公共治理視角下的畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

文│朱愛孔（廣西民族大學 鄭州航空工業(yè)管理學院）

改革開放40多年來，在黨和政府的領(lǐng)導下，我國人民生活實現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得好”的重大轉(zhuǎn)變。2020年11月底，我國832個貧困縣全部脫貧摘帽，脫貧攻堅取得決戰(zhàn)性勝利，已經(jīng)全面實現(xiàn)小康社會。

畜牧業(yè)的發(fā)展與民生保障息息相關(guān)，黨的十九大報告指出，我國正處于經(jīng)濟高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。黨和政府高度重視我國畜牧業(yè)的健康發(fā)展，針對畜牧業(yè)內(nèi)部發(fā)展不均衡不充分的矛盾，不斷通過政府宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策與市場引導協(xié)同推進，從畜牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，堅持黨建引領(lǐng)下的畜牧業(yè)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為我國畜牧業(yè)健康發(fā)展指明方向和提供保障。

一、糧食安全背景下的畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

改革開放初期，畜牧業(yè)發(fā)展主要依靠家庭養(yǎng)殖。這個階段，養(yǎng)殖業(yè)是一個節(jié)糧型的模式。動物飼養(yǎng)主要分布在農(nóng)村地區(qū)，以農(nóng)業(yè)秸稈、家庭多余口糧等為主的自給自足式養(yǎng)殖模式。隨著畜產(chǎn)品需求的激增，社會化分工逐步細化，規(guī)?；B(yǎng)殖逐漸興起。為滿足規(guī)模化飼養(yǎng)的需求，帶來了飼料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開對農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)品的需求。

從消費視角分析，居民生活水平的提升必然帶來對奶制品、肉制品、禽蛋的需求，也將導致更多的糧食作為飼料原料供給飼料加工產(chǎn)業(yè)。畜牧業(yè)從過去以節(jié)糧型為主的家庭養(yǎng)殖向耗糧型的規(guī)?；l(fā)展，也直接反作用于糧食供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度常常滯后于畜牧業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品需求的轉(zhuǎn)變速度。以養(yǎng)殖業(yè)的重要蛋白質(zhì)原料大豆為例，2017年的大豆自給率僅為8.6%，2020年的大豆進口量為10033萬噸，而國內(nèi)產(chǎn)量僅為1800萬噸左右，這無疑對糧食安全和畜牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

面對糧食安全與畜牧業(yè)健康發(fā)展的雙重壓力，黨中央從全局出發(fā)，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)的良性發(fā)展。2015年12月，黨中央農(nóng)村工作會議提出，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心是通過體制機制的調(diào)整促使農(nóng)產(chǎn)品供給與市場需求的有效銜接，客觀上緩解了玉米供給過剩、飼料用糧緊張的市場供需關(guān)系。2017年中央一號文件突出的政策亮點是深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求理順政府與市場關(guān)系，在充分發(fā)揮市場資源配置的決定性作用下，更好發(fā)揮政府對玉米收儲制度的調(diào)整，深化糧食價格形成機制和收儲制度改革，完善農(nóng)業(yè)補貼制度。2017年2月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》，明確提出，要推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照穩(wěn)糧、優(yōu)經(jīng)、擴飼的要求，加快構(gòu)建糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展的種植結(jié)構(gòu)，以青貯玉米、苜蓿為重點，推進優(yōu)質(zhì)飼草料種植，擴大糧改飼、糧改豆補貼試點。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭供給入手，為我國畜牧業(yè)原料市場的健康穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革客觀上為畜牧業(yè)飼養(yǎng)需求提供了保障，但供需失衡的結(jié)構(gòu)性問題依然存在。新冠肺炎疫情的暴發(fā)、中美貿(mào)易摩擦的發(fā)生，都顯示了我國部分類別糧食安全的脆弱性。能源原料玉米與蛋白質(zhì)原料大豆的供給，依然具有很大的不穩(wěn)定性。為深化處理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與畜牧業(yè)需求的供需性矛盾，2020年中央一號文件強調(diào)，“要保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給”。2020年的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記提出，“要牢牢把握住糧食安全的主動權(quán)”。糧食安全的主動權(quán)不僅要確保糧食數(shù)量、品質(zhì)，還要保障供給的多樣性，以及解決飼料糧結(jié)構(gòu)性短缺與進口風險增加的問題。為此，2021年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標剛要》再次強調(diào)，要“保障糧、棉、油、糖、肉、奶等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全”；2021年7月財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布2021年重點強農(nóng)惠農(nóng)政策中明確規(guī)定，“為保障國家糧食安全，國家繼續(xù)實施玉米和大豆生產(chǎn)者補貼、稻谷補貼和產(chǎn)糧大縣獎勵等政策，鞏固農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效”，同時“實施糧改飼，以北方農(nóng)牧交錯帶為重點，支持牛羊養(yǎng)殖場和飼草專業(yè)化服務(wù)組織收儲青貯玉米、苜蓿、燕麥草等優(yōu)質(zhì)飼草，通過以養(yǎng)帶種的方式加快推動種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代飼草產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。

