生育政策背景下基礎(chǔ)教育資源配置規(guī)劃思路創(chuàng)新
——以富陽區(qū)教育布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃為例

包尚修，周競(jìng)宇

1.杭州城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司；2.杭州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

一、問題的提出

黨的相關(guān)會(huì)議強(qiáng)調(diào)把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，要求以寬廣的全球視野和深邃的歷史眼光，發(fā)展具有中國(guó)特色、世界水平的現(xiàn)代教育。教育是中華民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化服務(wù)的基本原則。其中，基礎(chǔ)教育是教育事業(yè)的主要內(nèi)容之一，如何在新人口政策背景下謀劃基礎(chǔ)教育設(shè)施布局，推進(jìn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展，是影響教育整體水平和全民整體素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)之一。

自1949年至今，國(guó)家先后出臺(tái)了多項(xiàng)生育調(diào)控政策，1982年出臺(tái)計(jì)劃生育政策，2016年1月全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，這些人口政策調(diào)整措施均使人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，特別是學(xué)齡人口比例變化較為明顯，這對(duì)基礎(chǔ)教育資源分布影響極為重要。

為適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)這種新的變化趨勢(shì)，有必要對(duì)教育領(lǐng)域受到的影響進(jìn)行研究，對(duì)教育領(lǐng)域各學(xué)段在校學(xué)生規(guī)模的變動(dòng)情況進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，提前做好教育資源規(guī)劃，積極應(yīng)對(duì)生育政策帶來的重大影響。

二、生育政策背景下學(xué)齡人口變化及基礎(chǔ)教育資源供需矛盾分析

基礎(chǔ)教育資源配置應(yīng)以學(xué)齡人口變動(dòng)為依據(jù)，因此要合理配置教育資源，必須把握學(xué)齡人口的分布特點(diǎn)及變動(dòng)趨勢(shì)。目前，我國(guó)人口發(fā)展已進(jìn)入“低生育、老齡化、城鎮(zhèn)化、高流動(dòng)”時(shí)期，構(gòu)成了未來基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本人口背景，決定著教育資源配置的時(shí)空結(jié)構(gòu)。

（一）學(xué)齡人口變化分析

1.學(xué)齡人口總量在波動(dòng)中持續(xù)緩慢增長(zhǎng)

2014年全國(guó)開始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，之后實(shí)施全面“二孩”政策。從生育政策調(diào)整前后全國(guó)學(xué)前教育在園幼兒及毛入園率變化情況來看，2015年-2019年間，全國(guó)在園幼兒規(guī)模從4265萬緩慢增長(zhǎng)至4714萬，年平均增長(zhǎng)率2.1%。相比生育政策調(diào)整前的2000年-2014年間，幼兒園在園學(xué)齡人口規(guī)?？傮w年平均增長(zhǎng)率4.9%，綜合近年來出生人口變化情況預(yù)測(cè)“十三五后期出生人口將有一個(gè)小高峰”，可以認(rèn)為，隨著生育政策策的執(zhí)行，累積生育量已逐步釋放，2017年-2018年已迎來生育高潮，將來學(xué)齡人口數(shù)量可能會(huì)較為平緩地增長(zhǎng)。因此，基礎(chǔ)教育資源配置應(yīng)充分考慮近年生育率高峰期的人口增加，有效應(yīng)對(duì)高峰期的基礎(chǔ)教育設(shè)施供給壓力。

2.城鄉(xiāng)學(xué)齡人口變動(dòng)趨勢(shì)差別較大

受城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的影響，城鄉(xiāng)學(xué)齡人口規(guī)模變動(dòng)趨勢(shì)不同，總體上城鎮(zhèn)學(xué)齡人口規(guī)模將“先增后降”，農(nóng)村學(xué)齡人口呈單邊下降趨勢(shì)。出生人口的短期增長(zhǎng)連同進(jìn)城農(nóng)村人口增加帶來的入學(xué)需求增長(zhǎng)，必然會(huì)使城市教育供給面臨著越來越大的壓力，基礎(chǔ)教育資源日漸緊張。受人口空間分布格局的影響，城鎮(zhèn)地區(qū)將面臨教育資源供給緊張的格局，特別是大城市，由于人口基數(shù)龐大，政策放開帶來的效果更加明顯，基礎(chǔ)教育資源供給不足的問題將尤為突出。

