農(nóng)村基本經(jīng)營制度存在的問題與展望

喬允

摘 要：農(nóng)村基本經(jīng)營制度是事關(guān)農(nóng)村發(fā)展問題的重要制度之一。伴隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步入新的階段，農(nóng)村基本經(jīng)營制度存在的問題也日益凸顯，如土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地流轉(zhuǎn)市場失靈、統(tǒng)分結(jié)合失調(diào)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營困難等問題制約著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，阻礙了社會化服務(wù)的進(jìn)程。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，必須以土地制度改革為主線，牢牢把握改革方向，加快完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán);土地流轉(zhuǎn);統(tǒng)分結(jié)合

中圖分類號 F323? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2021）14-0017-03

Problems and Prospects of Rural Basic Management System

QIAO Yun

（Business School of Liaocheng University，Liaocheng 252059， China）

Abstract： Rural basic management system is an important institutional arrangement concerning rural development. With the development of agriculture and rural areas into a new stage， the rural basic management system problems are increasingly prominent. Unclear land property rights， market failure of land transfer， imbalance of unification and division， and difficulties in developing appropriate scale operation restrict the upgrading of rural industrial structure and hinder the process of socialized services. With the advancement of the rural revitalization strategy， we must take land system reform as the main line， firmly grasp the direction of reform， and accelerate the improvement of the basic rural operation system.

Key words： Land property rights; Land transfer; Combination of centralization and decentralization

“三農(nóng)”問題是我國目前面臨的重要問題，是包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的系統(tǒng)性問題。農(nóng)村基本經(jīng)營制度作為“三農(nóng)”問題中的重要一環(huán)，必然影響著農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的進(jìn)步以及農(nóng)民的生活水平。農(nóng)村基本經(jīng)營制度即農(nóng)村土地集體所有，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，內(nèi)涵包括3個(gè)方面：土地的權(quán)利安排是三權(quán)分置;土地經(jīng)營主體是以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、其他經(jīng)營方式并存;經(jīng)營形式是家庭集體有統(tǒng)有分，統(tǒng)在集體，分在家庭。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的改革要從以上3個(gè)方面入手，正確認(rèn)識農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵，充分了解農(nóng)村基本經(jīng)營制度存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，這對于農(nóng)村的發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

1 農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。統(tǒng)分結(jié)合是指“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，通過承包把統(tǒng)和分協(xié)調(diào)起來，有統(tǒng)有分”;所謂雙層經(jīng)營是指農(nóng)戶和集體2個(gè)經(jīng)營層次。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是由國家的社會主義性質(zhì)決定的;堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的基本特點(diǎn)決定的。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長期不變，農(nóng)民才會有長遠(yuǎn)預(yù)期，才會不斷增加對土地的投入。

1.1 堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有 生產(chǎn)資料的社會主義公有制是建立在中華人民共和國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)之上。土地是發(fā)展的引擎，是生產(chǎn)過程中最基本的生產(chǎn)資料，若是土地私有化，就會導(dǎo)致土地的自由買賣、貧富差距的懸殊，甚至?xí)斐缮鐣牟环€(wěn)定，社會主義制度就會變質(zhì)。因此，在中國實(shí)行土地公有制是必要的。在現(xiàn)階段，我國還需要農(nóng)村土地保障農(nóng)民的基本生活，雖然勞動力可以向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，但依然有許多人留在農(nóng)村，生產(chǎn)活動用于全家吃穿或賣出掙錢。還有一些時(shí)間相對靈活的勞動力一邊種田，一邊在外打工，合理協(xié)調(diào)時(shí)間，這樣收獲的糧食足以維持最基本的家用，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會秩序的基本穩(wěn)定。

1.2 堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位 這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的基本特點(diǎn)決定的。經(jīng)濟(jì)的再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)相交織是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的基本特點(diǎn)[1]。家庭承包經(jīng)營是突破人民公社體制的一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉，土地承包給農(nóng)民，賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，打破了統(tǒng)一計(jì)劃的種植模式。實(shí)行家庭承包制度帶來的巨大成就有目共睹，生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率的提高、農(nóng)民積極性的提高、農(nóng)村的迅速發(fā)展充分肯定了家庭承包經(jīng)營的正確性。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往會受到自然條件的約束，且變化多端，這就要求勞動者與經(jīng)營者擁有高度主動權(quán)，能夠作出準(zhǔn)確及時(shí)的應(yīng)變對策，解決難關(guān)。因此，無論農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式發(fā)生怎樣的變化，都不能改變家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。

