我國(guó)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)及其約束機(jī)制的完善

吳祝平

(黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院高教所和學(xué)報(bào)編輯部，湖北黃岡438002)

一、我國(guó)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，主要集中在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系上。但事實(shí)上，我國(guó)高校內(nèi)部的基本權(quán)力除了包含行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力外，還有民主監(jiān)督權(quán)力，以及獨(dú)具特色也是影響力最強(qiáng)的政治權(quán)力(或稱政黨權(quán)力)。

(一)我國(guó)高校決策權(quán)力法律法規(guī)文本考察

新中國(guó)建立60多年來，我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制先后經(jīng)歷了校務(wù)委員會(huì)制(1949－1950年)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(1950－1956年)、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制(1956－1961年)、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制(1961－1966年)、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下“革命委員會(huì)”制(1966－1976年)、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制(1977－1985年)、部分高校試行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(1985－1989年)等7種不同階段。1989年以來，高等學(xué)校開始推行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，1996年中共中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》(2010年作了修訂，以下簡(jiǎn)稱《高校組織工作條例》)，明確規(guī)定高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，1998年這種領(lǐng)導(dǎo)體制被載入了《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱《高教法》)，以法律的形式正式固定下來［1］。

《高教法》第39條規(guī)定，黨委“按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成?！薄陡咝＝M織工作條例》第10條規(guī)定“高等學(xué)校黨的委員會(huì)按照黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，并明確了黨委的主要職責(zé)(共八項(xiàng))。

《高教法》第30條明確校長(zhǎng)為高校的法定代表人。第41條規(guī)定，校長(zhǎng)“全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”，明確了校長(zhǎng)行使的職權(quán)(共六項(xiàng))。并規(guī)定高校的校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)議負(fù)責(zé)處理有關(guān)事項(xiàng)。

《高教法》第42條規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)責(zé)主要是“審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)”。

《高教法》第43條規(guī)定“通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益”。《高校組織工作條例》第33條規(guī)定，黨委“領(lǐng)導(dǎo)教職工代表大會(huì)，支持教職工代表大會(huì)正確行使職權(quán)，在參與學(xué)校的民主管理和民主監(jiān)督、維護(hù)教職工的合法權(quán)益等方面發(fā)揮積極作用”。

以上法律法規(guī)文本考察說明，從制度設(shè)計(jì)的角度看，我國(guó)公辦高校內(nèi)部主要有黨委、校長(zhǎng)及校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“教代會(huì)”)四種權(quán)力主體。它們共同構(gòu)成了一種“決策——執(zhí)行——審議及監(jiān)督”的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。黨委是最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)及校長(zhǎng)辦公會(huì)是最高決策執(zhí)行權(quán)力主體，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)則是審議咨詢和民主監(jiān)督權(quán)力機(jī)構(gòu)［2］2。

(二)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)的歷史考察

回顧人類“大學(xué)”發(fā)展的歷史，可以發(fā)現(xiàn)大學(xué)實(shí)際上是由學(xué)生們首創(chuàng)的。世界第一所大學(xué)是意大利的博洛尼亞大學(xué)(University of Bologna)，誕生于1088年，那是歐洲中世紀(jì)最黑暗的時(shí)刻，猶如黎明前。當(dāng)時(shí)博洛尼亞聚集了一些對(duì)羅馬法感興趣的學(xué)者，于是歐洲各地的學(xué)子慕名前來，大家集資雇請(qǐng)這些學(xué)者為他們上課。為了讓求學(xué)過程更加有序，他們結(jié)成了同鄉(xiāng)會(huì)等組織，各同鄉(xiāng)會(huì)又聯(lián)合起來成為“大學(xué)”，選出自己的校長(zhǎng)，與外部試圖控制他們的宗教和世俗權(quán)威進(jìn)行斗爭(zhēng)和斡旋。后來教師們也成立了“博士協(xié)會(huì)”，與學(xué)生組織協(xié)商學(xué)校事務(wù)，共同守護(hù)學(xué)校成長(zhǎng)。