（二）基礎(chǔ)教育資源供需矛盾分析

1.教育資源配置未能完全適應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人口不斷向城區(qū)涌入，基礎(chǔ)教育資源配置主要面臨兩大挑戰(zhàn)：一是人口流入地教育資源不足和配置失衡。城市教育布局滯后于人口流動(dòng)，流入地教育人口的激增給當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展帶來諸多壓力，導(dǎo)致教育需求的增加，如加大教育投資、建設(shè)更多的學(xué)校、增加現(xiàn)有學(xué)校的設(shè)施、大量補(bǔ)充合格的教師及管理人員等。二是排斥性制度安排亟待破除。由于城市戶籍制度、屬地化管理體制等排斥性制度安排，流動(dòng)兒童接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育面臨著財(cái)政撥款、校舍建設(shè)用地和教師編制等教育資源供給困境，流動(dòng)兒童“上好學(xué)”問題將成為未來一段時(shí)期內(nèi)城市教育高質(zhì)量發(fā)展不容忽視的問題。總的來看，高流動(dòng)趨勢(shì)的學(xué)齡人口變動(dòng)要求我們密切關(guān)注流動(dòng)人口教育的公平性和優(yōu)質(zhì)教育的獲得性，優(yōu)化教育資源分配格局。

2.城鎮(zhèn)生源相對(duì)集中，資源配置問題突出

學(xué)齡人口的空間流動(dòng)性使得城鎮(zhèn)地區(qū)生源相對(duì)集中，致使公辦學(xué)校無法滿足大量跨學(xué)區(qū)就讀要求?？臻g分布上也同樣存在著差異，老城區(qū)范圍內(nèi)教育資源布置密集、生源集中，出現(xiàn)“超大規(guī)?！睂W(xué)校超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，部分學(xué)校辦學(xué)條件薄弱，嚴(yán)重影響了教育的均衡發(fā)展。而城市新區(qū)資源相對(duì)匱乏，服務(wù)半徑過大，難以有效覆蓋，資源配置不合理。

3.城鄉(xiāng)教育差異大，分布不均衡

城鄉(xiāng)教育始終存在學(xué)校空間分布不均衡、校際發(fā)展不平衡、教育資源不能共享等問題，催生基礎(chǔ)教育的需求與供給矛盾關(guān)系。城區(qū)教育師資能力、經(jīng)費(fèi)投入、教育硬件設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村，農(nóng)村教育現(xiàn)在面臨撤點(diǎn)危機(jī)，但城區(qū)教育用地緊張，生源集中，嚴(yán)重制約其教育事業(yè)發(fā)展，教育資源空間布局不當(dāng)。

城區(qū)教育除了教育資源布局調(diào)整，也要調(diào)整內(nèi)部教育空間，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部教育，只有城鄉(xiāng)教育一體化，才能做到教育用地留有余地、教育資源均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育健康發(fā)展。

三、傳統(tǒng)規(guī)劃編制的局限性

（一）規(guī)劃論證方法單一

傳統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃分析方法大致可分為兩個(gè)階段：（1）根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查，初步判斷哪些學(xué)校要撤并或合并，再根據(jù)學(xué)齡人口規(guī)模，判斷需要新增幾所學(xué)校。（2）在規(guī)劃中對(duì)現(xiàn)有學(xué)校按服務(wù)半徑分析，如出現(xiàn)服務(wù)盲區(qū)，則考慮在盲區(qū)附近選址新建學(xué)校。

（二）規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)脫鉤

現(xiàn)有的專項(xiàng)布點(diǎn)規(guī)劃以規(guī)劃布點(diǎn)圖+規(guī)劃學(xué)?？刂票頌橹饕晒磉_(dá)內(nèi)容，缺乏體系化的指標(biāo)和統(tǒng)籌管控要求，從而導(dǎo)致規(guī)劃布點(diǎn)難以有效實(shí)現(xiàn)向上銜接和向下傳導(dǎo)，管控引導(dǎo)與實(shí)施落位相互脫節(jié)。

