地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的動力機(jī)制及其治理路徑

劉磊，向硝硝

一、問題緣由與文獻(xiàn)綜述

改革開放43年以來，我國社會的各個領(lǐng)域都發(fā)生了翻天覆地的變化，這一過程既是社會經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步的過程，也是政治變革和政治進(jìn)步的過程[1]。改革開放之后，隨著我國政治和社會大環(huán)境的改變，地方政府的制度創(chuàng)新逐漸成為當(dāng)代中國政治改革和政治發(fā)展的重要組成部分。自2000年以來，我國地方政府的創(chuàng)新活動呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢，但是也存在這樣的事實(shí)：一方面，地方政府創(chuàng)新層出不窮；另一方面，創(chuàng)新卻難以為繼，缺乏可持續(xù)性[2]。眾多關(guān)注者對地方政府創(chuàng)新的發(fā)展前景普遍擔(dān)憂，長期觀察地方政府創(chuàng)新發(fā)展的學(xué)者高新軍聲稱，當(dāng)前地方政府的制度創(chuàng)新幾乎面臨著嚴(yán)重的制度困境[3]。那么地方政府創(chuàng)新何以持續(xù)？這是地方政府創(chuàng)新動態(tài)發(fā)展過程中不容忽視的實(shí)際問題。

政府創(chuàng)新的可持續(xù)性是指創(chuàng)新項(xiàng)目在動態(tài)發(fā)展過程中創(chuàng)新核心要素在時間上的延續(xù)和空間上的擴(kuò)散，并且呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，不斷地進(jìn)行著制度創(chuàng)新。從現(xiàn)有的研究來看，當(dāng)前我國對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的研究主要有以下五種理論視角：一是成本-效益論。該理論認(rèn)為：交易費(fèi)用高(新制度替代原有制度)的政府創(chuàng)新，其可持續(xù)性很可能偏弱；交易費(fèi)用低(對新問題進(jìn)行制度供給)、易實(shí)施的政府創(chuàng)新，持續(xù)的時間一般較長[4]。二是制度創(chuàng)新論。該理論提出創(chuàng)新可持續(xù)性的實(shí)現(xiàn)需要制度化、將創(chuàng)新成果進(jìn)行制度化、把創(chuàng)新行為固化為制度等眾多制度創(chuàng)新議題[5]。三是持續(xù)力論。在該研究范式下，國家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新類型、創(chuàng)新動力、政治民主、合法性、官員資源獲取(升遷)、組織生存和擴(kuò)張、受益人群、政府職能范圍等對于創(chuàng)新持續(xù)力具有重要影響[6]。四是演化范式論。該理論認(rèn)為創(chuàng)新活動是一個溢出-反饋的動態(tài)積累過程，每項(xiàng)創(chuàng)新都為下一項(xiàng)創(chuàng)新做出了反饋，其反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展，這一發(fā)展使得更好的創(chuàng)新基因(慣例)得以保留、遺傳，從而使創(chuàng)新具有持續(xù)性[7]。五是行政生態(tài)論。該理論認(rèn)為影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素包括地方政府政治空間的延展、競爭型壓力式績效考核制度、公眾對政治需求的增長、本地文化與政府創(chuàng)新項(xiàng)目以及成果擴(kuò)散的兼容等[8]。

通過對既有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的各種解釋多數(shù)都沿襲了國家主義的研究范式。如從既有文獻(xiàn)中的成本-效益論、制度創(chuàng)新論、持續(xù)力論、演化范式論、行政生態(tài)論可以看出，對于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的研究多是從政府經(jīng)濟(jì)、宏觀制度、政策文本和行政組織的演進(jìn)邏輯來做出多樣性的解讀，其研究視角更多是關(guān)注“行政體系內(nèi)”和“宏觀的制度影響”，因而過多地從國家的范式來看待創(chuàng)新的發(fā)展。對于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的研究應(yīng)該擺脫單一的國家范式研究，建構(gòu)基于創(chuàng)新實(shí)踐動態(tài)視角的多維度考察。在這一研究視角下，一則需要將理想的國家化為操作性的國家，需要對國家進(jìn)行進(jìn)一步分解來詳細(xì)觀察創(chuàng)新的持續(xù)動態(tài)發(fā)展過程；二則需要從國家與社會關(guān)系的動態(tài)變化過程來看待創(chuàng)新的可持續(xù)性進(jìn)程。