1.3 堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是指集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營2類經(jīng)營模式共存、結(jié)合的經(jīng)營體制。集體經(jīng)營是不可或缺的，主要是一些農(nóng)田水利和其他公共設(shè)施的建設(shè)、組織開發(fā)性生產(chǎn)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些不是一家一戶可以做到的，家庭負(fù)責(zé)小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營，通過集體的協(xié)調(diào)管理、專業(yè)服務(wù)和資產(chǎn)積累等，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)前、產(chǎn)中到產(chǎn)后的服務(wù)延伸，并發(fā)展各種形式的專業(yè)化服務(wù)組織，如供銷合作社，將小農(nóng)戶與社會市場密切聯(lián)系起來，帶領(lǐng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化方向前進(jìn)。

2 農(nóng)村基本經(jīng)營制度中存在的問題

我國現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度的弊端主要包括土地產(chǎn)權(quán)界定不清，對土地經(jīng)營安全感的缺乏，以及對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的諸多限制，從而阻礙了土地的流轉(zhuǎn)和勞動力的優(yōu)化配置，削弱了農(nóng)民的土地投資積極性。另外，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營困難、統(tǒng)分結(jié)合失調(diào)也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度目前面臨的一大難題，亟須解決。

2.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地改革之后的最重大的一項(xiàng)改革。自1979年經(jīng)濟(jì)改革以來，我國農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了巨大的變化。自1979年以來，中國的產(chǎn)權(quán)制度雖然已經(jīng)逐步向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度邁進(jìn)，在一定程度上提高了資源配置的效率，但實(shí)行“三權(quán)分置”以來，農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的界限不夠明確，集體與個(gè)人之間的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，家庭規(guī)模的變化、土地的流轉(zhuǎn)與征收，都影響著農(nóng)民對于土地的期待與投資意愿[2]。農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)的安全感與家庭租用額外土地的可能性、租用土地的面積大小有著顯著的正向影響。部分地區(qū)還存在土地重新分配的可能，如將土地持有規(guī)模與家庭規(guī)模相協(xié)調(diào)，頻繁的土地重新分配和模糊的土地權(quán)利定義損害了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)安全，減少了土地轉(zhuǎn)讓行為，阻礙了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。明晰的土地產(chǎn)權(quán)是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營以及提升農(nóng)民生活水平的基礎(chǔ)，這一現(xiàn)狀如果不能得到及時(shí)解決，必將會影響農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 土地流轉(zhuǎn)市場失靈 土地流轉(zhuǎn)確切地說是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在我國，土地為集體所有，所有土地農(nóng)戶都不能進(jìn)行買賣，將集體土地承包給個(gè)體農(nóng)戶固定年限的政策降低了人們對土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地流轉(zhuǎn)市場失靈也與土地流轉(zhuǎn)時(shí)存在被征收的風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，農(nóng)民安全感不足。由于思想觀念的落后，55歲以上的農(nóng)戶表現(xiàn)出不愿意轉(zhuǎn)出土地，也不愿意轉(zhuǎn)入，缺乏土地租賃相關(guān)法律知識，只有一些年輕農(nóng)戶看到了未來發(fā)展的趨勢，選擇將土地轉(zhuǎn)出并進(jìn)行外出工作或租入土地進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營。此外，一些農(nóng)村地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)并未簽署流轉(zhuǎn)合同，或存在流轉(zhuǎn)合同及流程不規(guī)范，從而引發(fā)了許多土地糾紛。

2.3 統(tǒng)分結(jié)合失調(diào) 農(nóng)村基本經(jīng)營制度強(qiáng)調(diào)集體與家庭的統(tǒng)分結(jié)合，但是對于統(tǒng)與分之間的界限是不明確的?！敖y(tǒng)的不足，分的有余”是目前農(nóng)村基本經(jīng)營制度的突出問題，承包地大部分在農(nóng)戶手中，并且承包期限不斷延長，從15年到30年再到延長30年穩(wěn)定不變，伴隨著農(nóng)村勞動力從農(nóng)村向城市的大量外流，“誰來種田”成為了社會關(guān)注的問題。而農(nóng)村集體“統(tǒng)”的職能卻沒有充分發(fā)揮出來，農(nóng)戶之間的合作分工不足，農(nóng)村集體組織能力弱化，無法與其他集體組織競爭。這種雙層經(jīng)營體制的偏差，使得農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)。

