公眾參與制度化解鄰避沖突的有效性
——基于“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系

姚鑫悅，蘭嵐，徐鵬，包存寬＊

（1.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433；2.自然資源部第三海洋研究所，福建廈門 361005；3.中國極地研究中心，上海 200136）

1 問題的提出

2003 年我國出臺(tái)的《環(huán)境影響評價(jià)法》明確規(guī)定了公眾參與制度，2011 年建立了針對重大決策和重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估（以下簡稱穩(wěn)評）制度，期間及之后陸續(xù)出臺(tái)了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》《重大行政決策程序暫行條例》，至今已基本建立起公眾參與制度。與此同時(shí)，中國環(huán)境鄰避沖突也經(jīng)歷了早期（2006 年之前）的偶發(fā)、2007—2016 年的爆發(fā)、和2017 年以來的明顯下降四個(gè)階段。標(biāo)志性環(huán)境鄰避沖突如2003 年的北京望京西園加油站事件、2007年廈門PX 事件等，一方面反映出公眾環(huán)境意識、公民意識尤其是公眾對于美好環(huán)境的需求以及參與環(huán)境治理的愿望在不斷提高，并出現(xiàn)公眾參與制度的供給不足或相對滯后；另一方面，也反映了我國公眾參與制度和機(jī)制演變是以問題為導(dǎo)向的問題倒逼型，基于不斷積累的鄰避沖突治理經(jīng)驗(yàn)，不斷修補(bǔ)、完善公眾參與制度，并對鄰避沖突的化解起到了積極作用，甚至可以說制度效果顯著。誠然，鄰避沖突的化解，是主體[1]、經(jīng)濟(jì)[2-4]、決策[5-8]、制度[9]等眾多不同因素協(xié)同作用的結(jié)果，而本文僅聚焦于公眾參與制度對于鄰避沖突的化解作用。

現(xiàn)有研究對于公眾參與制度有效性的探討，從制度基礎(chǔ)看，多是基于環(huán)境影響評價(jià)（以下簡稱環(huán)評）[10-13]、穩(wěn)評[14]或重大行政決策[15,16]制度之一進(jìn)行單向度的分析，缺乏對各項(xiàng)制度的綜合性研究；從制度有效性的維度來看，多是從制度本身出發(fā)[12,13,15,17]，側(cè)重在制度的程序有效上。而公眾參與的兩個(gè)目標(biāo)——產(chǎn)生合法性[18-20]和解決沖突[18,21,22]，分別對應(yīng)著制度的程序有效和實(shí)質(zhì)有效。有必要將實(shí)質(zhì)有效納入制度有效性的考量，將行為的改善作為檢驗(yàn)制度有效性的重要指標(biāo)[11]，即有必要基于新制度主義政治學(xué)理論，在“制度—行為”的互動(dòng)關(guān)系中，研究公眾參與制度的有效性。

新制度主義政治學(xué)認(rèn)為，制度有效性是“應(yīng)然有效性”與“實(shí)然有效性”的統(tǒng)一[23]，實(shí)質(zhì)上是制度與制度相關(guān)人的行為在特定環(huán)境下的契合關(guān)系[2]。本文利用新制度主義政治學(xué)理論，基于“制度—行為”的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建了制度有效性的理論模型，并據(jù)此解析公眾參與鄰避沖突化解的制度有效性：一方面制度規(guī)制引導(dǎo)行為，并根據(jù)行為后果做出響應(yīng)，在這個(gè)過程中體現(xiàn)出制度的程序有效；另一方面，行為遵循制度，并及時(shí)反饋至制度，從而體現(xiàn)出制度的實(shí)質(zhì)有效。鄰避沖突的有效應(yīng)對，制度上最終體現(xiàn)為程序有效與實(shí)質(zhì)有效的高度統(tǒng)一。

2 制度有效性的理論模型

本文基于新制度主義政治學(xué)理論[23,24]，從制度和行為的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，界定并分析制度有效性（圖1）。圖中內(nèi)側(cè)的小閉環(huán)反映的是“制度—行為”的互動(dòng)關(guān)系，即制度引導(dǎo)行為，并對行為做出響應(yīng)；行為遵循制度，并對制度形成反饋。外側(cè)大閉環(huán)反映了基于“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系的制度有效性，包括制度的程序有效和實(shí)質(zhì)有效，即通過政府、企業(yè)、社會(huì)等多方互動(dòng)的行為，促進(jìn)現(xiàn)實(shí)問題的解決，以實(shí)現(xiàn)制度的實(shí)質(zhì)有效性；同時(shí)通過法治、德治、自治相結(jié)合的制度建設(shè)，通過目標(biāo)導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)制度的程序有效性。

圖1 基于“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系的制度有效性概念模型示意

程序有效體現(xiàn)的是制度的價(jià)值取向，表現(xiàn)為制度的回應(yīng)性，即針對現(xiàn)實(shí)中存在的問題，制度能夠及時(shí)做出響應(yīng)，并得到修正和完善；實(shí)質(zhì)有效體現(xiàn)的是制度的事實(shí)取向，表現(xiàn)為行為的規(guī)范性，即制度多大程度上能促使主體在制度框架內(nèi)采取有序的行為，從而解決實(shí)際問題[26]。