二、分析框架與案例介紹

本文試圖從“國家-社會”分析范式來考察地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性。與傳統(tǒng)的“國家-社會”研究范式有所區(qū)別，對國家這一結(jié)構(gòu)進(jìn)行了進(jìn)一步的解構(gòu)，其用意是將“抽象化的國家”化為“具體化的國家”，這樣對“國家”的理解和把握更易于操作。根據(jù)“結(jié)構(gòu)-行動”理論，將“國家”進(jìn)一步分為“制度”和“政府”。從結(jié)構(gòu)視角來看，“制度”是“結(jié)構(gòu)”的外顯規(guī)則，而且結(jié)構(gòu)也充滿了轉(zhuǎn)換性和靈活性，由此建構(gòu)了“結(jié)構(gòu)-制度”視角；在行動理論中，“行動者的首要資格是具有能動性”，行動者往往采取策略行為，這種行為注重行動者在明確的情景邊界內(nèi)所采取的各種控制策略，而地方政府就具有這些特性，由此建構(gòu)了“行動者-政府”的視角。

具體而言，該分析框架包含了以下內(nèi)容：

第一，政府的視角。地方政府是創(chuàng)新可持續(xù)的行動主體，它具有能動性、策略性、動機(jī)性、理性化和反思性等特性。政府的視角包括：一是創(chuàng)新政治信號；二是組織管理主體因素；三是對社會的滲透能力。

第二，制度的視角。制度是創(chuàng)新可持續(xù)的重要保證，主要是指地方政府用法規(guī)規(guī)章保障創(chuàng)新行為的規(guī)范化，制度層面的分析包含三個方面：一是制度改革空間；二是制度化能力；三是制度性改進(jìn)。

第三，社會的視角。在地方政府創(chuàng)新過程中，社會參與治理成為現(xiàn)代治理的重要方向。社會維度的考量如下：一是社會需求契合度；二是社會的發(fā)展程度；三是社會參與的效度。

在2017年至2019年期間，筆者在中部地區(qū)的安徽省蕪湖市、湖北省鶴峰縣及廣水市的多次跟蹤調(diào)研。調(diào)研的主要目的是了解這些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目獲獎之后的發(fā)展情況，探求地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣水市的“兩票制”選舉村支書、蕪湖市的政府利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府與市民互動和鶴峰縣的扶貧項(xiàng)目民營業(yè)主制這三個創(chuàng)新項(xiàng)目從發(fā)起階段開始一直持續(xù)到現(xiàn)在，并不斷進(jìn)行著制度創(chuàng)新(見表1)。

表1 中部地區(qū)3個地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的持續(xù)性狀況

三、嵌入型政府：創(chuàng)新持續(xù)推進(jìn)中的行動者

“嵌入型治理”作為適應(yīng)社會變遷的治理模式，代表著現(xiàn)代治理理念中地方政府社會治理的新形式。嵌入型治理之所以能夠運(yùn)用到社會的治理過程，源于社會結(jié)構(gòu)的開放性、社會內(nèi)部的自主性、國家權(quán)力運(yùn)行的滲透性和分布的非均衡性[9]。尤其是在目前的創(chuàng)新進(jìn)程中，地方政府在處理社會治理問題時，常用“嵌入型治理”來正視國家意志與社會相對接的問題。

(一)社會融入：基于實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)

當(dāng)前地方上的政治精英所進(jìn)行的制度創(chuàng)新往往與他們自身的“社會融入”有關(guān)。一般而言，政治精英具有創(chuàng)新的直覺、果斷的判斷力和決策的睿智，善于吸收新技術(shù)和新知識、利用新方法和新思維對原有的資源進(jìn)行創(chuàng)造性組合，從而找到解決實(shí)際問題的突破口，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新[10]。實(shí)際上，地方上的政治精英所具有的這種聰慧睿智的創(chuàng)新意識源于其自身嵌入社會的多年工作實(shí)踐。因此，這種“社會融入”解決了實(shí)際難題并推動了創(chuàng)新發(fā)展。

在鶴峰縣的“扶貧項(xiàng)目民營業(yè)主制”的政府創(chuàng)新中，地方政治精英從創(chuàng)新發(fā)起開始就經(jīng)常性地融入社會進(jìn)行制度創(chuàng)新，并將扶貧工作與農(nóng)村存在的現(xiàn)實(shí)問題聯(lián)系起來對待：