四、創(chuàng)新規(guī)劃編制

縱觀人口政策與基礎(chǔ)教育發(fā)展過程中不斷給基礎(chǔ)教育設(shè)施布局規(guī)劃提出的新要求，新人口政策的推行，人口結(jié)構(gòu)變化不同于以往人口政策的規(guī)律。在老齡化與生育政策雙重作用下，“兩率”將出現(xiàn)不同時(shí)期的曲線變化，最終維持平衡，人口結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。以往的基礎(chǔ)教育布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃在預(yù)測(cè)學(xué)齡兒童總數(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行教育資源的合理配置，面對(duì)這種動(dòng)態(tài)變化的學(xué)齡兒童比例，按照傳統(tǒng)編制方法有失時(shí)效性，必須在布局規(guī)劃中考慮新方法及內(nèi)容，去優(yōu)化教育資源空間布局，使存量教育能應(yīng)對(duì)不同時(shí)期的人口結(jié)構(gòu)變化。

（一）創(chuàng)新規(guī)劃編制方式

區(qū)別于傳統(tǒng)教育布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃思路，新時(shí)期的教育資源配置應(yīng)打破原有教育設(shè)施層級(jí)限制，將不同層級(jí)教育資源作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌利用，建設(shè)“全鏈條、多層次”的教育服務(wù)設(shè)施體系。

1.轉(zhuǎn)變一：從被動(dòng)配套到主動(dòng)保障

改變“有需求才配套”的傳統(tǒng)模式，發(fā)揮基礎(chǔ)教育設(shè)施對(duì)城市發(fā)展的牽引帶動(dòng)作用，強(qiáng)化教育設(shè)施的公共資源屬性。立足于解決現(xiàn)有教育設(shè)施布點(diǎn)問題，充分考慮教育設(shè)施未來發(fā)展趨勢(shì)及區(qū)域未來發(fā)展重點(diǎn)區(qū)塊，結(jié)合服務(wù)對(duì)象的教育需求及區(qū)域自身教育配置條件，著力提升教育服務(wù)水平，主動(dòng)保障教育設(shè)施供給。

2.轉(zhuǎn)變二：從單一均質(zhì)到多元差異

基于規(guī)劃全口徑服務(wù)人口的需求預(yù)測(cè)，結(jié)合問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，合理優(yōu)化基礎(chǔ)教育配建指標(biāo)及細(xì)化設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌服務(wù)戶籍人口、外來務(wù)工流動(dòng)人口、國(guó)際人口等多樣人群，并針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展階段性特點(diǎn)，構(gòu)建差異化教育指標(biāo)體系，滿足市民對(duì)高品質(zhì)教育的多元需求。

3.轉(zhuǎn)變?nèi)簭膫€(gè)體布局到全鏈條整合

改變以單一辦學(xué)層次為對(duì)象的規(guī)劃模式，提出教育資源“全鏈條”整合系統(tǒng)思維，對(duì)教育資源進(jìn)行“一盤棋”全鏈條整合，并通過增存結(jié)合提高公共資源利用效率。在滿足服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，形成“多分區(qū)、多策略、多類型”的空間布局指引。

4.轉(zhuǎn)變四：從靜態(tài)藍(lán)圖到體系保障

面向規(guī)劃改革，建立與國(guó)土空間規(guī)劃相一致的“區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—單元”規(guī)劃實(shí)施體系，以保證基礎(chǔ)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。其中，區(qū)級(jí)層面?zhèn)戎刂贫òl(fā)展目標(biāo)和統(tǒng)籌資源配置；街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分解傳導(dǎo)區(qū)級(jí)指標(biāo)，加強(qiáng)與控規(guī)修編、城市更新、土地儲(chǔ)備等多規(guī)合一協(xié)調(diào)；單元層面?zhèn)戎芈涞貙?shí)施。通過編制建設(shè)導(dǎo)則，設(shè)定面向建設(shè)控制的學(xué)校類型、班級(jí)、用地等規(guī)劃控制指標(biāo)和建設(shè)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)教育設(shè)施從“布點(diǎn)”到“落界”。

（二）創(chuàng)新配置指標(biāo)設(shè)定

當(dāng)前城鄉(xiāng)正處于快速發(fā)展階段，教育新改革、人口新政策、城市發(fā)展新趨勢(shì)各種影響因素集聚，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)難以滿足城市發(fā)展趨勢(shì)及學(xué)齡人口峰值的教育需求，如何合理優(yōu)化配置指標(biāo)，適應(yīng)未來教育需求是教育資源配置的重要內(nèi)容。在現(xiàn)有規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合老城區(qū)、新城區(qū)、農(nóng)村地區(qū)等不同區(qū)域的實(shí)際情況，提出基礎(chǔ)教育設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化細(xì)化建議。