程序有效和實(shí)質(zhì)有效通過“制度—行為”的互動(dòng)關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)，即通過制度規(guī)制引導(dǎo)行為，并及時(shí)響應(yīng)行為結(jié)果和進(jìn)行自我調(diào)整，不斷地完善制度及制度體系，以實(shí)現(xiàn)制度的程序有效；通過行為對制度的遵循程度，對制度實(shí)施形成反饋，由此進(jìn)一步促使制度的變遷或新制度的產(chǎn)生，即制度源于行為者的需要而被設(shè)計(jì)并在實(shí)踐中不斷完善，并解決一定的現(xiàn)實(shí)問題，以實(shí)現(xiàn)制度的實(shí)質(zhì)有效。

基于上述“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系的制度有效性模型，解析公眾參與鄰避沖突化解的制度有效性：在公眾參與鄰避沖突化解的制度中，制度有效性具體表現(xiàn)為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以實(shí)現(xiàn)制度的程序有效性；促進(jìn)鄰避沖突的化解，以實(shí)現(xiàn)制度的實(shí)質(zhì)有效性。

在“制度—行為”互動(dòng)過程中，制度對行為的引導(dǎo)來看，一方面是民眾要求的知情權(quán)、參與決策的權(quán)力不斷得以滿足；另一方面在參與過程中，公眾的行為規(guī)則意識、公民精神在培育。能否加快形成制度體系，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。從行為對制度的反饋來看，多大程度上能促使公眾在制度框架內(nèi)進(jìn)行有序的參與，從而預(yù)防并減少鄰避沖突的發(fā)生，防范并降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。一方面是公眾意識的形成和加強(qiáng)，不再如“烏合之眾”遇事就本能地反對；另一方面是政府決策的民主化，決策之前充分聽取公眾的意見，事件發(fā)生后不是一味地壓制，而是學(xué)會(huì)傾聽公眾的聲音，加強(qiáng)溝通。

程序有效和實(shí)質(zhì)有效是公眾參與鄰避沖突化解制度有效性的兩個(gè)方面：程序有效側(cè)重于制度是否得到遵守和實(shí)施[25]，和公眾的認(rèn)同、對制度的正確科學(xué)理解等有關(guān)；實(shí)質(zhì)有效是制度管不管用，能不能解決實(shí)際社會(huì)問題，響應(yīng)公眾的訴求[26]。

公眾參與鄰避沖突化解制度的程序有效性，通過以下幾個(gè)方面考量：制度結(jié)構(gòu)的健全程度、制度內(nèi)容的簡明性與制度機(jī)制的靈活性等[27]。公眾參與鄰避沖突化解制度的實(shí)質(zhì)有效性，通過以下三個(gè)層面來考量：鄰避沖突發(fā)生的概率是上升還是下降，發(fā)生鄰避沖突的矛盾是否能夠得到有效解決；沖突過程產(chǎn)生的破壞性是大還是小。鄰避沖突中的公眾參與行為，依據(jù)參與程度和沖突程度分為四種模式[28]：控制型公眾參與模式，參與程度和沖突程度均較高；對抗型公眾參與模式，參與程度低而沖突程度高；程序型公眾參與模式，參與程度和沖突程度均較低；協(xié)作型公眾參與模式，參與程度高而沖突程度低。

3 我國公眾參與鄰避沖突化解的制度有效性

3.1 數(shù)據(jù)及資料來源

3.1.1 鄰避事件的數(shù)據(jù)來源

本文鄰避事件數(shù)據(jù)來源為學(xué)術(shù)性平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，即在“中國知網(wǎng)”和“百度”上以“鄰避”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到2003—2019 年典型鄰避事件144件。根據(jù)本文收集的案例和其他研究者[29,30]收集的案例，我國鄰避事件數(shù)量的歷年分布情況如圖2 所示①考慮到一方面鄰避沖突在國內(nèi)缺乏官方文件的概念界定，更多的是一個(gè)學(xué)術(shù)性概念，另一方面官方正式統(tǒng)計(jì)文件里對鄰避事件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失，本文從網(wǎng)絡(luò)和學(xué)術(shù)平臺(tái)這兩個(gè)側(cè)面搜集了解鄰避事件的情況。對比已有學(xué)者的相關(guān)研究統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，雖然本文統(tǒng)計(jì)的鄰避事件在數(shù)量上少于部分已有研究的統(tǒng)計(jì)值，但鄰避事件數(shù)量隨時(shí)間變化趨勢與已有研究總體一致，據(jù)此對鄰避事件發(fā)生的時(shí)間規(guī)律進(jìn)行分析具有一定的普適性。。

圖2 近年來我國典型鄰避事件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[29,30]

