國家治理現(xiàn)代化背景下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

張思京 黃賢鋒

摘要：黨的十九屆四中全會全面部署推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，對堅持以法律法規(guī)制度推進國家治理提出了更高要求。作為同屬于中國特色社會主義法治體系的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩大規(guī)范體系，實現(xiàn)兩者的銜接與協(xié)調(diào)對推進依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)一具有重要意義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在理論基礎(chǔ)與實踐邏輯層面有銜接與協(xié)調(diào)的必要性;另一方面，在立法協(xié)同、黨規(guī)向國法轉(zhuǎn)化、黨規(guī)與國法交叉規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為等重要領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律仍存在進一步銜接與協(xié)調(diào)的空間。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)需要在思想、立法、轉(zhuǎn)化以及執(zhí)法等方面尋求路徑和對策。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國家法律;銜接協(xié)調(diào);路徑;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D2 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1009-3605（2021）04-0035-08

習(xí)近平總書記指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題”[1]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視對黨和國家制度進行頂層設(shè)計，堅持以法律法規(guī)等制度推進國家治理，加快推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家法治體系建設(shè)，開創(chuàng)了社會主義法治建設(shè)的新境界，顯著增強了黨內(nèi)治理和國家治理能力。2014年黨的十八屆四中全會公報明確強調(diào)要深入推進我國法治體系建設(shè)，形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！盵2]這標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)體系”已經(jīng)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，意味著在我國法治體系內(nèi)部形成了“黨內(nèi)法規(guī)”和“法律法規(guī)”兩大規(guī)范體系并行的新局面。如何正確理解在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國特色社會主義法治體系內(nèi)出現(xiàn)兩大規(guī)范體系的問題，如何既精準(zhǔn)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自制度功能又協(xié)調(diào)發(fā)揮兩者在我國法治體系內(nèi)的規(guī)范合力，特別是如何解決在現(xiàn)實中我國法治建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不銜接與不協(xié)調(diào)等問題，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力建設(shè)與國家的和諧穩(wěn)定。黨規(guī)與國法的關(guān)系，不僅是當(dāng)前學(xué)術(shù)熱點問題，而且是極為重要的時代課題。

2019年黨的十九屆四中全會召開，對推進我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化做出全面部署，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，對堅持以制度建設(shè)推進國家治理提出了更高要求。推進國家治理現(xiàn)代化既要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系各自制度功能與優(yōu)勢，也要加快探索黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)的可行路徑，將黨和國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，加快推進國家治理現(xiàn)代化步伐。

一、國家治理現(xiàn)代化背景下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)的必要性

我國政黨與法治關(guān)系的核心是處理好依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系問題。國家治理現(xiàn)代化背景下黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)是依法治國與依規(guī)治黨關(guān)系問題的焦點，黨規(guī)與國法在理論基礎(chǔ)以及實踐邏輯上有銜接與協(xié)調(diào)的必要性。

（一）邏輯必要性：黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)的邏輯起點

1.黨規(guī)與國法有區(qū)別

一是黨規(guī)與國法適用對象不同。黨內(nèi)法規(guī)是為了實現(xiàn)規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的目的，由黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和省級黨委制定的一系列黨內(nèi)規(guī)章制度。[3]可見，黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)上是黨內(nèi)規(guī)章制度，黨的各級組織和黨員是其主要適用對象。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨賴以建立和活動的法規(guī)體系基礎(chǔ)，具有最高黨法、根本黨法的效力。國家法律主要調(diào)整對象是社會關(guān)系、公民、法人和國家機關(guān)等，黨的組織和黨員自然也在調(diào)整對象范圍之列，其中，憲法是國家根本大法，是治國安邦總章程，是制定其他法律法規(guī)的總依據(jù)，具有最高法律效力。二是黨規(guī)與國法制定主體不同?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，除黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會和黨中央工作機關(guān)有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)外，省、自治區(qū)、直轄市黨委也可制定黨內(nèi)法規(guī)。而《中華人民共和國立法法》規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會、國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會分別有權(quán)制定國家法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等。三是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定程序有差別。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序包括規(guī)劃、起草、審批和公布等環(huán)節(jié)，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涉及面與重要程度的不同，審議批準(zhǔn)主體也存在不同。例如，黨章及其修訂的審議主體必須是黨的全國代表大會，準(zhǔn)則、條例的審議主體分別是黨的全會和中央政治局會議，此外，規(guī)定、辦法、規(guī)則等黨規(guī)的批準(zhǔn)主體是中央政治局常委會會議等。國家法律制定程序則十分嚴(yán)密，法律法規(guī)制定一般要經(jīng)過提議、起草、審議、表決和公布等法定程序。[4]全國人民代表大會享有最高立法權(quán)。

