2014—2018年深圳市疾病預防控制體系財政經(jīng)費保障分析

曾華堂， 陳瑤

當前全世界正在遭受新冠病毒肺炎疫情大流行，我國抗擊新冠病毒肺炎疫情取得了階段性成效[1-2]。進入21世紀的20年來，SARS、H1N1、MERS和當前的COVID-19等病毒持續(xù)提醒著政府和社會建立完善的疾病預防控制體系的重要性[3-5]。由于各級疾病預防控制機構(gòu)屬于政府公益一類保障事業(yè)單位，其所需的經(jīng)費由同級政府預算和單位上繳的預算外資金統(tǒng)籌安排，這就意味著要持續(xù)保障疾病預防控制體系的財政投入，并建立財政經(jīng)費保障動態(tài)調(diào)整機制。作為經(jīng)濟特區(qū)，深圳是我國改革開發(fā)的前沿陣地和試驗田，這一角色責任同樣也體現(xiàn)在包括疾病預防控制體系在內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生領域。本文旨在動態(tài)分析2014—2018年深圳市疾病預防控制機構(gòu)的經(jīng)費投入特征及其產(chǎn)生的影響，以期為改革和完善我國疾病預防控制體系財政經(jīng)費保障機制提供參考依據(jù)和建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

根據(jù)2014—2018年全國衛(wèi)生健康財務年報及現(xiàn)場調(diào)研資料，獲取深圳市屬和區(qū)屬疾病預防控制機構(gòu)財政補助收入、事業(yè)類收入、人員經(jīng)費、專項工作經(jīng)費、基本建設項目經(jīng)費、設備購置項目經(jīng)費等運行相關數(shù)據(jù)。

1.2 統(tǒng)計學方法

采用Epidata 3.0建立數(shù)據(jù)庫，應用Excel 2013進行數(shù)據(jù)處理和統(tǒng)計分析。

2 結(jié)果

2.1 深圳市疾病預防控制機構(gòu)財政投入的總體特征

從財政投入的時間變化情況來看，2014—2018年，深圳市疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入從168 140.58萬元提高到273 401.14萬元，年均增長率為12.92%；其中市屬機構(gòu)的年均增長率是4.81%，低于全市平均水平，而在深圳市的10個區(qū)中，區(qū)屬機構(gòu)的平均增長率最低的是12.86%(龍崗區(qū))、最高的是26.37%(大鵬新區(qū))，只有龍崗區(qū)的平均增長率低于全市，且差距僅0.06%。依此來看，2014—2018年深圳市疾病預防控制機構(gòu)財政投入的增長體現(xiàn)了“以基層為重點”的防疫方針[6]。見表1。

表1 深圳市屬和區(qū)屬疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入的變化情況

從財政投入的構(gòu)成類型來看，深圳市疾病預防控制機構(gòu)的主要經(jīng)費來源分為財政補助收入和事業(yè)類收入，其中事業(yè)類收入主要由事業(yè)收入構(gòu)成，即疾病預防控制機構(gòu)通過提供專業(yè)技術服務獲得的服務收入；財政補助收入主要包括人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費、專項工作經(jīng)費、基本建設項目經(jīng)費、設備購置項目經(jīng)費。分析結(jié)果顯示，2014—2018年間，在財政投入的各項構(gòu)成中，占比最高的是專項工作經(jīng)費，在40%～50%之間波動，且最近有上升的趨勢；其次是人員經(jīng)費占比，在30%～40%之間波動，且變化不大；再次是日常公用經(jīng)費和設備購置項目經(jīng)費占比，且二者的占比均呈現(xiàn)下降的趨勢，分別從10.81%下降至5.77%，4.46%下降到2.87%，且下降的幅度較大(降幅均接近50%)；波動最大的是基本建設項目經(jīng)費，其占比在7.88%～0.57%之間波動。見圖1。

圖1 深圳市疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入的構(gòu)成類型

2.2 深圳市疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入與其總收入的占比情況

通過計算深圳市疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入與其總收入的占比，2014-2018年，全市的占比從50.88%提高到77.03%，其中，鹽田區(qū)、坪山區(qū)和光明區(qū)的疾病預防控制機構(gòu)一直是財政全額核撥單位，其財政投入占比為100%；羅湖區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)和大鵬新區(qū)均在2016年時財政投入占比大幅增加，幾乎達到100%。市屬機構(gòu)和福田區(qū)、寶安區(qū)及龍華區(qū)的疾病預防控制機構(gòu)還有較大比例的事業(yè)類收入，2018年分別占23.16%、30.69%、48.47%和45.15%；2014-2018年，財政投入占機構(gòu)收入的比例分別增長了38.71%、8.13%、13.4%、16.81%。見表2。

表2 深圳市屬和區(qū)屬疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入占總收入比例 %

值得指出的是，對比表1來看，五年間市屬和各區(qū)疾病預防控制機構(gòu)政府財政投入中，市屬機構(gòu)的年均增長率最低。由此可知，2014-2018年市屬及羅湖區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)的疾病預防控制機構(gòu)事業(yè)類收入萎縮嚴重，福田區(qū)、寶安區(qū)和龍華區(qū)還留有相當規(guī)模的事業(yè)類收入，且在五年間保持增長。