2006年，鶴峰縣地方領(lǐng)導(dǎo)組織人手成立8個專題調(diào)研組深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶中摸底，將制約農(nóng)村發(fā)展的貧困因素提煉出來，總結(jié)為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、行路買賣難、安全飲水難、學(xué)生上學(xué)難、有病就醫(yī)難、提高素質(zhì)難、改變環(huán)境難、管理民主難”八大難題。針對“八難”問題，鶴峰縣領(lǐng)導(dǎo)在廣泛征求村民意見的基礎(chǔ)上，制定了《建設(shè)社會主義新農(nóng)村暨為民解“八難”五年規(guī)劃》工作計劃。(1)湖北省恩施土家族苗族自治州鶴峰縣政府辦公室為民解“八難”建設(shè)新農(nóng)村工作總結(jié)。

因此，地方政治精英既是行政系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)軍人物，也是對社會實(shí)際有著深入認(rèn)識的社會精英。他們清楚地方社會的問題癥結(jié)，能夠采取有針對性的措施達(dá)成有效的社會治理，所以他們的“社會融入”有助于創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

(二)部門交互：政府內(nèi)部的協(xié)作

“交互”意指一種相互的、交替的互動嵌入狀態(tài)。在地方政府創(chuàng)新中，內(nèi)部交互的一種直接表現(xiàn)就是彼此的合作、協(xié)調(diào)、共進(jìn)等。何增科曾言：“我國地方政府創(chuàng)新的成功之處在于創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者及其創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)是否具有強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識、高超的創(chuàng)新技藝、旺盛的創(chuàng)新需求，以及良好的創(chuàng)新環(huán)境，這些共同的因素成了創(chuàng)新項(xiàng)目的產(chǎn)生與延續(xù)?！盵11]

安徽省蕪湖市在“政府利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府與市民互動”創(chuàng)新活動中，各部門的互動配合是項(xiàng)目持續(xù)的關(guān)鍵?！笆忻裥穆暋表?xiàng)目是市政府信息辦主導(dǎo)的創(chuàng)新，該部門的“在線訪談”網(wǎng)站欄目需要相關(guān)部門的積極配合。首先，市政府信息辦對本部門的力量進(jìn)行有機(jī)整合。其次，在市領(lǐng)導(dǎo)的大力支持下，市信息辦進(jìn)一步明確各部門的分工，增強(qiáng)了該項(xiàng)目的協(xié)作配合。“市民心聲”的相關(guān)支持部門主要有市公安局、市住建局、市稅務(wù)局、市財政局、市人社局等。

老百姓問的有些問題牽扯的部門比較多，那我們就需要協(xié)調(diào)部門去回答。比如說在線訪談的時候，根據(jù)老百姓提的問題，將相關(guān)部門的各個分領(lǐng)導(dǎo)都喊過來，大家一起來回復(fù)，效率就提高了很多。還有些部門他們建了一個QQ群，現(xiàn)場將網(wǎng)友的問題放在QQ群里，讓整個部門的人都來幫忙，給出答復(fù)。(2)對安徽省蕪湖市政府辦馬盛的訪談，訪談時間：2018年8月16日。

在地方政府創(chuàng)新中，創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和行政內(nèi)部對創(chuàng)新項(xiàng)目的意愿程度和執(zhí)行力在很大程度上決定了地方政府推動的創(chuàng)新能否以及在多大程度上持續(xù)下去。

(三)組織嵌入：基層力量的行動

組織嵌入不僅僅指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的嵌入，而且還包括基層組織的嵌入?；鶎咏M織的日常工作常常是圍繞著社會具體問題而展開的，因此基層組織本身就嵌入社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員是重要的基層組織力量。尤其是創(chuàng)新內(nèi)容涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員就成為整個創(chuàng)新項(xiàng)目發(fā)展的主體執(zhí)行力量。在廣水市“兩票制”選村黨支部書記(以下簡稱村支書)的創(chuàng)新中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對選民的“指導(dǎo)式”行為推動了創(chuàng)新發(fā)展。