本次研究形成兩種配置思路，即基本百戶指標(biāo)和差異化百戶指標(biāo)。

基本百戶指標(biāo)指結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況，在現(xiàn)行配套配置標(biāo)準(zhǔn)總體指引下，確定基礎(chǔ)教育配套基本百戶指標(biāo)。差異化百戶指標(biāo)：針對(duì)分區(qū)內(nèi)不同發(fā)展特征，建議因地制宜，綜合統(tǒng)籌并科學(xué)論證，推廣差異化百戶比指標(biāo)，在執(zhí)行現(xiàn)有指標(biāo)的基礎(chǔ)上，確保設(shè)施總量，結(jié)合不同區(qū)塊的需求導(dǎo)向，可采用彈性系數(shù)控制的方式，設(shè)置差異化百戶指標(biāo)，從而使得指標(biāo)的制定更符合地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況。

（三）創(chuàng)新建設(shè)實(shí)施模式

針對(duì)高密度建設(shè)區(qū)的自身特征和建設(shè)實(shí)施難點(diǎn)，本文提出幾類創(chuàng)新建設(shè)模式。

（1）降低規(guī)模（教育完善、總量富余，適當(dāng)降低老城區(qū)辦學(xué)規(guī)模）。

（2）用地挖潛（有條件結(jié)合老城區(qū)有機(jī)更新異址新建或原址改擴(kuò)建）。

（3）提升存量（適當(dāng)放寬規(guī)劃條件限定，增大容積率）。

（4）資源共享（包括學(xué)校間資源共享及城市公共服務(wù)設(shè)施共享）。

五、富陽區(qū)教育布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)證

（一）項(xiàng)目概況

為進(jìn)一步提高富陽區(qū)教育資源配置水平，開展項(xiàng)目規(guī)劃編制，以明晰規(guī)劃目標(biāo)與總體配置思路，設(shè)置設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化空間布局，明確分期建設(shè)時(shí)序，提出規(guī)劃實(shí)施措施與建議。

（二）摸清家底識(shí)別設(shè)施短板

依據(jù)現(xiàn)有居住人口及未來規(guī)劃住宅用地空間分布，結(jié)合現(xiàn)有教育資源布局情況，辨析未來教育服務(wù)盲區(qū)和教育資源不足區(qū)域，為規(guī)劃布點(diǎn)提供數(shù)據(jù)支撐。經(jīng)分析，項(xiàng)目組一共梳理了約450處學(xué)校信息及600多項(xiàng)規(guī)劃審批信息，并對(duì)富陽區(qū)現(xiàn)約450個(gè)教育設(shè)施建立一圖一表”系統(tǒng)臺(tái)賬。結(jié)合基礎(chǔ)信息采集，建立全區(qū)適齡人口分布與現(xiàn)狀設(shè)施空間匹配數(shù)據(jù)庫，并構(gòu)建涵蓋綜合教育程度、辦學(xué)條件、空間布局等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面識(shí)別短板地區(qū)和缺項(xiàng)內(nèi)容。

1.人口資源評(píng)價(jià)

規(guī)劃以戶籍人口+常住人口+鄉(xiāng)村人口+實(shí)有人口等多種統(tǒng)計(jì)口徑的人口為依據(jù)，統(tǒng)籌分析歷年富陽區(qū)居住人口分布及變化情況，可以明確2010年-2019年間富陽總?cè)丝诔示徛鲩L(zhǎng)態(tài)勢(shì)，流動(dòng)人口逐步穩(wěn)定增長(zhǎng)，教育需求也不斷加大，上學(xué)適齡人口總數(shù)逐年增大，且適齡人口比重越來越高，因此必須不斷提高教育質(zhì)量，增加優(yōu)質(zhì)教育比例。

2.教育資源評(píng)價(jià)

經(jīng)深入調(diào)研，富陽區(qū)歷年教育設(shè)施規(guī)模略微變化，總體狀態(tài)基本穩(wěn)定，小學(xué)班級(jí)數(shù)和學(xué)生數(shù)波動(dòng)中上升，初中班級(jí)數(shù)和學(xué)生數(shù)以2016年為節(jié)點(diǎn)，先降后升?，F(xiàn)狀教育設(shè)施占地面積、校舍建筑總體狀況良好，基本滿足教育配套服務(wù)需求。

3.短板評(píng)價(jià)