3.1.2 公眾參與制度

環(huán)評和穩(wěn)評作為為數(shù)不多的明確要求開展公眾參與的政府決策制度[31]，分別規(guī)范重大決策的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)領(lǐng)域的公眾參與過程，為公眾參與鄰避沖突的化解提供了有效的渠道，對規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)階段的公眾參與做出了不同形式的規(guī)定。而《重大行政決策程序暫行條例》作為規(guī)范決策過程（含政策、規(guī)劃、項(xiàng)目等不同階段）的一項(xiàng)基本性制度（圖3），進(jìn)一步規(guī)范著環(huán)評、穩(wěn)評制度中的公眾參與，同時(shí)將開展公眾參與的范疇拓展至政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃階段。

圖3 公眾參與化解鄰避沖突的制度

3.2 我國公眾參與的“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系

圖4 顯示了2003—2019 年我國鄰避沖突數(shù)量、典型鄰避沖突與我國環(huán)評和穩(wěn)評領(lǐng)域出臺(tái)的重要公眾參與制度之間的關(guān)系。我國公眾參與的“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系的分析，圍繞“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“鄰避沖突整體趨勢”的關(guān)系、“政府公眾互動(dòng)的制度基礎(chǔ)”與“不同類型參與行為”的關(guān)系、“具體制度性規(guī)定”與“具體鄰避事件中行為表現(xiàn)”的關(guān)系這三個(gè)層面展開。

圖4 我國的公眾參與制度與鄰避事件的互動(dòng)關(guān)系

3.2.1 治理體系和治理能力現(xiàn)代化與鄰避沖突整體趨勢之間的關(guān)系

國家治理體系和治理能力，既包括國家制度體系，也包括制度執(zhí)行能力，是一個(gè)國家制度程序有效性的集中體現(xiàn)。

2006 年以前，治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念尚未提出，中國的公眾參與制度剛剛起步，表現(xiàn)為零散或單一性制度中公眾參與的初步建立和萌芽，包括我國《環(huán)境影響評價(jià)法》中的公眾參與和穩(wěn)評制度的地方實(shí)踐。鄰避事件表現(xiàn)為偶發(fā)型事件，自2003 年北京望京西園居民抗議建設(shè)加油站事件后；江蘇、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)陸續(xù)地出現(xiàn)由于加油站、變電站、垃圾焚燒廠等社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的鄰避沖突，但鄰避沖突發(fā)生頻次不高。

2007—2016 年，隨著黨的十八屆三中全會(huì)（2013年11 月）提出，將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)；公眾參與制度建設(shè)的步伐進(jìn)一步加快，一方面是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)制度的正式建立，另一方面明確將公眾參與納入重大行政決策的法定程序。鄰避沖突數(shù)量高度膨脹，暴發(fā)了許多引起輿論關(guān)注的鄰避事件。沖突程度兩極分化，既有沖突性較強(qiáng)的暴力事件的發(fā)生：如大連對二甲苯（PX）事件中，企業(yè)圍堵毆打記者，武警搶奪公眾游行條幅標(biāo)語并爆發(fā)沖突，政府強(qiáng)力打壓媒體；寧波鎮(zhèn)海PX事件中，警察、特警和防暴隊(duì)以催淚瓦斯和警棍鎮(zhèn)壓驅(qū)逐并毆打游行公眾，公眾還以石頭、磚塊；杭州余杭中泰垃圾焚燒事件中公眾打砸車輛、圍攻執(zhí)法管理人員等。不少案例中從沖突走向協(xié)作也在此階段開始發(fā)生，如北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠事件和杭州余杭中泰垃圾焚燒廠事件。

2017 年以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)和技術(shù)革新帶來的污染排放的削減，以大氣為代表的環(huán)境質(zhì)量的整體顯著改善，人民群眾獲得感和滿意度大幅提升；隨著黨的十九大報(bào)告將建設(shè)生態(tài)文明提升為“千年大計(jì)”，各級政府愈發(fā)重視生態(tài)文明建設(shè)，逐步構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系；2019 年《重大行政決策程序暫行條例》的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了公眾參與的全過程覆蓋；加之以嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理要求前提下的設(shè)施運(yùn)行信息公開、企業(yè)開放日等制度安排；我國公眾參與制度隨之完善并逐漸進(jìn)入穩(wěn)定期。與之呼應(yīng)的是，我國的鄰避沖突處于低位水平，標(biāo)志著我國公眾參與制度已逐漸走向成熟，即一方面是制度的日趨完善，另一方面是鄰避沖突實(shí)現(xiàn)了有效的化解。且隨著制度的完善，沖突的頻度和水平雙降低，整體呈現(xiàn)相對穩(wěn)定的公眾參與制度體系和低位水平的鄰避沖突。