在選舉方面，鎮(zhèn)里(辦事處)下派工作組對村進(jìn)行指導(dǎo)。在選舉的兩個月時間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會下派駐點(diǎn)干部，駐點(diǎn)干部是鎮(zhèn)里辦事處號召各村村兩委主要負(fù)責(zé)人來選舉鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)干部而組成的領(lǐng)導(dǎo)小組。每個村由2～3個領(lǐng)導(dǎo)小組的人進(jìn)行指導(dǎo)，一般是由副科級以上的駐村干部來完成。還有公安力量在選舉過程中進(jìn)行巡查，主要是維持選舉的秩序。通常而言，鎮(zhèn)里的工作人員下村后就成為村選舉工作組的成員，它同支部選舉委員會和村委會選舉委員會一同對選舉發(fā)揮著重要作用。(3)對湖北省廣水市李店鎮(zhèn)劉文國的訪談，訪談時間：2017年5月15日。

在湖北省廣水市的基層選舉工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對村選舉的“指導(dǎo)式”工作成為“兩票制”創(chuàng)新發(fā)展的推進(jìn)劑。實(shí)質(zhì)上，這些工作人員已經(jīng)嵌入了基層社會中，并在村支書選舉中發(fā)揮著重要作用，進(jìn)而上升為制度創(chuàng)新中不可或缺的部分。

四、制度再優(yōu)化：社會結(jié)構(gòu)內(nèi)的優(yōu)化及調(diào)整

當(dāng)創(chuàng)新發(fā)展中既有的理性制度安排與現(xiàn)實(shí)社會中的制度實(shí)施無法對接時，就表明既有的制度根本沒有嵌入當(dāng)前的社會土壤，因而容易導(dǎo)致既有制度的實(shí)施與社會實(shí)踐時常發(fā)生不可調(diào)和的矛盾。而制度再優(yōu)化進(jìn)一步調(diào)和了既有的制度與社會現(xiàn)實(shí)不相融的矛盾，并將政府的能動性、制度的轉(zhuǎn)換性和社會的實(shí)踐性聯(lián)系起來，表現(xiàn)為地方政府在社會實(shí)踐內(nèi)的制度性調(diào)整。

(一)制度應(yīng)變：基層治理下的制度調(diào)整

制度應(yīng)變是在既有制度框架下進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整。這種制度創(chuàng)新主要是針對具體問題而進(jìn)行的，是現(xiàn)有制度缺陷的一種彌補(bǔ)性措施或者是制度發(fā)展的前瞻性設(shè)計，屬于政府創(chuàng)新行為中制度運(yùn)作的優(yōu)化舉措。

在鶴峰縣的異地扶貧搬遷持續(xù)創(chuàng)新中，上級政府認(rèn)為不能因建房而出現(xiàn)新的貧困戶，所以就規(guī)定了人均建筑面積為25平方米。但鶴峰縣政府在實(shí)際執(zhí)行中，發(fā)現(xiàn)上級的制度規(guī)定并不符合基層農(nóng)村的實(shí)際，于是對異地扶貧搬遷工作做了相應(yīng)的制度應(yīng)變。

在異地扶貧搬遷的早期階段，省里規(guī)定人均25個平方的建筑面積。假設(shè)一家是兩父子就只能修50個平方，但是50個平方怎么住呦？農(nóng)村和城鎮(zhèn)不同，農(nóng)民不光要養(yǎng)雞養(yǎng)鴨養(yǎng)牲口，還有收獲的農(nóng)產(chǎn)品(要儲放)。兒子以后要結(jié)婚找媳婦怎么辦？鋼筋水泥房一旦建造好后，它的結(jié)構(gòu)就不易改變。這個政策看上去很全面，實(shí)際上并不是。國家出錢修，修好后貧困戶直接搬進(jìn)去就可以了，這樣就不用老百姓自己出錢建房而導(dǎo)致的因建房欠債而再次貧困。但是這個政策沒有想周全的是農(nóng)民要致富，要搞產(chǎn)業(yè)。所以我們就用前瞻性的眼光，沒有限制建筑面積，讓老百姓建，想建多大建多大，但是不能建得太大。然后老百姓自己找好土地后我們考察批準(zhǔn)，建設(shè)過程中我們按照國家的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，然后超出的部分自己承擔(dān)。(4)對鶴峰縣扶貧辦向繁榮的訪談，訪談時間：2017年9月26日。

所以，在鶴峰縣的異地扶貧搬遷的持續(xù)創(chuàng)新中，上級政府是圍繞扶貧目標(biāo)來表達(dá)其政治意志，而地方政府則是以其基層實(shí)態(tài)來貫徹政治意志。為了化解上級意志與基層實(shí)態(tài)不相符的治理困境，地方政府對上級的制度實(shí)行應(yīng)變性的優(yōu)化來避免上下偏差，從而促進(jìn)了項(xiàng)目的深入發(fā)展。