在資源稟賦條件下，大豆和玉米屬于競爭性作物，種植面積屬于此消彼長的關(guān)系。國家在政策制定的過程中，統(tǒng)籌兼顧地做到了玉米與大豆的均衡引導，以大農(nóng)業(yè)觀、大產(chǎn)業(yè)鏈的視角，在供給端瞄準了產(chǎn)能提升并做好需求管理。同時，全面規(guī)劃設(shè)計制定農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，充分協(xié)調(diào)不同農(nóng)產(chǎn)品品種和產(chǎn)業(yè)鏈條的利益，支持優(yōu)質(zhì)飼草的應(yīng)用與推廣，把農(nóng)業(yè)政策通過法令的形式固定下來，從畜牧業(yè)飼養(yǎng)的農(nóng)產(chǎn)品需求源頭入手，以民生保障為基礎(chǔ)，促進糧食安全與畜牧業(yè)的和諧發(fā)展。

二、政府產(chǎn)業(yè)政策與畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

2020年，對于畜牧業(yè)來說具有跨時代的意義，即“替抗”“禁抗”全面實施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于1994年首次發(fā)布了飼料藥物添加劑使用目錄，在特定時期，抗生素的使用可以有效減少規(guī)?；B(yǎng)殖場動物疾病的發(fā)生。然而，在抗生素使用過程中，往往會發(fā)生抗生素超量使用引起畜產(chǎn)品抗生素殘留超標，畜禽糞污抗生素殘留危害土壤安全會引起環(huán)境污染。尤其是近年來，“三聚氰胺”“瘦肉精”等事件嚴重危害了居民的食品安全。

食品安全是黨和國家高度重視的領(lǐng)域，通過產(chǎn)業(yè)政策明確藥物抗生素退出機制。2020年年初，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第194號公告明確規(guī)定，自2020年1月1日起，退出除中藥外的所有促生長類藥物飼料添加劑品種，獸藥生產(chǎn)企業(yè)停止生產(chǎn)、進口相應(yīng)獸藥產(chǎn)品，同時注銷相應(yīng)的獸藥產(chǎn)品批準文號和進口獸藥注冊證書。

“替抗”“禁抗”后在短期內(nèi)會對我國過去抗生素依賴型的養(yǎng)殖模式產(chǎn)生一定影響。為落實“替抗”“禁抗”的實施，政府鼓勵企業(yè)依靠技術(shù)創(chuàng)新進行抗生素替代產(chǎn)品研發(fā)，對研發(fā)費用和無形資產(chǎn)給予稅收上的優(yōu)惠。此外，在2021年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局發(fā)布《豬雞飼料玉米豆粕替代技術(shù)方案》，在技術(shù)層面明確了具體的替代實施標準。研究表明，通過能量和氨基酸的精準配比，適當降低日糧粗蛋白水平，可有效調(diào)節(jié)動物的腸道菌群結(jié)構(gòu)，促進有益菌形成，降低飼養(yǎng)成本，減少氨氣等有害氣體和重金屬微量元素的排放，增強動物機體健康，減少疾病的發(fā)生。此項政策不僅緩解了飼料用糧的壓力，更重要的是從“替抗”“禁抗”后飼養(yǎng)模式的改變?nèi)胧?，從飼養(yǎng)結(jié)構(gòu)上解決畜禽養(yǎng)殖對抗生素的依賴。