全面“二孩”政策實(shí)施后，基礎(chǔ)教育資源結(jié)構(gòu)性短缺問題越發(fā)凸顯，總量不足、供需不平衡，公辦學(xué)校區(qū)域差異較為明顯，越接近中心城區(qū)，服務(wù)水平越高（注：服務(wù)水平為現(xiàn)有配套公辦學(xué)校班級(jí)數(shù)/規(guī)劃配套需求班級(jí)數(shù)*100）?，F(xiàn)有規(guī)模與需求之間還存在缺口，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置初中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均滿足配套需求且均達(dá)到超額配建。

（三）滿足需求實(shí)現(xiàn)差異供給

1.常住人口變化特征

本次規(guī)劃教育設(shè)施主要為城市常住人口服務(wù)，在計(jì)算教育設(shè)施的服務(wù)人口時(shí)，采用常住人口概念進(jìn)行預(yù)測(cè)需求。結(jié)合歷年常住人口分布及變化情況分析，富陽區(qū)內(nèi)常住人口呈現(xiàn)以下幾方面特征：

中心城區(qū)人口密度增長(zhǎng)顯著，呈圈層式逐層向外遞減。中心城區(qū)人口密度增長(zhǎng)顯著，富春江沿岸其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長(zhǎng)平緩，西側(cè)、南側(cè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，整體與人口密度分布規(guī)律基本一致。

中心城區(qū)人口集聚態(tài)勢(shì)明顯，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口外流突出。從增長(zhǎng)情況看，從中心集聚片區(qū)向外，呈現(xiàn)圈層式遞減。西側(cè)和南側(cè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)整體呈現(xiàn)人口外流的現(xiàn)象，場(chǎng)口鎮(zhèn)、東洲街道、春建鄉(xiāng)等工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道流動(dòng)人口增速最快。

2.學(xué)齡人口預(yù)測(cè)

規(guī)模特征：學(xué)齡人口持續(xù)增加，且占比逐年加大。初中小學(xué)學(xué)齡人口占全區(qū)常住人口的比例從83生/千人上升至89生/千人，呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，可見學(xué)齡人口的增長(zhǎng)速度快于常住人口的整體增長(zhǎng)水平。

空間特征：結(jié)合規(guī)劃地鐵沿線區(qū)塊居住用地布局及規(guī)劃配置配套設(shè)施容量分析，區(qū)域差異大，老城區(qū)及新開發(fā)城區(qū)比重高，鄉(xiāng)村地區(qū)比重低。

人口發(fā)展預(yù)測(cè)：規(guī)劃利用年齡移算法，綜合考慮歷年戶籍新生人口、在校生數(shù)變化情況，對(duì)富陽區(qū)學(xué)齡人口發(fā)展進(jìn)行推演。預(yù)測(cè)近期可能達(dá)到高峰，并向城市中心區(qū)域集聚，且義務(wù)教育向高中段延伸的趨勢(shì)愈加明顯。

3.差異化配置指標(biāo)

本次規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)狀各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育設(shè)施配置百戶指標(biāo)及區(qū)域未來學(xué)齡人口增長(zhǎng)趨勢(shì)綜合分析，對(duì)富陽區(qū)范圍內(nèi)各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步細(xì)分教育資源供需情況，按基本平穩(wěn)型、重點(diǎn)保障型及壓力凸顯型予以分類。

基于區(qū)域常住人口、學(xué)齡人口及教育資源供需情況剖析，規(guī)劃百戶指標(biāo)形成兩種配置思路：即基本百戶指標(biāo)和差異化百戶指標(biāo)?；景賾糁笜?biāo)：在省市相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求總體指引下，確定富陽區(qū)教育配套基本百戶指標(biāo)。

差異化百戶指標(biāo)：針對(duì)分區(qū)內(nèi)不同發(fā)展特征，建議因地制宜，推廣差異化百戶比指標(biāo)，在執(zhí)行基本指標(biāo)的基礎(chǔ)上，確保設(shè)施總量，結(jié)合不同區(qū)塊的需求導(dǎo)向，可采用彈性系數(shù)控制的方式，設(shè)置差異化百戶指標(biāo)，從而使得指標(biāo)的制定更符合地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)教育資源空間優(yōu)化配置。