3.2.2 政府與公眾互動(dòng)的制度基礎(chǔ)與不同類型參與行為之間的關(guān)系

政府與公眾互動(dòng)的制度基礎(chǔ)既包括自下而上的公眾參與制度，也包括政府主動(dòng)作為的自上而下的群眾路線制度。

公眾在參與制度的規(guī)范和約束下，依法進(jìn)行程序型參與；而當(dāng)由于種種原因程序型參與失效，公眾的意見和訴求無法通過程序型參與得到有效表達(dá)和滿足時(shí)，公眾往往轉(zhuǎn)而采取沖突型或控制型的參與行為，以此對制度實(shí)施形成反饋，促使制度體系的不斷完善，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。總的來看，政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)由弱—強(qiáng)—弱的變化態(tài)勢，其中，政府主動(dòng)作為的自上而下的群眾路線制度不斷建立和完善，而自下而上的公眾參與呈現(xiàn)沖突—協(xié)作—有效化解的變化趨勢。

3.2.3 具體制度性規(guī)定與具體事件中行為表現(xiàn)之間的關(guān)系

從具體的制度性規(guī)定與具體情境（案例）下（政府、企業(yè)、公眾）三方的選擇、行動(dòng)、結(jié)果之間的關(guān)系來看，“制度—行為”的互動(dòng)關(guān)系有三個(gè)層次，分別對應(yīng)著2006 年以前、2007—2016 年和2017 年之后的3 個(gè)階段。

（1）第一層次：行為遵循制度（2006 年以前）。鄰避沖突沒有或很少，這時(shí)公眾沒有環(huán)境意識和公民意識，雖然也是行為響應(yīng)制度，但是一種不知不覺的遵守。

2003—2005 年，主要依托《環(huán)境影響評價(jià)法》對公眾參與的權(quán)利進(jìn)行保障；但《環(huán)境影響評價(jià)法》對于公眾參與僅作出了原則性的規(guī)定，對信息公開、公眾參與的組織等未作具體規(guī)定，因而其在實(shí)踐中可操作性較低。隨著鄰避沖突在我國的相繼發(fā)生，《環(huán)境影響評價(jià)法》中原則性的規(guī)定已無法滿足實(shí)踐中公眾參與的需要；在這樣的背景下，環(huán)評方面2006 年出臺(tái)了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與的責(zé)任主體，信息公開內(nèi)容、方式、時(shí)限等內(nèi)容；穩(wěn)評方面，2005 年之后，鄰避沖突發(fā)生較多的東部沿海地區(qū)開始率先實(shí)行穩(wěn)評制度，體現(xiàn)了制度萌芽期對于鄰避沖突和公眾行為的響應(yīng)。

（2）第二層次：行為不遵循并抵抗制度（2007—2016 年）。行為不遵守制度，鄰避沖突增多，制度也在應(yīng)對沖突的過程中不斷完善，這是一個(gè)制度進(jìn)步的過程，同時(shí)公民意識在培育。值得肯定的是，本階段相對于第一階段的進(jìn)步性；隨著公民意識的提高，公眾對于環(huán)境有更大的訴求，由此導(dǎo)致鄰避沖突的增加；但由于制度滯后于公眾訴求，滯后于公眾意識和公民意識培育的進(jìn)度，表現(xiàn)為實(shí)踐中鄰避沖突的增多。

本階段鄰避沖突頻發(fā)暴露出公眾參與制度的問題，包括：公眾介入時(shí)機(jī)滯后，程序型參與不足；政府響應(yīng)的滯后；企業(yè)的缺位和對公眾意見的忽視；信息和程序的不夠公開透明。上述問題在本階段稍后時(shí)段的制度建設(shè)中大部分得到響應(yīng)：2009 年《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的出臺(tái)，明確了開展論證會(huì)、聽證會(huì)的條件為“有關(guān)單位、專家和公眾的意見與環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論有重大分歧的”專項(xiàng)規(guī)劃；2016 年環(huán)評法修訂，強(qiáng)調(diào)了“規(guī)劃環(huán)評”的編制；這些均是對廈門PX 事件中“項(xiàng)目選址不合理，與城市規(guī)劃定位不符，未開展規(guī)劃環(huán)評”等問題的響應(yīng)?！董h(huán)境影響評價(jià)法》2016 年修訂版中，強(qiáng)化了建設(shè)單位的主體責(zé)任，響應(yīng)了前一階段發(fā)生的多起鄰避沖突中，企業(yè)缺位這一問題。穩(wěn)評制度的出臺(tái)拓寬了公眾參與的范疇，有助于應(yīng)對多元化的公眾訴求?！稕Q定》的出臺(tái)將公眾參與納入重大行政決策的法定程序，對于公眾的早期參與提供了法律基礎(chǔ)。

（3）第三層次：行為重新遵循制度（2017 年之后）。行為遵守制度，鄰避沖突減少，可以理解為經(jīng)過制度和行為多年的相互作用后，制度和行為達(dá)到了一種相對匹配的階段，這是自治與法制相互作用的結(jié)果。