2.黨規(guī)與國法具有可容性

黨規(guī)與國法具有可容性特點，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律意志的統(tǒng)一性。黨內(nèi)法規(guī)由黨制定、代表黨內(nèi)主張與體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，而黨的意志根源在于黨堅持以人民為主體、以人民為中心的執(zhí)政理念;國家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民和國家權(quán)力機關(guān)制定，體現(xiàn)黨的主張與人民意志的統(tǒng)一，實質(zhì)上是符合人民意愿的黨的主張的法律化。因此黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法目標(biāo)上是一致的，在實踐中，一些成熟的黨內(nèi)法規(guī)還可以通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律。二是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律價值理念具有根本一致性。黨規(guī)與國法不僅是中國特色社會主義法治實踐的兩種規(guī)范體系，更是國家治理現(xiàn)代化實踐的兩種規(guī)則治理體系，兩者都是通過具體的法治規(guī)范來調(diào)整具體行為與社會關(guān)系，在價值取向上是根本一致的。因此，黨規(guī)與國法可共享作為行為規(guī)范的法治價值：一方面，黨內(nèi)法規(guī)可吸收國家法律的公平、正義與平等的法治觀念，增強黨規(guī)“法”的規(guī)范屬性;另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的靈活性與及時性以及對全體黨員道德高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定精神可為國家立法提供某些價值參考。

3.黨規(guī)與國法具有互補性

黨規(guī)與國法不僅能夠相容，而且還有兼容互補的內(nèi)在要求，黨規(guī)與國法的互補性源于兩者不同的規(guī)范屬性及其國家治理現(xiàn)代化與法治化的實踐需要。一是國家治理現(xiàn)代化包括治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，只有國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)制度體系都現(xiàn)代化才有可能實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，單靠其中任何一個規(guī)范體系都是難以實現(xiàn)的。二是與我國較為完善的國家法律體系具有的執(zhí)行力、制度化與規(guī)范化等特點相比，現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度在社會關(guān)注度、體系健全度、執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)規(guī)范度等方面存在不足。在實現(xiàn)黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)過程中，黨規(guī)可吸收借鑒國法的法律精神、法治程序及制度條款的規(guī)范性與嚴(yán)密性特點。同時，國法也需要考慮、借鑒乃至吸收黨規(guī)建設(shè)遵循的價值導(dǎo)向和某些立規(guī)原則，特別是黨的法治理論、法治思想、黨中央重大決策部署、黨內(nèi)出臺的重要法規(guī)。黨規(guī)與國法相互借鑒互為補充，才能更好實現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

（二）理論必要性：黨規(guī)與國法關(guān)系的理論支撐

中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，要求黨加強自身建設(shè)的一個基本立足點是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動法治化水平并將兩者有機統(tǒng)一。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化只靠黨內(nèi)法規(guī)制度體系或者僅靠國家法律體系都是不夠的，必須做到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩種規(guī)范體系同向發(fā)力。這就需要在理論上很好地闡釋黨規(guī)與國法的關(guān)系。黨中央提出的“憲法為上，黨章為本”原則為理解黨規(guī)與國法內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)提供了一把總鑰匙，學(xué)界在此基礎(chǔ)上開展了較為深入的研究，提出了一些創(chuàng)新性觀點。如，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)該彰顯憲法理念，落實憲法有關(guān)原則，黨章應(yīng)在憲法統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)則秩序之中[5];黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都體現(xiàn)人民意志并圍繞中國社會治理實踐展開;[6]黨內(nèi)治理應(yīng)注入法治理念，建設(shè)黨內(nèi)立法和法規(guī)體系、黨內(nèi)執(zhí)法和法規(guī)實施體系。[7]有學(xué)者從理論、經(jīng)驗與設(shè)想三個層面回答黨規(guī)與國法為什么需要銜接。[8]有學(xué)者指出，“憲法為上，黨章為本”的原則表明，黨組織與黨員的工作與活動必須要限制在國家憲法與法律范圍里行使，并認(rèn)為兩種體系具有銜接性;[9]通過建立健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度來規(guī)避黨規(guī)與國法的相互重復(fù)或沖突;[10]等等。總的來看，雖然黨規(guī)與國法關(guān)系的研究大多停留在經(jīng)驗性與宏觀性議題研究，未深入到具體領(lǐng)域與程序，但以上研究仍為黨規(guī)與國法理論關(guān)系發(fā)展特別是為黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)提供了一定的理論基礎(chǔ)。