(二)制度調(diào)適：社會變化中的制度“延展”

制度調(diào)適是對原有制度內(nèi)容的再次優(yōu)化，以保證制度的適時跟進(jìn)并進(jìn)一步推動創(chuàng)新發(fā)展。進(jìn)行制度調(diào)適是為了制度適應(yīng)性范圍的不斷擴(kuò)大，不是因?yàn)槠浜唵我撞僮鞯男问?，而是繼承和發(fā)展原有制度中的價值理念，使其具有良好的延展性。

湖北省廣水市“兩票制”在創(chuàng)新發(fā)展過程中根據(jù)農(nóng)村社會的發(fā)展變化做出了適應(yīng)性的制度調(diào)適。隨著農(nóng)村社會的大轉(zhuǎn)型，廣水市農(nóng)村的大部分青壯年因務(wù)工、經(jīng)商、升學(xué)等走出農(nóng)村，農(nóng)村“空心化”和“老齡化”日益嚴(yán)重。原來的“兩票制”逐漸不適應(yīng)農(nóng)村的變化。為此，“兩票制”根據(jù)農(nóng)村社會環(huán)境的變化開始進(jìn)行相應(yīng)的制度調(diào)適。2009年，村莊選舉的組織機(jī)構(gòu)在“兩票制”的基礎(chǔ)上建立了“兩推一選”(5)“兩推一選”是指兩個輪次候選人推薦，一次村莊全體黨員大會選舉村支書。第一輪次為初步候選人推薦，采用村民代表推薦和黨員推薦兩種方式產(chǎn)生村支書初步候選人。第二輪次為正式候選人推薦，村民代表信任票和黨員推薦票比較一致的，按黨員推薦票由高到低確定正式候選人，經(jīng)組織考察后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審批。村民代表信任人選與黨員推薦人選不一致的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)組織考察的實(shí)際情況，確定正式候選人。“一選”是召開全村黨員大會，差額選舉村支書，選舉結(jié)果報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審批。制度，使得選舉程序更加規(guī)范化、科學(xué)化，并在村莊選舉中吸納了“村民代表”制度來彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的不足。除此之外，“兩票制” 還在農(nóng)村基層組織建設(shè)的其他領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用，村黨支部成員推選、黨員評議、新黨員發(fā)展等均采用該辦法。

“兩票制”是在調(diào)適的基礎(chǔ)上來進(jìn)行制度改進(jìn)的。一是應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的調(diào)適?！按迕翊怼敝贫仁乖谕獾拇迕穸寄軌騾⑴c進(jìn)來，從而保證了選舉的順利進(jìn)行。二是制度發(fā)展過程中的調(diào)適?！皟善敝啤敝校迕竦谝黄笔呛＿x；而“兩推一選”改變了這一做法，規(guī)定第一票由黨員和群眾代表共同投信任票。

(三)制度監(jiān)督：制度維系中的督辦機(jī)制

督辦機(jī)制是項(xiàng)目制度發(fā)展過程中的重要維系機(jī)制，它結(jié)合了制度和執(zhí)行兩種優(yōu)勢，既推動了制度體系的不斷完善，也實(shí)現(xiàn)了制度規(guī)定的具體執(zhí)行。

安徽省蕪湖市“市民心聲”創(chuàng)新項(xiàng)目能一直持續(xù)到現(xiàn)在的一個重要原因是完整的制度設(shè)計，其中的關(guān)鍵點(diǎn)就是建立了督辦機(jī)制。蕪湖市信息辦建立了督辦機(jī)制，對不作為的部門，給予相應(yīng)的處罰。其一，實(shí)行扣分處理機(jī)制。由市政府督辦部門加強(qiáng)督促，對超過5個工作日沒有部門回復(fù)的帖子，進(jìn)行催辦、督辦，并給予相關(guān)部門相應(yīng)的處罰。處罰辦法是對不回復(fù)的部門進(jìn)行扣分，扣分機(jī)制納入年度目標(biāo)考核范圍，目標(biāo)考核的結(jié)果影響部門的績效。其二，實(shí)行紅黃牌督辦機(jī)制。該機(jī)制是根據(jù)部分部門在答復(fù)時斷斷續(xù)續(xù)、答復(fù)的時間較長、需要督促才給回復(fù)等這些實(shí)際問題而制定的，紅黃牌督辦是每個月對各級各部門的在線回復(fù)情況進(jìn)行檢查，對超過5個工作日沒有答復(fù)的部門給予黃牌警告，超過15個工作日沒有回復(fù)的部門給予紅牌警告，紅黃牌警告在網(wǎng)上公開通報。