（四）構(gòu)建體系保障設(shè)施落地

為保障基礎(chǔ)教育設(shè)施得以有效落地，本文從“繪底圖、定標(biāo)準(zhǔn)、搭平臺(tái)”三方面提出專項(xiàng)規(guī)劃法定化保障體系。

1.繪底圖—梳理要素體系形成專項(xiàng)規(guī)劃整合底圖

為保障基礎(chǔ)教育規(guī)劃的要求能夠準(zhǔn)確、全面地落實(shí)到控規(guī)當(dāng)中，規(guī)劃深入梳理用地主體、控制要素并形成工作底圖。通過與規(guī)資局、教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及做地主體多輪對(duì)接，將各空間要素標(biāo)準(zhǔn)化、屬性化及矢量化，共形成多類空間管控要素、200余項(xiàng)目矢量圖斑，每項(xiàng)管控要素形成“兩圖兩表”，即現(xiàn)狀與規(guī)劃各一張圖、一張表。

2.定標(biāo)準(zhǔn)—構(gòu)建指標(biāo)體系推進(jìn)規(guī)劃選址落地

構(gòu)建以“五類指標(biāo)”為核心的標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上研究確定教育專項(xiàng)規(guī)劃法定化工作指引。以“總量規(guī)模、單點(diǎn)規(guī)模、服務(wù)半徑、用地性質(zhì)、要素控制五類指標(biāo)”體系為基礎(chǔ)，明確規(guī)劃選址布點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃成果符合相關(guān)規(guī)范、落實(shí)上位規(guī)劃意圖并傳導(dǎo)落實(shí)于控制性詳細(xì)規(guī)劃的目標(biāo)。

3.搭平臺(tái)—促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃與法定規(guī)劃銜接常態(tài)化

專項(xiàng)規(guī)劃法定化的目的是將設(shè)施“一張圖”最終落實(shí)到法定規(guī)劃當(dāng)中。在富陽區(qū)教育專項(xiàng)規(guī)劃中提出搭建“常態(tài)化”的專項(xiàng)規(guī)劃和法定規(guī)劃銜接平臺(tái)，借當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制契機(jī)，建立具備動(dòng)態(tài)更新機(jī)制、覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及教育等各類專項(xiàng)規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫，通過“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決專項(xiàng)規(guī)劃與法定規(guī)劃之間的矛盾，從而促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃法定化工作的常態(tài)化。（見圖1）

圖1 “規(guī)劃一張圖”數(shù)據(jù)庫示意

（五）動(dòng)態(tài)跟蹤提高配置效率

1.建立預(yù)警機(jī)制，提高公共資源配置效率

根據(jù)一次規(guī)劃布局、分步實(shí)施以及老城區(qū)著重補(bǔ)短板、新城區(qū)匹配發(fā)展要求的原則，制定三個(gè)五年行動(dòng)計(jì)劃安排，著重確保近期實(shí)施項(xiàng)目落地。同時(shí)，形成設(shè)施建設(shè)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，開展規(guī)劃年度動(dòng)態(tài)評(píng)估與更新，提高公共資源配置效率。建立完善公辦學(xué)校學(xué)區(qū)戶籍信息的發(fā)布和預(yù)警機(jī)制，將學(xué)區(qū)適齡戶籍生人數(shù)達(dá)到招生規(guī)模人數(shù)90%及以上的學(xué)校發(fā)布不同程度的預(yù)警，預(yù)告被調(diào)劑的可能性，讓廣大家長(zhǎng)提前了解相關(guān)政策信息，引導(dǎo)群眾理性購房遷戶。

2.順應(yīng)人口變化趨勢(shì)，完善教育資源供需匹配

密切關(guān)注出生人口增加的短期性和流動(dòng)人口隨遷子女增加的長(zhǎng)期性對(duì)基礎(chǔ)教育資源在量和質(zhì)上的影響，需順應(yīng)人口發(fā)展規(guī)律，把握人口數(shù)量拐點(diǎn)，科學(xué)制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排新建學(xué)校數(shù)量，妥善解決好學(xué)齡人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)對(duì)基礎(chǔ)教育資源需求的階段性釋放與后期學(xué)齡人口數(shù)量回落對(duì)基礎(chǔ)教育資源的逐步收縮兩者間的矛盾，更加合理地做好基礎(chǔ)教育資源供給。