2021年6月，中國飼料工業(yè)協(xié)會在國家產(chǎn)業(yè)政策的指導下，向全行業(yè)發(fā)出以新發(fā)展理念為指導，“堅決落實禁用政策努力推廣替抗技術(shù)”倡議，獲得業(yè)內(nèi)企業(yè)的一致認同。各大飼料企業(yè)紛紛加大科技創(chuàng)新與研發(fā)力度。益生菌、益生元、酶制劑、功能性氨基酸、核苷酸、低蛋白日糧技術(shù)等方面取得了巨大突破。在國家產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)下，在行業(yè)協(xié)會的配合下，在市場需求的帶動下，“替抗”“禁抗”的實施為畜牧業(yè)綠色發(fā)展提供了保障，更為畜牧業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展掃清了障礙。

三、非洲豬瘟治理與畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

2018年，受非洲豬瘟疫情影響，我國生豬存欄量同比減少40%，價格達到每千克59.6元。2018—2020年，豬肉產(chǎn)量分別為5403.74萬噸、4255.31萬噸、4113.33萬噸。豬肉作為我國居民主要的肉制品消費種類，占到肉類總產(chǎn)量的60%以上。豬肉產(chǎn)量減少與價格飆升，嚴重影響了畜牧業(yè)的良性發(fā)展與居民生活需求。

重大疫情面前，完善的疫情防控與生豬產(chǎn)能恢復成為國家保障民生、促進畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。2018年12月，中央農(nóng)村工作會議上，李克強總理提出，“加強黨對‘三農(nóng)’工作的領(lǐng)導，堅持把解決‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，要毫不松懈地抓好非洲豬瘟防控工作”。與此同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國范圍內(nèi)下發(fā)《關(guān)于加強地方豬遺傳資源保護工作的通知》，從強化政府主體責任、落實監(jiān)督職責、加大業(yè)務(wù)指導和政策支持入手，全方位做好非洲豬瘟疫情防控工作，確保地方種豬的遺傳資源安全，為本土生態(tài)安全提供了精細化的防控措施。

2019年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強非洲豬瘟防控工作的意見》。全文從協(xié)同治理的視角，全方位多維度出發(fā)，對涉及養(yǎng)殖場防疫規(guī)范、餐廚廢棄物管理、生豬產(chǎn)地檢疫與產(chǎn)地調(diào)運管理、肉類加工防疫與防疫責任落實等方面進行了系統(tǒng)指導，使疫情防控變得更加精細化和精準化，形成了從中央到地方的聯(lián)動機制，做到了全國范圍內(nèi)的疫情可防可控。生豬產(chǎn)能恢復更是明確責任部門，落實“菜籃子”市長負責制和地方政府的生豬市場保供穩(wěn)價主體責任，同時加大財政扶持力度，統(tǒng)籌利用中央財政資金和地方自有資金對符合條件的養(yǎng)殖戶給予支持，支持生豬養(yǎng)殖企業(yè)在省域或區(qū)域化管理范圍內(nèi)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)融合增強養(yǎng)殖戶的抗風險能力進而保障生豬產(chǎn)能的恢復。

2021年，在國家出臺一系列政策的調(diào)控下，非洲豬瘟疫情防控和生豬產(chǎn)能都得到了有效恢復。根據(jù)最新監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2021年5月，母豬存欄量和生豬存欄量分別相當于2017年疫情前的98.4%和97.6%。隨著產(chǎn)能的持續(xù)增長，我國生豬生產(chǎn)恢復取得了積極效果，切實保障了居民日常的消費需求。在國家產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，隨著飼料產(chǎn)業(yè)減稅降費和飼料產(chǎn)品玉米豆粕替代技術(shù)方案的實施，將進一步降低飼養(yǎng)成本，最終形成供需均衡的良性循環(huán)，疫情防控與民生保障的協(xié)同推進，會進一步促進畜牧業(yè)良性發(fā)展。

四、生態(tài)保護與畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大以來，生態(tài)保護被提上新高度。黨的十九大更是把“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局寫進黨章。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，畜牧業(yè)進入了全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新時期，從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)殖，向規(guī)?；⒓s化、標準化轉(zhuǎn)變。社會化大分工養(yǎng)殖與種植分離導致畜禽糞污無處排放，對環(huán)境破壞愈演愈烈。畜牧業(yè)的綠色發(fā)展必須與生態(tài)保護相適應(yīng)，做好畜禽糞污資源化利用更是促進畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