這種督辦機(jī)制的建立對各部門起到了震懾作用，在創(chuàng)新項(xiàng)目后來的發(fā)展中，各部門把網(wǎng)上回復(fù)工作納入日常的工作范圍之內(nèi)，他們的主動作為進(jìn)一步推動了創(chuàng)新項(xiàng)目的發(fā)展?？梢钥闯?，督辦機(jī)制對各部門的回復(fù)工作進(jìn)行制度明確，不僅是對已經(jīng)制度化的工作的進(jìn)一步鞏固，而且還極大促進(jìn)了制度的功能性拓展。

五、主動型社會：社會內(nèi)部力量的有效參與

“在現(xiàn)代化發(fā)展中，國家戰(zhàn)略任務(wù)的部署及社會治理任務(wù)的落實(shí)單靠政府部門很難完成，動員各種社會力量參與國家治理已經(jīng)成為新的治理方式”[12]。在這個意義上，社會參與地方上的治理被視為政府治理的有效組成部分。主動型社會能夠平等地與政府進(jìn)行對話，通常情況下在政府的支持下能夠有效地實(shí)現(xiàn)社會自治或者與政府共同實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理。

(一)倒逼改革：基層民主意識覺醒

現(xiàn)代政治的發(fā)展改變了地方政府傳統(tǒng)的施政理念，在科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會的民本施政理念指導(dǎo)下，尊重公民權(quán)利成為影響地方政府改革的一大因素[13-14]。在現(xiàn)代民主理念促動下，公民群體基于自身的利益訴求和權(quán)利實(shí)現(xiàn)逐漸參與到地方政府的社會治理創(chuàng)新之中。

湖北省廣水市“兩票制”選舉村支書就是典型的社會倒逼式創(chuàng)新，該選舉辦法的誕生主要是在適應(yīng)當(dāng)?shù)鼗鶎愚r(nóng)村現(xiàn)狀的背景下由群眾“逼”出來的。“兩票制”的創(chuàng)新緣于群眾的“倒逼”，后來，這種創(chuàng)新被實(shí)踐證明有價值后，在湖北省隨州市推廣開來。

A：“兩票制”和“兩推一選”怎樣有利于開展工作，又有何變化？

B：不管是“兩票制”還是“兩推一選”，是村支書還是村主任，都是要為群眾辦事的。你不辦事，群眾就不會選你。至于變化的情況，可以從這個村的村容村貌看出來。你要向上級要政策，搞集體建設(shè)，努力去改變村容村貌，讓老百姓生活得更好，這樣群眾才會滿意、認(rèn)可。如果(群眾)不滿意，你就會有壓力。

A：那現(xiàn)在和之前相比，有沒有什么變化？

B：以前的時候，我們都陷入管老百姓要錢的困境，工作不好開展。當(dāng)然，現(xiàn)在也有壓力，你要不要發(fā)展，村里面的集體經(jīng)濟(jì)該怎么建設(shè)，這都是問題。(不發(fā)展)群眾就不會滿意，(就不會)認(rèn)可你。(6)資料來源于2017年5月在湖北省廣水市十里街辦紅十糖村的訪談。其中，A代表課題組的調(diào)研人員，B代表紅十糖村的村支書。訪談地點(diǎn)：十里街辦會議室。

從對基層實(shí)踐的調(diào)查來看，“兩票制”的推行不僅需要上級政府的支持，更需要農(nóng)民群眾的認(rèn)可。完全由政府指派任命的治理形式被農(nóng)民群眾否決，從基層民主中產(chǎn)生的自由選擇的投票方式成為基層選舉的主要形式，因此而成長起來的民主力量會以“社會公共利益”為根本準(zhǔn)則主動影響或積極參與政府的治理決策。

(二)合作治理：民意社會的推動

地方政府創(chuàng)新是地方政府向理性、責(zé)任、效率的現(xiàn)代化政府轉(zhuǎn)變，其核心本質(zhì)是以民為本，尊重民意，暢通渠道，把傾聽民意、關(guān)注民生作為工作的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從社會發(fā)展的視角來看，地方政府創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是民意社會的成長倒逼地方政府的持續(xù)創(chuàng)新。