歐洲中世紀(jì)大學(xué)的另一個(gè)傳統(tǒng)始于法國(guó)巴黎，13世紀(jì)初開始的巴黎大學(xué)是由教師創(chuàng)立和管理，校長(zhǎng)也是由教師選舉產(chǎn)生，運(yùn)作資金主要來自官方。以上兩個(gè)大學(xué)的模式后來被很多歐洲大學(xué)模仿和復(fù)制，但這兩種由某一個(gè)利益團(tuán)體為主導(dǎo)的方式有其明顯的缺點(diǎn)，也就是過分關(guān)注一個(gè)群體的利益，因此不利于大學(xué)的長(zhǎng)久發(fā)展。于是有的學(xué)校綜合了這兩種模式，由教師、學(xué)生和其他相關(guān)方面共同管理學(xué)校，例如稍后創(chuàng)立的牛津大學(xué)就是由教長(zhǎng)、學(xué)生同鄉(xiāng)會(huì)和教師協(xié)會(huì)共同管理的學(xué)校。

由于世俗君權(quán)的日益強(qiáng)大和政府權(quán)力對(duì)大學(xué)的直接干預(yù)與控制，西方近代大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力主體發(fā)生了很大的變化。大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)科層化;教師失去了參與選舉校長(zhǎng)、宗教儀式甚至學(xué)校典禮的權(quán)力;校長(zhǎng)不再是由教師群體選舉產(chǎn)生，而是由政府任命并主要受政府權(quán)力約束監(jiān)督;學(xué)生沒有了參與管理的權(quán)力［2］70。

目前運(yùn)作成效最好的美國(guó)大學(xué)管理模式既傳承了歐洲中世紀(jì)大學(xué)的基因，也有很多自己的創(chuàng)新。比如，將“治學(xué)”和“治校”的責(zé)任分開，前者由教授們主導(dǎo)從而保障了學(xué)術(shù)自由和質(zhì)量。而學(xué)校管理由校董會(huì)和校長(zhǎng)等管理人員承擔(dān)，以校友為主要力量的校董會(huì)為學(xué)校的運(yùn)作和發(fā)展提供源源不斷的財(cái)力，也盡可能超脫短期利益，在激烈的大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)中把握學(xué)校的核心價(jià)值，而校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)則保證了學(xué)校的日常運(yùn)作和短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［3］。

可見，西方國(guó)家高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)中最早出現(xiàn)的主導(dǎo)權(quán)力是學(xué)生權(quán)力，繼而被教師權(quán)力取而代之;近代大學(xué)決策權(quán)力開始出現(xiàn)“行政－學(xué)術(shù)”二重性權(quán)力結(jié)構(gòu);現(xiàn)代大學(xué)決策權(quán)力則呈現(xiàn)以社會(huì)約束權(quán)力機(jī)制主導(dǎo)的“共同治理”特征。

與西方高校不同，自建立現(xiàn)代大學(xué)以來，行政控權(quán)下的“權(quán)力約束權(quán)力”機(jī)制是我國(guó)公立高校內(nèi)部最主要的權(quán)力約束機(jī)制。京師大學(xué)堂是第一所由中央政府建立的國(guó)立綜合性大學(xué)，其內(nèi)部權(quán)力關(guān)系具有自上而下授權(quán)委托和行政控權(quán)下的“政教合一”特點(diǎn)。主要表現(xiàn)為校內(nèi)的主要行政人員由清廷垂直任命，且層層授權(quán)、頂層控權(quán);校長(zhǎng)等重要行政人員非職業(yè)化，他們基本是政府行政人員的兼職行為，其主要社會(huì)身份不是大學(xué)校長(zhǎng)和職員［2］107。在西南聯(lián)合大學(xué)和蔡元培主政時(shí)期的北京大學(xué)，曾出現(xiàn)過“教授治校”等形式的學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)機(jī)制，但這顯然不是當(dāng)時(shí)高校主流的權(quán)力約束機(jī)制。

