(lǐng)軍企業(yè)，爭搶好項目、大項目落地。積極探索建立省級“飛地”或在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立幫扶性質(zhì)的專題“飛地”，借助外力和外部優(yōu)勢條件，獲得發(fā)展。利用飛地經(jīng)濟的契機，還可以實現(xiàn)人才的雙向流動，從點上解決人才引進困難和流失多的問題。

5.實現(xiàn)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生融合的轉(zhuǎn)型。改善民生是轉(zhuǎn)型發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。作為資源枯竭型城市，普遍存在城鎮(zhèn)困難群體數(shù)量較多、失業(yè)人員安置難度高、勞動力供需的結(jié)構(gòu)性失衡、養(yǎng)老金發(fā)放壓力持續(xù)加大等問題。在未來的產(chǎn)業(yè)選擇上，可將文化旅游產(chǎn)業(yè)放在突出甚至首選的位置。主要做法是，打通工業(yè)文化遺產(chǎn)、歷史文化遺產(chǎn)、自然文化遺產(chǎn)的通道，將每一座資源型城市所具有的文化融為一體，致力于將以資源為主的粗放型工業(yè)城市，建設(shè)成為空氣清新、怡人宜居的旅游文化城市，將生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生整合發(fā)展。

6.組建遼寧資源型區(qū)域的省級聯(lián)盟。遼寧15個資源型區(qū)域的稟賦條件不同，轉(zhuǎn)型經(jīng)歷不同，轉(zhuǎn)型經(jīng)驗教訓(xùn)不同，建議組建遼寧資源型區(qū)域的省級聯(lián)盟，來加強資源型區(qū)域的互相聯(lián)系。目前15個資源型區(qū)域聯(lián)系比較弱，多數(shù)都是孤立的，單打獨斗，各自為政，轉(zhuǎn)型思路很容易相近，導(dǎo)致最后形成了不良競爭。建立省級聯(lián)盟的意義在于：一是后轉(zhuǎn)型改革的區(qū)域可以向先改革轉(zhuǎn)型的區(qū)域?qū)W習(xí)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)，尤其是吸取教訓(xùn)。二是通過聯(lián)盟組織實現(xiàn)區(qū)域之間的資源共享。三是實現(xiàn)資源型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群與互惠。

7.提升科技創(chuàng)新能力，加強人才引進和保留政策。充分利用遼寧資源型城市的高校資源，建立科技創(chuàng)新平臺，提升資源型城市的科技創(chuàng)新能力，同時，利用科技創(chuàng)新平臺吸引和留住人才。地處阜新的遼寧工程技術(shù)大學(xué)因煤而生，在阜新和葫蘆島兩座城市辦學(xué)，是一所與共和國同齡的遼寧省雙一流建設(shè)高校，也是博士點數(shù)量最多的省屬工科院校，在礦山災(zāi)害防治、地理信息空間工程、礦產(chǎn)資源潔凈利用等領(lǐng)域具有學(xué)科專業(yè)和技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢；撫順的遼寧石油大學(xué)、盤錦的大連理工大學(xué)盤錦校區(qū)等都是以工科為主的高校。利用資源型城市高校搭建起科技創(chuàng)新平臺，不僅可以為本市及同類城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和振興發(fā)展貢獻力量；還可以提高科技創(chuàng)新能力，增強吸引人才和留住人才的能力。同時，省、市都應(yīng)該建立引進和留住人才的政策機制，從政府的角度加大引進人才和留住人才的力度。

（作者單位：遼寧工程技術(shù)大學(xué)）