從創(chuàng)新實(shí)踐來看，“市民心聲”創(chuàng)新項(xiàng)目并不是政府設(shè)想好的創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是在做的過程中由民意社會推動去完善的?！笆忻裥穆暋逼脚_剛開始市民的留言主要是投訴類，在項(xiàng)目后來的發(fā)展中，市政府根據(jù)市民的留言內(nèi)容增加了不同類型論壇。如：市民在平臺上有一些情感類的留言，政府就增加了情感論壇；市民對城市規(guī)劃提出一些建議，于是發(fā)展論壇就出來了；還有根據(jù)市民的拍照、旅游、發(fā)圖片的喜好，新增了鄉(xiāng)土論壇。從論壇帖子內(nèi)容上看，85%都與市民的日常生活緊密相關(guān)，比如小區(qū)拆遷、油氣價格調(diào)整、出租車起步價格調(diào)整，還有諸如交通、道路整治等帖子。

政府對市民的網(wǎng)上回復(fù)是建立在相互平等的基礎(chǔ)上，市民可以與政府交流、討論，也可以對政府提出批評意見。政府社會治理的這種“互動性”“平等性”“寬容性”為民意社會的成長提供了條件，而民意社會的成長又推動了地方政府的改革創(chuàng)新。

(三)耦合鏈接：社會組織的融入

地方政府在創(chuàng)新的過程中常將多元社會主體作為動員的新型力量。誠如孫立平等所言：“中國社會的動員正表現(xiàn)出由‘組織化動員’向‘準(zhǔn)政治化動員’的變遷，而社會化的動員方式逐漸發(fā)揮重要作用?！盵15]

“耦合制”已深深嵌入湖北省恩施土家族苗族自治州鶴峰縣的社會治理中，成為創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的核心動力。在該項(xiàng)目創(chuàng)新中，產(chǎn)業(yè)扶貧一直以來都是主導(dǎo)模式，地方政府需要民營企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)扶貧來帶動貧困戶脫貧致富，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)則要依賴政府的政策和資源來實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展，扶貧則成為兩者“利益耦合”的鏈接點(diǎn)。具體說來，主要體現(xiàn)在三個方面：對地方政府而言，該項(xiàng)目帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增加；提升了地方政府的形象和權(quán)威；提升了地方政府官員的政績。對民營企業(yè)而言，該項(xiàng)目讓他們享受到了扶貧貼息貸款等優(yōu)惠政策，獲得了政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)資源支持，提升了企業(yè)的品牌形象，增強(qiáng)了農(nóng)民群眾對企業(yè)的信任度。對貧困戶而言，地方政府和民營企業(yè)幫助其增加了收入的來源(如土地流轉(zhuǎn)收入、種植收入、務(wù)工收入等)。

鶴峰縣產(chǎn)業(yè)扶貧的模式實(shí)現(xiàn)了地方政府、民營企業(yè)和貧困戶三方共贏，形成了三方“利益耦合”的基本格局。產(chǎn)業(yè)扶貧是地方政府政績追求和官員個人升遷的重要渠道，也是民營企業(yè)獲得項(xiàng)目資金、政策、技術(shù)、信息等資源的來源，進(jìn)而也帶動了貧困戶的脫貧致富。因此，地方政府的自利性、民營企業(yè)的逐利性和貧困戶的趨利性構(gòu)建了“利益耦合”的基本格局。

六、互嵌式共治：地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的治理路徑

通過“政府-制度-社會”的分析框架對三個地方政府創(chuàng)新案例進(jìn)行翔實(shí)分析后發(fā)現(xiàn)，“互嵌式共治”是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的有效路徑。我們所言的“互嵌式共治”指的是“嵌入”與“反嵌”的關(guān)系，即“國家嵌入社會”與“社會反嵌國家”，表現(xiàn)為國家與社會之間的相互作用、相互形塑和相互賦權(quán)。

