淺析我國(guó)建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策

謝曉曼

中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐開(kāi)始于20世紀(jì)70年代，經(jīng)過(guò)幾十年的探索，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)取得了顯著的成效。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的過(guò)程中，我國(guó)一直是以政府主導(dǎo)為主，生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制不足，黨的十九大報(bào)告中提出要“建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，指明了我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的方向。目前我國(guó)的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，普遍偏低，補(bǔ)償主體不明確，權(quán)責(zé)混亂，法律監(jiān)督體系不健全等問(wèn)題，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未發(fā)揮重要作用。針對(duì)這些問(wèn)題，可以從積極推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道，制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償主體，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面進(jìn)行改進(jìn)，加快我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

一、引言

20世紀(jì)70年代，四川青城山抽取門(mén)票收入的30%專(zhuān)門(mén)的護(hù)林經(jīng)費(fèi)標(biāo)志著中國(guó)生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐的開(kāi)始 。經(jīng)過(guò)幾十年的探索，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償工作取得了顯著的成效，為我國(guó)生態(tài)文明事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)，初步形成了具有中國(guó)特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要是以政府為主導(dǎo)，依靠大量的財(cái)政資金投入，而市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施則相對(duì)薄弱。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政生態(tài)環(huán)保資金分配和使用情況的報(bào)告》顯示：2016—2018年，中央財(cái)政安排1918億元對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，年均增長(zhǎng)12.3% 。根據(jù)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心統(tǒng)計(jì)，2016 年中央財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的 87.7%，地方財(cái)政資金占比僅 12%，社會(huì)資金利用不到 1%。相較于國(guó)外豐富多樣的融資渠道，中國(guó)地方政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移、企業(yè)的投入、國(guó)際環(huán)保組織和民間團(tuán)體組織的捐贈(zèng)等其他融資渠道存在明顯不足，市場(chǎng)主體參與積極性較低，生態(tài)補(bǔ)償效率不高。目前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依然比較嚴(yán)峻，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，政府財(cái)政收入持續(xù)放緩的情況下，依靠政府的財(cái)政資金投入不足以解決日益增長(zhǎng)的巨大的生態(tài)補(bǔ)償資金缺口。相對(duì)而言，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則更容易提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，以市場(chǎng)化的方式用價(jià)格真正反映資源環(huán)境要素的稀缺程度，形成有效的激勵(lì)機(jī)制，從而提高補(bǔ)償效率。

二、我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道單一

目前中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償融資渠道的來(lái)源仍然是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)基金為主，其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來(lái)源，社會(huì)捐贈(zèng)、資本市場(chǎng)融資、生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)等其他融資渠道明顯缺失。單一的融資渠道會(huì)造成生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源較少，僅能針對(duì)一些突出的生態(tài)問(wèn)題展開(kāi)生態(tài)補(bǔ)償，不利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜骈_(kāi)展，同時(shí)給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，普遍偏低

目前中國(guó)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，基本都是采取“一刀切”的政策，沒(méi)有充分考慮到各個(gè)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜，科學(xué)合理的制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！耙坏肚小钡难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)不同生態(tài)區(qū)域的具體情況，會(huì)出現(xiàn)有些地區(qū)“高補(bǔ)償”，而有些地區(qū)出現(xiàn)“低補(bǔ)償”。除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一外，還存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。例如，國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每年每畝15元，面對(duì)現(xiàn)在的高物價(jià)生活環(huán)境，許多林地所有者都認(rèn)為，這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以彌補(bǔ)他們生態(tài)保護(hù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝嗣駞⑴c生態(tài)保護(hù)的積極性。

（三）補(bǔ)償主體不明確，權(quán)責(zé)混亂

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是生態(tài)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為。遵循“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則。但是長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)以政府為主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中，政府一直是付費(fèi)主體，生態(tài)效益受益者的范圍沒(méi)有界定清晰，這就造成了參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)母骼嬷黧w之間權(quán)責(zé)不明確，應(yīng)該履行補(bǔ)償義務(wù)的生態(tài)受益者沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，很多承擔(dān)污染治理主體的企業(yè)沒(méi)有落實(shí)到補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，公共“搭便車(chē)”現(xiàn)象非常普遍。無(wú)法明確界定生態(tài)功能受益者所要承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，會(huì)導(dǎo)致在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的過(guò)程中因?yàn)闄?quán)責(zé)不明而出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

（四）法律監(jiān)督體系不完善

中國(guó)現(xiàn)行的法律中涉及到生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》、《水土保持法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，缺乏一部統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)法。現(xiàn)有的這些法律法規(guī)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定只是原則性的說(shuō)明，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施，利益主體，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過(guò)程中沒(méi)有相關(guān)的法律可依，缺乏有效監(jiān)管。

三、關(guān)于推進(jìn)中國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

（一）積極推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道

生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)明晰是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易的前提，我國(guó)現(xiàn)在正在全面推開(kāi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，為生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化創(chuàng)造了有利的環(huán)境，應(yīng)在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化的交易方式。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)實(shí)踐開(kāi)展較早，目前已經(jīng)形成了生態(tài)投標(biāo)、生態(tài)保護(hù)企業(yè)股權(quán)融資、生態(tài)彩票、土地信托與保護(hù)性地役權(quán)交易、環(huán)境信用額度交易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、生態(tài)旅游、綠色投資基金等多種形式的市場(chǎng)化手段。我國(guó)要積極借鑒國(guó)外的成功模式，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，不斷地創(chuàng)新交易方式，積極推動(dòng)利益相關(guān)者和社會(huì)資本參與到生態(tài)補(bǔ)償中來(lái)，形成多元化地生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。

（二）制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)形式能夠保障生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的持續(xù)性和有效性。在市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作下，作為理性經(jīng)濟(jì)人，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的參與者只有在生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)能夠完全承擔(dān)或超出他們進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)所付出的機(jī)會(huì)成本和交易成本時(shí)，他們才會(huì)參與進(jìn)來(lái)。目前我國(guó)還沒(méi)有一套科學(xué)合理地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要借鑒效果評(píng)價(jià)法，收益損失法，旅行費(fèi)用法以及隨機(jī)評(píng)估法等國(guó)外成熟地評(píng)價(jià)方法，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，充分考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面的因素，建立嚴(yán)格的指標(biāo)體系，確定出科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。