對比《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》與《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》可以看出，后者一是強(qiáng)調(diào)有效的程序型參與，以事前的有效參與取代事后的鄰避沖突；二是實(shí)際參與范圍的擴(kuò)大，以應(yīng)對更廣泛公眾對于美好環(huán)境的訴求；三是豐富了參與方式，明確了參與時(shí)限，提升了參與的可操作性；四是強(qiáng)調(diào)公開環(huán)評報(bào)告全文，響應(yīng)公眾對于信息公開的要求；五是明確公眾意見與反饋，提高公眾意見的效力；六是進(jìn)一步明確深度公眾參與的范圍和要求；七是與穩(wěn)評等其他制度的銜接?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》的出臺(tái)，為公眾的早期參與奠定了基礎(chǔ)。

總的來看，從第一階段到第三階段，制度在對行為的響應(yīng)中不斷完善，以應(yīng)對前期鄰避沖突所呈現(xiàn)的各類問題；而隨著制度的完善，行為對制度從“不遵循—遵循—再遵循”。雖然一、三兩階段鄰避沖突數(shù)量和程度均較低，但這兩者的鄰避沖突低之間的內(nèi)涵是不一樣的，恰恰反映了整個(gè)制度體系的完善和進(jìn)步的過程。需要說明的是，制度對行為的響應(yīng)存在一定的時(shí)間差，一方面制度需待行為結(jié)果顯現(xiàn)并產(chǎn)生一定的社會(huì)效果之后，再根據(jù)行為的結(jié)果和效果相應(yīng)調(diào)整；另一方面制度從發(fā)布實(shí)施到產(chǎn)生效果之間同樣存在時(shí)間差。因此，制度對于鄰避沖突的效果并不是立竿見影的；而是存在一定的滯后性。

3.3 我國公眾參與制度程序有效與實(shí)質(zhì)有效的關(guān)系

3.3.1 程序有效并不意味著實(shí)質(zhì)有效

（1）程序有效的維度。2006 年以前，我國的公眾參與制度剛剛起步，以《環(huán)境影響評價(jià)法》（2002）和《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》（2006）為依托，對環(huán)評的公眾參與作出了原則性規(guī)定；穩(wěn)評制度則剛開始地方實(shí)踐，尚未對公眾參與作出具體要求；制度的可操作性不強(qiáng)，制度規(guī)則也不夠具體，制度結(jié)構(gòu)并不健全；制度內(nèi)容不夠細(xì)致嚴(yán)密，制度簡明性不足；制度僅覆蓋了規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目階段，且側(cè)重于對環(huán)境影響的響應(yīng)，而對于導(dǎo)致鄰避沖突其他方面的原因考慮不足，不足以應(yīng)對公眾的各種不同訴求，制度的靈活性不足。因此，該階段制度程序有效性不足。2007—2016 年，《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與；關(guān)于重大決策和重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度已初步建成；《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中也明確了把公眾參與確定為重大行政決策法定程序。以環(huán)評、穩(wěn)評兩大制度為依托的公眾參與鄰避決策制度框架已基本形成，重大決策相關(guān)制度的出臺(tái)，進(jìn)一步將開展公眾參與的范疇拓展至政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的決策階段，規(guī)范著政策—規(guī)劃—項(xiàng)目的完整的決策鏈，制度結(jié)構(gòu)已較為健全，制度內(nèi)容也較為細(xì)致嚴(yán)密，形成了能夠同時(shí)應(yīng)對環(huán)境影響和社會(huì)影響的公眾參與鄰避決策制度，制度程序有效性不斷加強(qiáng)。2017 年之后，隨著構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系目標(biāo)的提出并寫進(jìn)黨的十九大報(bào)告，從全局的角度將環(huán)評、穩(wěn)評等各項(xiàng)制度中的公眾參與制度進(jìn)一步融合，且隨著《環(huán)境影響評價(jià)法》的修訂、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的出臺(tái)，公眾參與制度得以進(jìn)一步完善；而《重大行政決策程序暫行》的發(fā)布，更是從總體上明確了公眾參與在決策程序中的地位和要求。至此，我國的公眾參與法律制度基本實(shí)現(xiàn)了較為健全的制度結(jié)構(gòu)，制度內(nèi)容也變得相對具體而具可操作性，能夠應(yīng)對各種具體的鄰避沖突，且制度體系已從響應(yīng)型的制度轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶偷闹贫龋贫瘸绦蛴行愿鼜?qiáng)。

可以看出，從2002 年至今，隨著環(huán)境影響評價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)以及重大行政決策制度的建立和發(fā)展，我國公眾參與制度的結(jié)構(gòu)不斷健全完善，制度的簡明性和靈活性等方面不斷增強(qiáng)，即制度的程序有效性不斷提高。

（2）實(shí)質(zhì)有效的維度。2006 年以前，我國的鄰避沖突表現(xiàn)為散發(fā)型的零星沖突，沖突程度不大，但這是公眾的環(huán)境意識和訴求較低所導(dǎo)致的，并不是制度作用和規(guī)范的結(jié)果，且其結(jié)果往往是政府妥協(xié)，從對鄰避沖突的化解作用來看，制度實(shí)質(zhì)有效性低。2007—2016 年，鄰避沖突呈現(xiàn)爆發(fā)態(tài)勢，既表現(xiàn)為沖突數(shù)量上的大幅增長，也表現(xiàn)為部分事件中發(fā)生破壞性和對抗性較強(qiáng)的沖突。2017 年之后，鄰避沖突的數(shù)量再次降低，且沖突的影響范圍不大，持續(xù)時(shí)間不長，鄰避沖突一旦發(fā)生能夠得到很快的化解。