何艷玲從地方治理的視角分析了“嵌入式自主”理論，認(rèn)為“國家嵌入”包含了組織形式的嵌入和制度嵌入[16]。從地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性看，“國家嵌入”是在“政府嵌入”和“制度嵌入”的共同作用下產(chǎn)生的，在創(chuàng)新中表現(xiàn)為“嵌入型政府”和“制度再優(yōu)化”(見表2)。從“政府嵌入”來看，“嵌入型治理”是政府創(chuàng)新中“政府嵌入”最常見的推進(jìn)模式，政府只有嵌入社會之中，才能了解社會的最基本需求和實(shí)時動態(tài)發(fā)展，同時實(shí)現(xiàn)與社會的深度融合，并以此來推動創(chuàng)新的發(fā)展，如“創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的社會融入”、“部門之間的相互交互”以及“基層組織嵌入社會”都表明了“嵌入型治理”在創(chuàng)新推動中的重要作用。從“制度嵌入”的過程來看，地方政府一方面根據(jù)社會當(dāng)前環(huán)境的狀況做出適應(yīng)性的制度調(diào)整及改進(jìn)，進(jìn)而將這種局部優(yōu)化的制度嵌入創(chuàng)新的整個制度運(yùn)作中。其中，“制度應(yīng)變”主要是為處理制度與現(xiàn)實(shí)相矛盾導(dǎo)致的具體問題而形成的解決機(jī)制，“制度調(diào)適”是創(chuàng)新根據(jù)社會環(huán)境的變化而不斷做出適應(yīng)性改變的過程。另一方面根據(jù)創(chuàng)新的社會環(huán)境而制定出相應(yīng)的制度，進(jìn)而將這種制度潛移默化地嵌在創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展中，“制度監(jiān)督”就是將這種監(jiān)督機(jī)制深入整個制度性的改建中。

表2 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性中的“互嵌式共治”治理模式

“社會反嵌國家”反映了社會自主性發(fā)展的成長。市場化的快速發(fā)展、社會力量的不斷成熟以及社會民主化程度的提高使得在國家制約社會的同時，社會也具備了反嵌國家的能力。社會的這種反嵌主要表現(xiàn)在“主動型社會”上，它意味著社會的主動性越大，那么這種反嵌能力也就越大(見表2)。從地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐來看，基層民主意識的提高倒逼地方政府的改革創(chuàng)新就體現(xiàn)了這種主動性，民主意識的崛起意味著民眾對“公眾利益”和“個人權(quán)利”的看重，因而能夠主動地向地方政府要求意愿的實(shí)現(xiàn)和制度的改變；政府與社會互動的“合作治理”的達(dá)成，是在民意社會持續(xù)推動的作用下實(shí)現(xiàn)的。正因?yàn)槊褚馍鐣Α肮怖妗焙汀懊裰鳈?quán)利”的急切需要，才促動了地方政府的持續(xù)創(chuàng)新，并在民意社會有效參與下形成了“官民互動”的合作治理局面。扶貧進(jìn)程中的“耦合鏈接”模式也是創(chuàng)新持續(xù)中的主動反嵌行為，它體現(xiàn)了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社會組織為了實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和獲取扶貧中的利益而主動參與到地方政府的扶貧過程中。

“互嵌式共治”推進(jìn)的地方政府創(chuàng)新是地方政府的能動性和策略性、制度的轉(zhuǎn)換性以及社會的反饋性共同作用和相互影響的結(jié)果。其一，“嵌入型政府”是創(chuàng)新進(jìn)一步深入發(fā)展的行動動因。地方政府以“社會融入”以及組織的方式嵌入社會之中，實(shí)質(zhì)上就是將創(chuàng)新“嵌入”社會。其二，“制度再優(yōu)化”是創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展中重要的制度實(shí)踐機(jī)制，它表明雖然地方政府在既有的制度框架內(nèi)行動，但是在某種程度上也會根據(jù)社會實(shí)踐環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)的實(shí)際而做出相應(yīng)的制度調(diào)整，以此來彌補(bǔ)創(chuàng)新中既有制度空間的不足。其三，“主動型社會”凸顯了社會在創(chuàng)新中的巨大作用，它表明了社會具備了反嵌國家(政府和制度)的能力，從而推動創(chuàng)新行動以及既有制度的改善。

地方政府創(chuàng)新中的“互嵌式共治”模式是一種“良性互動”的創(chuàng)新，它所體現(xiàn)的是創(chuàng)新持續(xù)推進(jìn)過程中國家(政府和制度)與社會互為滲透、有效協(xié)商、相互嵌入和形塑的過程?？傮w而言，“互嵌式共治”是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的有效路徑，它表明政府的現(xiàn)代化治理并不是依靠權(quán)力的無限擴(kuò)大來實(shí)現(xiàn)的，而是通過國家(政府、制度)、社會以及市場在合理治理范圍內(nèi)的相互配合和有效合作來完成的。