（三）實踐必要性：黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)的現(xiàn)實推進

隨著國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的推進，黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)問題是我國法治建設(shè)面臨的重要課題并日益受到黨和國家的重視。鄧小平曾提出“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[11]的重要命題，胡錦濤強調(diào)，“既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合”[12]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)建設(shè)工作，對未來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行戰(zhàn)略規(guī)劃，對進一步促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)進行頂層設(shè)計，如中共中央頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》等重要文件，有力推動形成國家治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律齊頭并進、相互促進和相互保障的新格局。法治建設(shè)是一項只有進行時、沒有完成時的工作，推進黨規(guī)與國法進一步銜接與協(xié)調(diào)仍有較大空間，特別是在黨規(guī)向國法轉(zhuǎn)化、黨規(guī)與國法立法協(xié)同、黨規(guī)與國法交叉規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為等重要領(lǐng)域銜接與協(xié)調(diào)的空間較明顯。無論在理論還是在實踐層面，黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)都需要解決舊問題、研究新問題，始終以協(xié)調(diào)狀態(tài)有機統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系之中。我國法治建設(shè)領(lǐng)域中長期存在著許多“不適應(yīng)、不符合”的問題，歸結(jié)起來就是“良法”與“善治”兩個方面存在的差距。因此，實現(xiàn)黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)，是黨的建設(shè)和我國法治建設(shè)實踐領(lǐng)域需要長期探索的一項歷史任務(wù)。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)的重要領(lǐng)域

黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)的必要性涉及的是兩者為什么需要銜接與協(xié)調(diào)的問題，銜接與協(xié)調(diào)的重要領(lǐng)域則是涉及黨規(guī)與國法在現(xiàn)實中不夠銜接與協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)與重要領(lǐng)域。堅持問題導(dǎo)向，可以為探索銜接與協(xié)調(diào)的實現(xiàn)路徑找到方向。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交叉規(guī)范黨員干部行為領(lǐng)域

黨規(guī)側(cè)重于規(guī)范黨員干部、黨組織的行為與工作，國家法律主要規(guī)范公民、社會組織等主體的行為與關(guān)系，由于黨員干部同時又是普通公民，因此，在規(guī)范黨員干部行為領(lǐng)域黨規(guī)與國法難免會有交叉與重疊部分，特別是現(xiàn)實中黨規(guī)與國法存在著“越界”規(guī)定行為即存在著涉及規(guī)定屬于對方規(guī)范領(lǐng)域的行為。譬如，省一級地方黨規(guī)出臺“禁酒令”，有的地方規(guī)定已觸及到公務(wù)活動以外領(lǐng)域，甘肅省某縣印發(fā)《關(guān)于禁止公職人員飲酒的規(guī)定（試行）》，規(guī)定公職人員不論是公務(wù)活動期間還是公務(wù)以外時間一律禁止飲酒。該規(guī)定引起較大爭議，普遍認(rèn)為值得商榷，因為法律并不禁止公務(wù)以外飲酒，“法無禁止即可為”。該黨內(nèi)文件實際上禁止了公職人員一切場合的飲酒行為，既缺乏法律依據(jù)，侵犯了公職人員作為公民的一般權(quán)利，又無上位黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。再如，有的地方為革除陳規(guī)陋習(xí)、遏制農(nóng)村婚喪嫁娶不良風(fēng)氣，做出對婚喪嫁娶實行嚴(yán)格審批與限制的規(guī)定。學(xué)界一些人認(rèn)為，這類規(guī)定將普通公民與黨員按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行限制，黨內(nèi)規(guī)定侵入到了國法領(lǐng)域。又如，一些地方對黨員干部辦公室內(nèi)物品擺放做出限制性規(guī)定，其制定主體有的是黨的部門，有的是政府部門;其內(nèi)容也五花八門，甲單位不允許放置花草，乙單位允許置放但不得超過兩盆，同一個城區(qū)政令不一。還有個別地方對辦公室放置文學(xué)書籍、香煙等做出處罰，雖然當(dāng)?shù)攸h委及時予以糾正，但仍在網(wǎng)上引起了廣泛議論。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律立法協(xié)同領(lǐng)域