進入21世紀，畜牧業(yè)進入高速發(fā)展時期，帶來的環(huán)境問題也逐漸顯露。2000年左右，國家開始重視畜禽糞污排放問題，并提出防止畜禽糞便對環(huán)境污染，提出無害化處理原則。在黨中央的領(lǐng)導下，畜禽糞污治理主要通過法律和法規(guī)的形式進行明確。2014年，《環(huán)境保護法》首次從法律層面上要求，畜禽養(yǎng)殖場等利益主體從選址到無害化處理的每個環(huán)節(jié)，必須符合法律規(guī)定，各級政府必須承擔畜禽養(yǎng)殖污染的治理職責，體現(xiàn)了國家對生態(tài)保護的決心和畜禽糞污治理的信念。

在行政管理方面，通過梳理近3年國家的政策文件可以看出，主要集中于規(guī)?；B(yǎng)殖場的無害化處理設(shè)備的購置使用、資源化利用和可持續(xù)發(fā)展長效機制的保持方面。根據(jù)公共治理需求，政府出臺了一系列規(guī)劃、條例等具有不同行政效力的制度規(guī)范，積極調(diào)動地方政府和社會資本的積極性，靈活運用多種社會資本合作模式，保證畜禽糞污治理政策的順利實施。

2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要加強污染防治與生態(tài)建設(shè)，加快推動形成綠色發(fā)展，做好民生保障工作”，有力推動了畜禽糞污資源化利用工作的持續(xù)開展。2020年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出了堅持綠色可持續(xù)發(fā)展的基本原則，要統(tǒng)籌資源與環(huán)境的承載力，協(xié)同推進畜產(chǎn)品保障能力和廢棄物與資源化利用能力，持續(xù)推進畜牧產(chǎn)業(yè)綠色循環(huán)發(fā)展。為保障政策順利實施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年5月發(fā)布《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》通知，創(chuàng)新投融資機制，營造良好的營商環(huán)境，激發(fā)社會資本投資活力，鼓勵投資生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)等領(lǐng)域，為畜牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定有序發(fā)展提供有力支撐。2021年7月，財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布2021年重點強農(nóng)惠農(nóng)政策，重點支持綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點，扶持一批企業(yè)和社會化服務(wù)組織糞肥的收集處理與施用服務(wù)，構(gòu)建糞肥還田的整縣推進運行模式。在政府政策的指引下，循環(huán)農(nóng)業(yè)為畜禽糞污找到了資源消耗點。在政策的支持下，地方政府與社會資本的合作可以因地制宜進行畜禽糞污治理整縣化推進模式的探索，使得治理更具操作性和精準性。近年來，我國畜禽糞污資源化利用率大幅提升。其中天津市利用率超過86%，四川省德陽市超過95%。生態(tài)環(huán)境進一步改善，有力解決了制約畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)瓶頸。

五、總結(jié)

畜產(chǎn)品是百姓“菜籃子”的重要品種，更是關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收具有重要作用。我國畜牧業(yè)在以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想的指導下，從畜牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條出發(fā)，著力解決好糧食安全與飼料用糧的供需矛盾；通過“替抗”“禁抗”做好飼料產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，改善飼養(yǎng)條件，解決好食品安全與畜產(chǎn)品的高品質(zhì)需求；通過非洲豬瘟疫情防控與產(chǎn)能恢復，保障畜產(chǎn)品民生供給；以鄉(xiāng)村振興為引領(lǐng)，通過政策法規(guī)與政策扶持做好生態(tài)保護與畜禽糞污資源化利用綜合發(fā)展。在黨和政府的領(lǐng)導下，我國畜牧業(yè)正在加快構(gòu)建現(xiàn)代畜禽養(yǎng)殖、防疫和糞污資源化利用的全產(chǎn)業(yè)鏈治理體系，以滿足人民對優(yōu)質(zhì)、安全、健康畜產(chǎn)品的需求。在黨和政府的領(lǐng)導下，我國畜牧業(yè)一定會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。