2.4 適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展困難 事實(shí)上，由于分業(yè)經(jīng)營，很難組織一個(gè)工業(yè)化的農(nóng)業(yè)，也難以在全國建立統(tǒng)一的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系。我國出口產(chǎn)品頻頻遭遇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)限制性規(guī)格壁壘，這些技術(shù)性貿(mào)易壁壘在很大程度上降低了農(nóng)產(chǎn)品的出口數(shù)量，嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品的出口貿(mào)易。但主要原因仍是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量差、標(biāo)準(zhǔn)低，因此需要在此方面努力提升。此外，由于農(nóng)民知識水平普遍偏低，缺乏對適度規(guī)模經(jīng)營的理解，甚至有些農(nóng)民對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有錯(cuò)誤的認(rèn)知，認(rèn)為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營就是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、集中使用[3]。

3 完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的對策建議

集體所有制和農(nóng)戶經(jīng)營是我國農(nóng)村土地的基本制度。在我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度下，土地公有制性質(zhì)是不可改變的，因此土地改革是指土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的改革。針對上述土地制度存在的問題，本文提出以下政策建議，以進(jìn)一步完善以家庭承包經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。

3.1 建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度 隨著土地流轉(zhuǎn)市場的出現(xiàn)，農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的需求以及將土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途（例如用于基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)發(fā)展）的需求迅速增加，對產(chǎn)權(quán)保障提出了挑戰(zhàn)。城市土地產(chǎn)權(quán)相對安全，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)雖在完善但還仍存在不足。土地集體所有，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度即對土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的完善，因此，明確土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，保障農(nóng)村集體、承包主體、經(jīng)營者的合法權(quán)益，提高土地資源的開發(fā)利用率。地方政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)助扶持作用，保證農(nóng)戶可以從土地承包經(jīng)營及流轉(zhuǎn)中獲得應(yīng)得利益。完善相關(guān)的法律制度，對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行明確規(guī)范，制定擅自改變農(nóng)業(yè)用地的法律懲罰措施，進(jìn)一步規(guī)范土地的使用。

3.2 積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn) 土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)家庭間有效土地分配的唯一實(shí)際手段。有序的土地流轉(zhuǎn)為那些希望將其土地轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)民和那些希望擴(kuò)大其農(nóng)場規(guī)模的農(nóng)民提供了便利，也促進(jìn)了勞動力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移。發(fā)展運(yùn)作良好的土地租賃市場對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)從以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)向工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和保障農(nóng)村家庭的公平方面發(fā)揮著重要作用，特別是在農(nóng)村信貸和勞動力市場存在重大缺陷的情況下。從政府角度，完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，對土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行監(jiān)督，確保土地流轉(zhuǎn)的合理性和合法性。對農(nóng)業(yè)用地的征收補(bǔ)償應(yīng)做到合理公正，建全土地流轉(zhuǎn)與征收的法律制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場和適度規(guī)模經(jīng)營是減少土地破碎化、提高土地質(zhì)量的有效途徑，同時(shí)也是解決統(tǒng)分結(jié)合失調(diào)的有效途徑。大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)多元互動，是對家庭承包關(guān)系的豐富和發(fā)展。農(nóng)村集體積極開展農(nóng)民培訓(xùn)，改變思想觀念，鼓勵(lì)和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及新型職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)合作社的發(fā)展，充分發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)的紐帶功能[4]，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的生產(chǎn)、經(jīng)營和銷售，真正做到統(tǒng)分結(jié)合。

4 結(jié)語

當(dāng)前，中國正進(jìn)入一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，這個(gè)階段與改革開放初期一樣，面臨著許多新的、艱巨的挑戰(zhàn)。農(nóng)村基本經(jīng)營制度作為農(nóng)村土地制度的重要一環(huán)，影響著農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，與農(nóng)民的利益、社會的穩(wěn)定密切相關(guān)。因此，要想農(nóng)村快速發(fā)展、農(nóng)民生活達(dá)到一個(gè)更高的水平，就需要政府和農(nóng)民互相配合，政府制定相關(guān)政策，農(nóng)民進(jìn)行積極整改與落實(shí)，從而為社會發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施作出切實(shí)的努力。

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