黨規(guī)與國法是有著各自作用領(lǐng)域的兩個不同類型的規(guī)范體系，但是伴隨著依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一的推進，使得黨規(guī)與國法在立法上的協(xié)同性趨勢越來越明顯，這客觀上對黨規(guī)與國法加強立法協(xié)同提出了新的要求。一是地方性黨規(guī)立規(guī)程序與國法立法程序的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)問題。法律的規(guī)劃、制定、修改和廢止等立法活動均涉及公民的權(quán)利與義務(wù)，“立法法”對立法程序進行了嚴(yán)格規(guī)定。但地方性黨規(guī)的起草、審議與發(fā)布等程序性標(biāo)準(zhǔn)與要求不盡一致，一些地方性黨規(guī)在“法”的屬性、“立法”的程序規(guī)范性等方面仍有不足，需要更多借鑒國法的立法原則與精神。二是黨規(guī)與國法在備案審查領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性問題。法律由國家制定或認(rèn)可并以國家強制力保證實施，法律對備案審查工作的制度化與規(guī)范化要求高，當(dāng)法律法規(guī)出現(xiàn)不一致情形時，“立法法”專門設(shè)定了“裁決”制度。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》雖然明確要求“各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制”，但從實踐來看，還存在認(rèn)識不足、“法”的權(quán)威性和約束力不夠的現(xiàn)象。三是黨規(guī)與國法條款設(shè)置形式的協(xié)同性。衡量黨規(guī)與國法是否銜接與協(xié)調(diào)，兩者的條款設(shè)置形式的協(xié)同度是重要參考依據(jù)。國法以編、章、節(jié)、條、款、項等形式設(shè)置，而黨規(guī)除了以上條款形式外，也有用段落式或綱要式表達，在表述形式上容易等同于“意見”“決定”“決議”“通知”等黨內(nèi)規(guī)范性文件。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的制度體系的高級形態(tài)，應(yīng)當(dāng)在條款形式上有其獨立性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的相關(guān)領(lǐng)域

將被實踐檢驗過的重要黨規(guī)通過法定程序適時上升為全體人民遵守的國家法律，可以更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)作用，促進國家治理水平的提升。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化，并不單純意味著將某一部黨內(nèi)法規(guī)整體轉(zhuǎn)化為國家法律，這一轉(zhuǎn)化的源頭可以表現(xiàn)為多個方面。比如，黨的十九大黨章修訂案關(guān)于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是全黨指導(dǎo)思想、堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)等根本原則的新表述，進入了十三屆人大一次會議通過的憲法修訂案，并且一大批后來新修訂或新制定的法律，都寫入了相關(guān)表述，這樣可以更好地體現(xiàn)治黨與治國的有機統(tǒng)一。再比如，反腐敗法早已納入了國家立法計劃，但由于一些方面的不盡成熟，遲遲未能出臺統(tǒng)一的反腐敗法律，十八大以后反腐敗領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，反腐敗斗爭已經(jīng)取得壓倒性勝利并不斷鞏固拓展，將黨內(nèi)一系列反腐敗黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定吸收納入反腐敗法的條件越來越成熟。又如，黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于副縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項和收入的申報制度已經(jīng)實行若干年，從長遠看，既有必要將其拓展到全體公職人員，也有必要將“申報”轉(zhuǎn)化為“公開”制度，而實行公開的前提是在黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上制定一部公職人員個人財產(chǎn)公開申報的國家法律。當(dāng)前，推動黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化還有一些理論上的模糊，主要是受“國家法中心主義”觀念以及某些觀點并不認(rèn)可黨規(guī)進入國家立法等因素影響，理論研究滯后于制度實踐，一定程度上阻礙了黨規(guī)向國法的轉(zhuǎn)化。同時，黨規(guī)向國法轉(zhuǎn)化的工作機制尚未建立健全，黨規(guī)與國法執(zhí)法溝通聯(lián)動不暢等問題也將可能影響轉(zhuǎn)化的效率與效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)的可行路徑