總體來看，從實(shí)質(zhì)有效性維度考慮，即從鄰避沖突的解決情況來考量，公眾參與制度的實(shí)質(zhì)有效性經(jīng)歷了低—低—高的變化過程。

（3）程序有效和實(shí)質(zhì)有效的對比分析。對比程序有效和實(shí)質(zhì)有效的分析結(jié)果可以看出，在我國應(yīng)對鄰避沖突的公眾參與制度從發(fā)生到發(fā)展完善的過程中，其程序有效性逐漸加強(qiáng)，而實(shí)質(zhì)有效性經(jīng)歷了弱—弱—強(qiáng)的變化。實(shí)質(zhì)有效一方面受公眾參與的制度安排或制度供給（制度有效性）的影響，另一方面受公眾參與的意愿和需求的影響。因此，實(shí)踐中程序有效性和實(shí)質(zhì)有效性存在偏離，即程序有效并不意味著實(shí)質(zhì)有效。

3.3.2 程序有效有助于促進(jìn)實(shí)質(zhì)有效的實(shí)現(xiàn)

雖然程序有效并不意味著實(shí)質(zhì)有效，但是程序有效卻有助于促使實(shí)質(zhì)有效的實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)有效一方面受公眾參與的制度安排或制度供給（制度有效性）的影響，即取決于程序有效的程度，另一方面受公眾參與的意愿和需求的影響，取決于公民意識和公眾訴求；即實(shí)質(zhì)有效取決于二者之間的匹配程度。匹配程度越高，則實(shí)質(zhì)有效性越強(qiáng)，而匹配程度越低，則制度無法響應(yīng)公眾訴求，實(shí)質(zhì)有效性低。

所謂匹配度低，包括兩種情況：一是高程序有效而低實(shí)質(zhì)有效，即制度本身設(shè)計(jì)較為完備卻無法落地，或制度程序履行了卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果，現(xiàn)實(shí)中環(huán)評報(bào)告對項(xiàng)目建設(shè)的高支持率和鄰避沖突頻發(fā)之間的矛盾正源于此；二是低程序有效而高實(shí)質(zhì)有效，如公眾采取一些游行示威等不在制度框架內(nèi)的行為，其程序有效性較低，而現(xiàn)實(shí)中往往“一鬧就停”，或至少為公眾爭取到了信息公開的機(jī)會(huì)，從這個(gè)意義上看，其具有一定的實(shí)質(zhì)有效性。而程序有效性與實(shí)質(zhì)有效性均低，這似乎是另一種意義上的匹配，代表著制度的整體有效性水平低。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，公眾的公民意識和環(huán)境意識是不斷覺醒的，公眾對于美好生活的愿望也會(huì)逐漸加強(qiáng)，與之對應(yīng)的是對環(huán)境問題的愈加關(guān)注，對參與環(huán)境治理的要求逐漸加強(qiáng)。需要不斷完善公眾參與制度的程序有效性以適應(yīng)公眾不斷提升的對于參與環(huán)境治理的要求。因此，從這個(gè)角度來看，程序有效有助于促進(jìn)實(shí)質(zhì)有效的實(shí)現(xiàn)。

3.3.3 隨著制度環(huán)境的變化，制度的程序有效和實(shí)質(zhì)有效性也隨之改變

制度有效性是具體的而非抽象的，歷史的而非永恒的，相對的而非絕對的，制度的有效性只有在特定的環(huán)境中才能發(fā)揮出來。這里的制度環(huán)境既包括制度所處的環(huán)境，如歷史地理、文化特點(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣等，也包括處于制度約束下的人們的狀態(tài)，如公眾的環(huán)境意識、公民意識，公眾對政府的信任與依賴。

而隨著制度環(huán)境的改變，制度的有效性也隨之改變。同樣的公眾參與制度，在2007 年之前，呈現(xiàn)出偶發(fā)性的鄰避沖突，雖然制度有效性程度不高，但基本能應(yīng)對公眾參與的需求；而2007—2009 年，鄰避沖突數(shù)量出現(xiàn)較快增加，且發(fā)生了一些沖突性較強(qiáng)的鄰避事件，即之前的制度已不能適應(yīng)逐漸覺醒的公民意識和公眾日漸增長的對于美好環(huán)境的需求，制度建設(shè)的進(jìn)度已滯后于公眾訴求的增加，制度有效性降低。