3.科學(xué)優(yōu)化設(shè)施布局，合理制定實(shí)施計(jì)劃

在配置標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，適度超前，適當(dāng)提高學(xué)齡人口百戶指標(biāo)、教育用地、班級(jí)數(shù)等配置標(biāo)準(zhǔn)，提供相應(yīng)的數(shù)量及規(guī)模的基礎(chǔ)教育設(shè)施，以滿足不斷增加的學(xué)齡人口就近入學(xué)需求。在用地布局上，留有一定余地，特別是城市新區(qū)，教育設(shè)施的配建中相應(yīng)提高預(yù)留量，為外來常住學(xué)齡人口的基礎(chǔ)教育服務(wù)提供空間。

六、結(jié)論

隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高和新人口政策的逐步實(shí)施，人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化?；谛卤尘跋禄A(chǔ)教育設(shè)施布局情況及存在的問題，規(guī)劃提出幾點(diǎn)新思路：

（1）應(yīng)深入分析常住人口的空間分布、人口遷移規(guī)律及人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等情況，推斷出全面生育政策策影響下學(xué)齡人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)比例，制定出適宜的配置指標(biāo)和學(xué)校規(guī)模，基礎(chǔ)教育用地規(guī)模應(yīng)有一定的前瞻性，以確保未來規(guī)劃具有一定的彈性。

（2）對(duì)于人口密集區(qū)域適當(dāng)放寬存量教育的資源空間，對(duì)于人口分散的區(qū)域適當(dāng)放寬服務(wù)半徑，做到存量教育、服務(wù)半徑具有一定彈性空間，進(jìn)一步優(yōu)化教育資源合理分布。

（3）基礎(chǔ)教育設(shè)施在現(xiàn)行配套配置標(biāo)準(zhǔn)總體指引下，針對(duì)老城區(qū)、新城區(qū)和外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同發(fā)展特征和需求，采用彈性系數(shù)控制的方式，設(shè)置差異化配置指標(biāo)。

（4）國(guó)家宏觀層面相關(guān)政策與中微觀層面設(shè)計(jì)規(guī)范相結(jié)合，做到“眾規(guī)合一”且符合教育發(fā)展規(guī)律的近遠(yuǎn)期相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)教育設(shè)施布局規(guī)劃。

總之，在新人口政策背景下，從教育資源有效利用和教育設(shè)施均衡布局的角度來規(guī)劃布局教育設(shè)施，把握人口結(jié)構(gòu)變化的不確定因素，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的資源紅利，進(jìn)一步提升全民素質(zhì)教育的質(zhì)量。

相關(guān)鏈接

在經(jīng)歷了迅速從高生育率到低生育率的轉(zhuǎn)變之后，我國(guó)人口的主要矛盾已經(jīng)不再是增長(zhǎng)過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調(diào)等問題。國(guó)內(nèi)20多位頂尖人口學(xué)者歷經(jīng)兩年的研究指出，我國(guó)的人口政策亟待轉(zhuǎn)向，尤其是生育政策應(yīng)該調(diào)整。 [3]

之前，以獨(dú)生子女政策為核心內(nèi)容的我國(guó)計(jì)劃生育政策，自20世紀(jì)80年代開始嚴(yán)格推行。其間略有微調(diào)，如放開“雙獨(dú)二胎”(夫妻雙方為獨(dú)生子女，可以生育第二個(gè)孩子)，及部分省份農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的“一孩半”政策(第一個(gè)孩子為女孩，可生育第二個(gè)孩子)等。

原國(guó)家人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì)資料表明，2011年之前，獨(dú)生子女政策覆蓋率大概占到全國(guó)內(nèi)地總?cè)丝诘?5.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口(部分少數(shù)民族夫婦；夫妻雙方均為獨(dú)生子女的，也可生育兩個(gè)孩子)；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少數(shù)民族游牧民)。

計(jì)劃生育作為一項(xiàng)政策，從初始實(shí)行時(shí)就知道是有代價(jià)的。但從1980年9月25日中共中央發(fā)表《計(jì)劃生育公開信》開始，該政策已執(zhí)行35年。其間，人口專家曾于2004年、2009年先后集體諫言，建議中央及早取消獨(dú)生子女政策，但并未被采納。

2001年，中國(guó)人民大學(xué)教授顧寶昌與復(fù)旦大學(xué)教授王豐牽頭組建了“21世紀(jì)中國(guó)生育政策研究”課題組。14年來，他們多次提出調(diào)整中國(guó)生育政策、放開二胎生育的建議。