2.3 深圳市疾病預防控制機構(gòu)人員支出與其事業(yè)支出的占比

總體上，2014—2018年，全市疾病預防控制機構(gòu)人員支出占事業(yè)支出比例總體呈增長趨勢，從33.73%提高到40.79%；其中南山區(qū)、龍華區(qū)和光明區(qū)的變化趨勢與全市情況不同，分別從37.94%下降到23.14%，27.41%下降到16.65%，42.27%下降到32.37%。見表3。

表3 深圳市屬和區(qū)屬疾病預防控制機構(gòu)人員支出占事業(yè)支出比例 %

進一步分析其在職職工的人均工資性收入來看，2014—2018年，全市疾病預防控制機構(gòu)在職職工人均工資收入從14.68萬元增長至20.09萬元；其中，市屬機構(gòu)和龍華區(qū)變化不大，分別維持在19萬元和11萬元左右；南山區(qū)從11.44萬元下降到8.51萬元；其他各區(qū)均有不同程度的增長。見表4。

表4 深圳市屬和區(qū)屬疾病預防控制機構(gòu)在職職工人均工資年收入 萬元

3 討論

3.1 關于疾病預防控制體系的財政補償機制

2014—2018年深圳市全市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)費投入年均增長率為23.03%[7]，為全市疾病預防控制機構(gòu)財政投入增長率(12.92%)的近2倍，更是市屬機構(gòu)(4.81%)的近5倍，說明在此期間政府對公共衛(wèi)生體系的財政投入，雖然是增長的，但相對于衛(wèi)生健康事業(yè)的其他領域而言，仍重視不足，尤以承擔全市公共衛(wèi)生政策研究、制定、評估和監(jiān)測職能的市屬機構(gòu)最為突出。近年來，深圳市疾病預防控制機構(gòu)逐步從差額事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為全額事業(yè)單位，從全市疾病預防控制機構(gòu)的收入構(gòu)成分析，2014—2018年間，政府財政投入有所增長，但事業(yè)收入的占比和絕對值顯著下降，下降的幅度明顯高于財政投入的增長速度，出現(xiàn)疾病預防控制機構(gòu)出現(xiàn)收入增速減緩、可支配的事業(yè)收入減少、補償不足、運營機制僵化等問題。對此，為貫徹落實健康中國戰(zhàn)略主題和新時期的衛(wèi)生與健康工作方針，進一步壓實“預防為主”的衛(wèi)生工作方針，需要建立一個有助于激發(fā)疾控機構(gòu)活力的新型補償機制，保證對疾病預防控制機構(gòu)的政府財政投入水平不低于其同期的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入水平。建議在全額事業(yè)單位全額保障各項經(jīng)費的基礎上，允許疾病預防控制機構(gòu)保留部分事業(yè)收入，并且主要用于人員分配。

3.2 關于疾病預防控制體系的人員薪酬待遇

五年間深圳市疾病預防控制機構(gòu)在職職工人均工資性收入的年均增長率為8.16%，低于同期深圳市人均可支配收入的年均增長率8.88%，其中市屬機構(gòu)的人均工資性收入基本無增長，10個區(qū)中有2個區(qū)反而下降，這揭示了其職工的薪酬問題沒有得到應有的重視[8-9]，可能會導致其職業(yè)榮譽感普遍不高，工作積極性難以得到有效調(diào)動，需要建立符合行業(yè)特點的薪酬制度和激勵約束機制。其深層次的原因是重醫(yī)輕防[10-11]，公共衛(wèi)生醫(yī)師在各方面的待遇均低于臨床醫(yī)生[12]。因此，健康融于萬策和預防為主、醫(yī)防融合的理念還需要社會各方面進一步凝聚共識，并有效地落地落實[12]。對機構(gòu)而言，建議合理確定其機構(gòu)的薪酬水平和總量，完善分配機制和動態(tài)調(diào)整機制；對職工而言，建議參照醫(yī)務人員的薪酬水平，核定其在編人員的薪酬總額；設置特聘崗位，用于聘用高層次人才，可實行靈活多樣的薪酬分配方式，其薪酬不納入薪酬總額管理。

3.3 關于疾病預防控制體系的財政供給及相應的功能定位

目前深圳市疾病預防控制機構(gòu)財政供給模式存在全額撥款和差額撥款兩種類型，其中區(qū)級以下的街道疾控機構(gòu)基本上均為差額撥款，以致其工作重心偏向創(chuàng)收，存在分工不清、效率不高、資源重復配置、專業(yè)力量分散、部分主業(yè)偏離等問題。在疾病預防控制機構(gòu)類型方面，存在疾控中心和慢性病防治中心、職防院等分設，慢性病防治中心融合進基層醫(yī)療集團等多種機構(gòu)設置，以致存在條線版塊上下脫節(jié)、職能無法統(tǒng)一、疾控預防控制工作整體推進存在困難，且市級疾控機構(gòu)在制定宏觀公共衛(wèi)生戰(zhàn)略、人群健康策略研究等方面的參謀作用發(fā)揮不足。因此建議厘清和梳理各級疾控的功能定位，重點強化市級機構(gòu)在研究和制定宏觀公共衛(wèi)生戰(zhàn)略、人群健康策略、重大公共衛(wèi)生科技攻關等政策方面的職能；合并區(qū)級和街道級冗余的機構(gòu)設置，明確基層衛(wèi)生機構(gòu)在具體業(yè)務工作上的職責功能，強化不同層級之間的聯(lián)動，增強基層衛(wèi)生機構(gòu)平時作為居民健康管理、戰(zhàn)時作為公共衛(wèi)生前哨的基層網(wǎng)底功能。