3.3.4 制度有效性是程序有效與實(shí)質(zhì)有效的辯證統(tǒng)一

制度有效，既要程序有效，也要實(shí)質(zhì)有效，二者缺一不可，不可偏廢。程序有效是實(shí)質(zhì)有效的前提和基本保障，而實(shí)質(zhì)有效是程序有效的目標(biāo)和最終體現(xiàn)。若制度僅是程序有效，即制度本身結(jié)構(gòu)十分完善了，但卻不能切合實(shí)際的需求，不能解決現(xiàn)實(shí)中的問題或化解沖突，這樣的制度也只能被束之高閣，不具有現(xiàn)實(shí)意義。若制度僅是實(shí)質(zhì)有效，而程序有效性不強(qiáng)，如2007 年之前的公眾參與制度，其鄰避沖突之所以數(shù)量少、程度低，更大程度上是公民意識尚未覺醒，公眾訴求較低所導(dǎo)致；是制度從產(chǎn)生到發(fā)展過程中較為初始的一種狀態(tài)，不可謂制度有效性強(qiáng)。

因此，制度有效性是程序有效與實(shí)質(zhì)有效的有機(jī)統(tǒng)一。制度有效性既要程序有效，也要實(shí)質(zhì)有效；既要具有合理性與合法性，又要能夠通過制度的實(shí)施實(shí)現(xiàn)其功能，并解決現(xiàn)實(shí)沖突。

公眾參與鄰避沖突化解制度的程序有效和實(shí)質(zhì)有效起初都低；隨著制度的發(fā)展程序有效和實(shí)質(zhì)有效逐漸增強(qiáng)，但仍滯后于公眾的需求，呈現(xiàn)為實(shí)質(zhì)有效性略低于程序有效性。近幾年，制度的系統(tǒng)性與整體性功能逐漸增強(qiáng)，實(shí)質(zhì)有效性穩(wěn)定顯著提高，制度的程序有效和實(shí)質(zhì)有效均較高。

4 結(jié)論和展望

4.1 結(jié)論

鄰避沖突是公眾參與制度“失靈”的具體表現(xiàn)。為了對應(yīng)制度“失靈”，我國在制度與行為的互動(dòng)過程中，在公眾參與制度建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了變“被動(dòng)應(yīng)對”為“主動(dòng)預(yù)防”，逐步構(gòu)建起由環(huán)境影響評價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估共同支撐的公眾參與鄰避沖突治理體系，并在《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)范下，不斷完善公眾參與的治理方式和治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府—企業(yè)—社會(huì)多元主體良性互動(dòng)、深度協(xié)作的治理模式，提高化解“鄰避沖突”的治理能力。

（1）“制度—行為”的關(guān)系，從遵循/漠不關(guān)心到不遵循并抵抗，再到遵循的過程，正是制度完善的過程。從“制度—行為”的關(guān)系來看，鄰避沖突從少到多再到少，對應(yīng)著公眾對于制度從遵循到不遵循并反饋，再到遵循的過程，制度正是在這樣的反饋過程中不斷修正自我并得以完善的。

（2）程序有效并不意味著實(shí)質(zhì)有效，但有助于促進(jìn)實(shí)質(zhì)有效的實(shí)現(xiàn)。程序有效和實(shí)質(zhì)有效之間未必一致，程序有效指的是制度本身的完備和能夠?qū)π袨樽龀鲰憫?yīng)，而實(shí)質(zhì)有效是指行為遵從制度，且遵從制度后能得到好的結(jié)果，這二者間未必是一致的。

4.2 研究展望

過去一段時(shí)間內(nèi)，我國鄰避沖突頻繁發(fā)生，在應(yīng)對鄰避沖突的過程中，公眾參與制度得以不斷健全和完善。然而一方面鄰避沖突在國內(nèi)仍缺乏官方文件的概念界定，更大程度上是一個(gè)學(xué)術(shù)性概念，且學(xué)術(shù)界也尚未對其概念形成一致共識；另一方面官方正式統(tǒng)計(jì)文件中鄰避事件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也存在缺失，因而本文的鄰避事件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和學(xué)術(shù)性平臺(tái)這兩個(gè)側(cè)面進(jìn)行搜集和了解。但由此也導(dǎo)致了不同文獻(xiàn)中對于鄰避事件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參差不齊，建議未來可進(jìn)一步規(guī)范鄰避沖突的概念，并形成官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。本文搜集到的144 個(gè)典型鄰避事件，雖然在數(shù)量上少于部分已有研究的統(tǒng)計(jì)值，但鄰避事件數(shù)量隨時(shí)間變化的趨勢與已有研究總體一致，據(jù)此進(jìn)行制度有效性分析階段的劃分具有一定的普適性。

