土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法完善

凌建豪

摘要胡錦濤同志在十七大報告中指出:堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,穩(wěn)定和完善土地承包制度,按照依法,有償,自愿原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,有條件的地區(qū)可以發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。我國的十七屆三中全會中也認(rèn)為要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是,我國立法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有不足之處,本文僅就立法上應(yīng)當(dāng)完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度提出相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞土地承包 流轉(zhuǎn) 主體

中圖分類號:D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-281-02

我國《民法通則》第七十四條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有。由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的,由村屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。從以上法律條文中,我們可以看出我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會等,導(dǎo)致我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清,有的地方既有農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織也有村民委員會,兩個組織就會對土地產(chǎn)權(quán)有爭議。在有的地方,土地產(chǎn)權(quán)法律規(guī)定是由某個組織享有,但實際的經(jīng)營管理權(quán),流轉(zhuǎn)權(quán)卻由另一個組織享有,導(dǎo)致權(quán)限不清,影響土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

目前我國立法也僅僅涉及到我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán),并沒有進(jìn)一步規(guī)定我國農(nóng)村土地的所有者就行使土地的所有權(quán)權(quán)能所應(yīng)當(dāng)遵守的實體法律和程序法律。也沒有規(guī)定土地所有權(quán)主體應(yīng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)所得收益的分配方案,導(dǎo)致土地所有權(quán)主體并沒有實際享有將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去以后的收益,嚴(yán)重侵害了土地所有者的利益,也嚴(yán)重影響了土地所有權(quán)主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性。

在我國的民事立法中以及有關(guān)的司法解釋中,應(yīng)具體規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體,我認(rèn)為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是村集體經(jīng)濟(jì)組織包括:農(nóng)業(yè)集體合作社等,而且當(dāng)在村里有其他的集體經(jīng)濟(jì)組織并存時,應(yīng)當(dāng)仍然以農(nóng)村村民所組成的集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地的所有者,而不應(yīng)當(dāng)將村民委員會當(dāng)作農(nóng)村土地的所有者。因為村民委員會只是農(nóng)村村民行使農(nóng)村管理等權(quán)力的主體,是農(nóng)村村民選舉出來的組織,并不能當(dāng)然的代表農(nóng)村村民的實際利益,有關(guān)農(nóng)村村民的切身利益的事情仍應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織行使。

在規(guī)定了我國農(nóng)村土地的所有者后,就應(yīng)當(dāng)規(guī)定所有者行使所有權(quán)權(quán)能包括:占有、使用、收益、處分的具體方式、方法。在我國農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織中,行使流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的方法為:應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員的2/3的成員通過方可流轉(zhuǎn)。在就是否流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行商議時,就應(yīng)當(dāng)召開全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會,本次大會應(yīng)當(dāng)由超過集體經(jīng)濟(jì)組織成員的2/3出席方可舉行。

流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的收益的分配方式,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用我國公司制的形式來分配流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的收益.具體說來就是由我國立法規(guī)定土地流轉(zhuǎn)后所得收益由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員按照一定的方式進(jìn)行分配,或者有立法規(guī)定由農(nóng)村土地所有者集體經(jīng)濟(jì)組織過全體成員集體研究商議來決定土地流轉(zhuǎn)所得收益的具體分配方法。只有具體規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的方式方法以及所得收益的具體分配方法后才能激勵土地土地所有者積極的流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)以及合理的保障土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益。

我國立法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地的適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營以及促進(jìn)土地資源的合理配置。長期以來我國的農(nóng)村土地實行的是平均分配的原則,根據(jù)農(nóng)村人口按照一戶的原則進(jìn)行平均分配,這種分配制度在在我國的建國初期以及改革開放的初期,對維護(hù)農(nóng)村人口的生活,改善農(nóng)民的生活起到了重要的作用。但是,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展以及農(nóng)村人口向城市的大量流轉(zhuǎn),農(nóng)村的很多土地被閑置,這就需要將這些閑置的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn),使農(nóng)村地區(qū)需要土地的農(nóng)戶能夠通過這種方式獲得更多可以耕種的土地,促進(jìn)土地資源的合理配置。同時,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,農(nóng)業(yè)需要改變以前的分散經(jīng)營,由單一的農(nóng)戶的個體經(jīng)營發(fā)展到適度規(guī)模經(jīng)營,這樣,可以降低成本,增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)在市場上的競爭力。