（一）思想路徑：始終恪守“憲法為上、黨章為本”原則

憲法和黨章在其各自作用領(lǐng)域都居最高地位和具有最高效力，憲法作為我國根本大法具有最高法律效力，黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)具有最高黨法效力。因此，探討實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)的問題，首先需要在思想源頭上理清憲法與黨章之間的關(guān)系。2013年，黨中央對中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃時明確提出堅持“憲法為上、黨章為本”的原則，為正確處理和完整理解黨章與憲法關(guān)系提供了根本遵循，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)奠定了重要的理論基礎(chǔ)?！皯椃樯稀笔且缿?、依法治國價值理念的弘揚，意味著包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)憲法與法律精神;“黨章為本”是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的直接體現(xiàn)和黨領(lǐng)導(dǎo)立法的現(xiàn)實要求，意味著黨的主張與意志要貫穿于憲法與法律。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)，要嚴(yán)格恪守“憲法為上、黨章為本”的思想原則，正確處理好黨、憲法、黨章三者關(guān)系：一是堅持黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。我國憲法與法律實質(zhì)上是符合人民意志的黨的主張的法律化，國家法律要貫徹落實黨的基本路線、基本理論、基本方略。堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是堅持憲法與法律高于黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)堅持“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則，要求黨和黨內(nèi)活動必須在憲法統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)則秩序之內(nèi)，嚴(yán)格遵循憲法和法律，任何黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸。三是堅持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法。黨內(nèi)法規(guī)文本精神對黨員做出比普通公民更嚴(yán)格的規(guī)范要求，黨員模范遵守國法、嚴(yán)格遵守黨規(guī)，才能與中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨、領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政要求相稱。四是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界。黨內(nèi)法規(guī)不能進入“立法法”規(guī)定的法律保留事項領(lǐng)域，不能以黨內(nèi)規(guī)定代替國家法律，國家法律也不能干預(yù)屬于政黨內(nèi)部的黨務(wù)活動。嚴(yán)格遵循“憲法為上、黨章為本”的思想原則，有利于推動黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)、促進黨內(nèi)治理和國家治理的現(xiàn)代化。

（二）立法路徑：落實黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法相結(jié)合的立法制度

全面推進依法治國要深入貫徹習(xí)近平法治思想，嚴(yán)格遵循黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本原則，將黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到依法治國各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。人民代表大會雖然是我國立法機關(guān)享有立法權(quán)，但是只有在堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的前提下人大才能發(fā)揮在立法領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要程序：提出創(chuàng)制法律的建議;向人民代表大會提出立法主張;審定人大的立法計劃;人大在黨委領(lǐng)導(dǎo)下審議與批準(zhǔn)議案等。[13]可見，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的程序?qū)嶋H蘊含著黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法相結(jié)合的內(nèi)在機理。實現(xiàn)黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)需要充分協(xié)調(diào)發(fā)揮好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法的雙重作用。首先，落實黨領(lǐng)導(dǎo)立法前提是先要加強黨內(nèi)自身法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，這樣黨才能對整個國家法治體系進行統(tǒng)籌與規(guī)劃，才能更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，重點要解決地方黨規(guī)與上位法黨規(guī)、地方黨規(guī)與同位法黨規(guī)相抵觸的問題，著力消除某些不具備立規(guī)權(quán)的地方黨組織對黨員隨意設(shè)定禁止性規(guī)定的行為。其次，在國家公職人員行為與公民行為交叉領(lǐng)域，黨組織和立法機關(guān)都應(yīng)加強有針對性的調(diào)查研究，哪些行為適合以黨規(guī)形式做出要求，哪些行為適合以國法形式做出規(guī)定，應(yīng)有明確認(rèn)知。再者，建立黨規(guī)與國法立法溝通機制，定期溝通，聽取建議，防止立法沖突或重復(fù)。另外，健全備案審查制度，完善從中央到地方的黨規(guī)與國法備案審查體系，特別是地方制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)借鑒人大嚴(yán)格的審查制度。