本研究聚焦于從公眾參與制度有效性角度分析鄰避沖突化解情況，此外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對鄰避沖突的推動(dòng)與對沖作用也不容忽視；鄰避事件的數(shù)量同時(shí)還與鄰避設(shè)施的絕對數(shù)量、環(huán)境質(zhì)量的變化以及新媒體的作用等因素息息有關(guān)。2009 年鄰避沖突突出，一方面緣于2008 年全球金融危機(jī)后，政府為擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)出臺(tái)了四萬億計(jì)劃，投資興建包括鐵路、垃圾處理廠等在內(nèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，這客觀上造成了可能導(dǎo)致鄰避沖突的各項(xiàng)設(shè)施的集中建設(shè)；另一方面，2009 年隨著微博等社交媒體的出現(xiàn)和普及，越來越多關(guān)于鄰避沖突的報(bào)道見諸網(wǎng)絡(luò)，使得鄰避沖突為更多公眾所了解并引起更加廣泛的關(guān)注。2013 年前后的鄰避沖突爆發(fā)與2012—2013 年國內(nèi)嚴(yán)重的霧霾不無關(guān)系，同時(shí)微信也在2013 年開始興起?？梢钥闯?，鄰避事件的增加或減少，不僅僅與制度有效與否相關(guān)，同時(shí)與環(huán)境質(zhì)量狀況和新媒體的使用也直接相關(guān)。這就要求我們在提高公眾參與制度有效性的同時(shí)，也應(yīng)致力于改善環(huán)境質(zhì)量，并加強(qiáng)輿情管理。近年來鄰避事件的減少，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)、技術(shù)革新、污染減排、環(huán)境質(zhì)量改善、群眾獲得感和滿意度提升、民主決策推進(jìn)以及制度安排的完善等多方面共同作用的結(jié)果；未來可進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境質(zhì)量、主體、決策等其他方面分析鄰避沖突的治理效果，以及分析不同因素對于鄰避沖突治理的協(xié)同效果。

本文圍繞處于同一時(shí)間段內(nèi)的“制度—行為”互動(dòng)關(guān)系展開分析。然而，在“制度—行為”互動(dòng)中實(shí)際存在著時(shí)間差：一方面制度對行為的響應(yīng)存在時(shí)間差，即回應(yīng)型的制度總是滯后于行為并根據(jù)行為的效果進(jìn)行調(diào)整；另一方面從制度發(fā)布實(shí)施到產(chǎn)生效果之間同樣存在時(shí)間差，即制度對行為的規(guī)制引導(dǎo)效果的顯現(xiàn)也需要時(shí)間。未來可針對某項(xiàng)特定的制度對其從出臺(tái)到產(chǎn)生效果進(jìn)行跟蹤研究；也可針對“單項(xiàng)制度”與“制度體系”的關(guān)系進(jìn)一步展開研究，或?qū)Α爸贫取袨椤被?dòng)關(guān)系從宏觀—中觀—微觀層面展開更加細(xì)致地闡述與探討。

雖然我們在公眾參與制度建設(shè)方面取得了顯著的成效，但是在實(shí)際工作中仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)：

一方面公眾參與介入時(shí)機(jī)過晚。環(huán)評和穩(wěn)評要求的公眾參與時(shí)機(jī)均設(shè)置在決策（規(guī)劃及項(xiàng)目）的前期工作環(huán)節(jié)，分別對應(yīng)決策前（決策穩(wěn)評）、規(guī)劃草案報(bào)送審批前（規(guī)劃環(huán)評）、報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前（項(xiàng)目環(huán)評）或開展重大項(xiàng)目前期工作時(shí)（項(xiàng)目穩(wěn)評）。而從《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的決策程序來看，公眾參與處于“決策草案”階段的末端，錯(cuò)失了決策啟動(dòng)前期的“決策事項(xiàng)的提出”“研究論證”等環(huán)節(jié)。介入時(shí)機(jī)過晚是制約參與效果的重要因素，而在實(shí)際工作中，環(huán)評和穩(wěn)評往往停留在技術(shù)層面，并且大多為事后評價(jià)，對于決策的指導(dǎo)和借鑒意義有限，且很少能夠提出完整的替代方案，更多的是提出改進(jìn)措施。

另一方面，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。大多數(shù)的決策草案，包括為之開展的環(huán)評和穩(wěn)評均屬于專業(yè)文件，其表達(dá)方式對于公眾而言過于晦澀、難以理解。而風(fēng)險(xiǎn)溝通的信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)選擇公眾最關(guān)心、最容易理解接受、最能改變公眾對風(fēng)險(xiǎn)事件現(xiàn)有態(tài)度的材料[13]。同時(shí)提高公眾訴求的有效表達(dá)，提高公眾參與到?jīng)Q策中的能力，實(shí)現(xiàn)在法律框架下的有效參與。使公民和社會(huì)組織真正有參與環(huán)境政策制定、參與環(huán)境管理和治理的能力和渠道，實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境責(zé)任與環(huán)境權(quán)利的統(tǒng)一。

此外，我們在如何發(fā)揮好公眾參與制度效能方面儲(chǔ)備不足。我們既要加快推進(jìn)公眾參與制度體系的完善，把制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，又要研究和解決新時(shí)代下鄰避沖突的新特征和可能出現(xiàn)的新問題，把公眾參與的制度規(guī)則體系轉(zhuǎn)化為鄰避沖突治理效能，從而實(shí)現(xiàn)鄰避沖突治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。