《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十八條土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。在這個條文中,我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式為轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式,顯然法律的這樣規(guī)定實際上限制了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式,我國法律應(yīng)進(jìn)一步拓寬土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和繼承。將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是承包人融資,擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的重要手段,也是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能實現(xiàn)的重要方式,在土地承包經(jīng)營權(quán)市場話,長期化以后就沒有必要再限制這種抵押。同樣,因為我國的物權(quán)法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán),那么繼承就是其物權(quán)化的必然結(jié)果。因此,應(yīng)當(dāng)明確我國土地承包經(jīng)營權(quán)可以以多種方式流轉(zhuǎn),也可以繼承,但應(yīng)當(dāng)限定土地承包經(jīng)營權(quán)受讓者不能改變轉(zhuǎn)讓土地的用途,以更好的保護(hù)我國的土地。

同時,立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員。我國法律規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員,不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員。集體土地所有權(quán)有成員權(quán)的性質(zhì),只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員享有,但土地承包經(jīng)營權(quán)就沒有必要有這樣的性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)完全應(yīng)當(dāng)按照市場的方法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,應(yīng)擴(kuò)大到所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)。且應(yīng)當(dāng)取消在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中本集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先權(quán)的法律規(guī)定,所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在同等條件下都具有平等的經(jīng)營權(quán)。在規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)時,應(yīng)當(dāng)取消土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)先經(jīng)過承包方同意的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)者可以自主的決定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),不需經(jīng)過其他人的同意。土地承包經(jīng)營權(quán)人在取得土地承包經(jīng)營權(quán)后,可以依合同占有、使用農(nóng)地,取得經(jīng)營收益,享有將土地承包經(jīng)營權(quán)自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)(包括抵押、繼承)的權(quán)利,可以對抗任何人包括農(nóng)地所有人在內(nèi)的不法侵害;土地承包經(jīng)營權(quán)人負(fù)有按合同規(guī)定交納租金,維持土地所有權(quán)的完整,合理利用土地等義務(wù)。在土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系中,雙方按市場機(jī)制行事,雙方的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)簡單明確,更有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國《物權(quán)法》第一百二十九條土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓,當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記;未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人。土地登記制度是確保產(chǎn)權(quán)安全的正式制度安排,成為保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不可或缺的一個方面。登記不僅可以從民事角度公示承包權(quán)的靜態(tài)和動態(tài)狀況,也是國家保障土地秩序的方法之一。但是,在現(xiàn)實中,我國的行政機(jī)關(guān)僅僅將土地承包經(jīng)營權(quán)的登記等作行政管理的手段之一,和不動產(chǎn)登記的法理相差很大。首先要轉(zhuǎn)變觀念。從保護(hù)和確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的角度出發(fā),改變以行政管理態(tài)度而代之以不動產(chǎn)登記理論,將土地承包經(jīng)營權(quán)登記主要看作物權(quán)公示作用其次確定土地承包經(jīng)營權(quán)由不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)登記機(jī)關(guān)?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定:“當(dāng)事人要求登記的,當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記?！边@一規(guī)定并沒有明確土地流轉(zhuǎn)具體的登記部門?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿、承包同登記及其他登記材料,由縣級以上地方行政主管部門管理?！庇纱丝芍?我國土地承包營權(quán)的設(shè)立登記事宜由管理。那么就可以推論出以其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的登記仍然由負(fù)責(zé),包括轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股和抵押等各種流轉(zhuǎn)方式的登記。統(tǒng)一了登記機(jī)關(guān),不僅方便了農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)的登記,還具有其本來應(yīng)具有的物權(quán)公示性,有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和權(quán)利正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。應(yīng)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力。我國土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán),不動產(chǎn)物權(quán),應(yīng)當(dāng)堅持不動產(chǎn)物權(quán)登記的一貫原則,即堅持登記生效主義,任何有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都應(yīng)當(dāng)辦理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記,未經(jīng)登記的不得發(fā)生法律效力,登記具有公示力和公信力,依法登記的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù),任何單位、個人都不得侵犯。