（三）轉(zhuǎn)化路徑：重視建立健全黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化機制

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨在長期治黨實踐中形成的制度成果，也是黨的所有制度中的高級形態(tài)。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化，既有利于提高黨和國家的制度化建設(shè)水平，又能豐富國家立法來源、充實國家法律體系。一是黨和政府有關(guān)部門要向社會大力普及“黨內(nèi)法規(guī)”基本概念與有關(guān)常識，破除“國家法中心主義”的思想禁錮，宣傳黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對推進我國法治建設(shè)的重要意義，形成將成熟的黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國法的社會共識，減少分歧與爭議，共同致力于推進黨規(guī)向國法的轉(zhuǎn)化。二是對黨規(guī)如何轉(zhuǎn)化為國法做出可操作的明確規(guī)定，可考慮成立專門的組織評估小組，對黨規(guī)轉(zhuǎn)化國法的必要性、可行性、有效性等進行預(yù)測與評估。三是推進黨內(nèi)法規(guī)“先試先行”制度。當(dāng)確有必要制定一部在社會范圍內(nèi)施行的法律，但受短期內(nèi)制定法律的難度與成本較高等因素影響導(dǎo)致現(xiàn)階段不宜制定法律時，可先制定黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“試行”，待黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果取得普遍共識且制定法律的各條件已經(jīng)成熟時，再按照法定程序轉(zhuǎn)化為國法。四是通過黨政聯(lián)合發(fā)文的形式制定混合型黨內(nèi)法規(guī)，發(fā)揮黨規(guī)類似國家法律效力的約束作用。例如，2013年頒布的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，這個由中共中央與國務(wù)院聯(lián)合制定與發(fā)布的條例就對我國所有的黨政機關(guān)、企事業(yè)單位等都產(chǎn)生了較強的約束力。

（四）執(zhí)法路徑：構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律執(zhí)法溝通聯(lián)動機制

銜接協(xié)調(diào)內(nèi)涵上隱含著溝通與聯(lián)動之意，若可構(gòu)建黨規(guī)與國法執(zhí)法溝通聯(lián)動機制將有力促進黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)，提高黨規(guī)與國法的執(zhí)行力。加快構(gòu)建黨規(guī)與國法的執(zhí)法溝通聯(lián)動機制，應(yīng)該以深化紀(jì)檢與監(jiān)察體制改革為主要抓手，進一步完善紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公制度，聯(lián)動落實《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《公務(wù)員法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)關(guān)于公職人員違法違紀(jì)同步受黨紀(jì)政務(wù)以及國法追究的規(guī)定，有效防止出現(xiàn)紀(jì)法脫節(jié)、以紀(jì)代法的現(xiàn)象?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的原則上先作出黨紀(jì)處分，按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。[14]此規(guī)定明確了紀(jì)法關(guān)系，賦予了黨規(guī)與國法的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)聯(lián)動能力。要繼續(xù)暢通和拓寬黨內(nèi)執(zhí)規(guī)與國家執(zhí)法之間的溝通渠道，繼續(xù)完善紀(jì)檢機關(guān)和司法機關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會議制度。[15]構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的執(zhí)法溝通聯(lián)動機制，有利于共享執(zhí)法信息，發(fā)揮執(zhí)紀(jì)執(zhí)法整體優(yōu)勢，進一步提高黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)配合能力。

結(jié)語

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進國家治理現(xiàn)代化、促進依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)一，必須要善于運用黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩大規(guī)范治理體系，在準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能定位、精準(zhǔn)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在其各自規(guī)范領(lǐng)域最大作用的同時，促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。本論文提出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)在思想、立法、轉(zhuǎn)化以及執(zhí)法等方面的路徑與對策，有利于將黨和國家的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能、提高國家治理現(xiàn)代化整體水平。

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責(zé)任編輯：周育平