如前所述，新中國(guó)成立以來我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制經(jīng)歷多次變化。其中“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制/校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”是最主要的兩種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。目前，在高校內(nèi)部增設(shè)以校友為主體構(gòu)成的董事會(huì)或由政府、行業(yè)、企業(yè)參與的理事會(huì)的做法，可以視為對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”的高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的補(bǔ)充和完善。

(三)討論與小結(jié)

1.我國(guó)高校決策權(quán)力的構(gòu)成

參與(或影響)我國(guó)高校決策的權(quán)力究竟應(yīng)當(dāng)由哪些方面構(gòu)成?學(xué)術(shù)界有一元論到多元論的各種不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，由于決策權(quán)力可以進(jìn)一步分解為監(jiān)督權(quán)、審議權(quán)、咨詢權(quán)、決定權(quán)等等，下列權(quán)力均在不同程度上介入我國(guó)高校決策，呈現(xiàn)一元主導(dǎo)、多元參與的決策結(jié)構(gòu)。

(1)政治權(quán)力(政黨權(quán)力)。權(quán)力主體為黨委及其領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)黨組織。高校的政治權(quán)力主要來源于執(zhí)政黨權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力對(duì)大學(xué)的影響和控制。

(2)行政權(quán)力。權(quán)力主體為以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)。行政權(quán)力主要來源于政府的授權(quán)委托，通過科層制的行政系統(tǒng)，突出下級(jí)服從上級(jí)，具有整體性和層級(jí)性;通過法律、政策、指示、指令等自上而下貫徹執(zhí)行，具有一定的強(qiáng)制性。

(3)學(xué)術(shù)權(quán)力。權(quán)力主體為由教授、副教授等學(xué)者組成的學(xué)術(shù)組織系統(tǒng)。高校的學(xué)術(shù)權(quán)力不是外部賦予的，而是高校內(nèi)在邏輯的客觀要求，也是大學(xué)本質(zhì)特性的外化;主要依靠學(xué)者自身的權(quán)威產(chǎn)生影響，運(yùn)行方式是自下而上的。

(4)民主權(quán)力。權(quán)力主體為以教代會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱學(xué)代會(huì))為代表的社群系統(tǒng)。民主權(quán)力基于學(xué)校內(nèi)部利益相關(guān)者集體式的權(quán)利訴求，包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以及與其切身利益密切相關(guān)事項(xiàng)的決定權(quán)［4］。

(5)社會(huì)權(quán)力。權(quán)力主體為董事會(huì)或理事會(huì)。社會(huì)權(quán)力基于社會(huì)利益相關(guān)者參與高校決策的權(quán)利訴求。其權(quán)力定位尚無明確的法律規(guī)定。

2.我國(guó)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系

在上述高校決策權(quán)力中，哪種權(quán)力應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用?這是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問題，學(xué)術(shù)界素有“校長(zhǎng)治?！保?］“專家治校”［6］“教授治?！保?］之說;高校引入董事會(huì)(或理事會(huì))制度后，也出現(xiàn)了董事會(huì)主導(dǎo)決策的觀點(diǎn)［8］。如前所述，西方國(guó)家高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)在不同歷史時(shí)期不斷演變，并不是一成不變的。筆者認(rèn)為，究竟哪種權(quán)力應(yīng)在高校決策過程中居主導(dǎo)地位是由不同國(guó)家不同時(shí)期的社會(huì)環(huán)境決定的。我國(guó)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)也不可能全盤照搬西方模式。實(shí)際上，中國(guó)高層對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)也是根據(jù)不同時(shí)期的具體情況不斷探索、不斷深化的。如，1958年9月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于教育工作的指示》以“一長(zhǎng)制容易脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，所以是不妥當(dāng)?shù)摹睘橛?，否定了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”。盡管1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》曾明確將“黨政分開”作為高校權(quán)力運(yùn)行原則，并在要求高校試行“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。但最終還是在1989年確定推行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制［2］92，是符合中國(guó)國(guó)情的，具有鮮明的中國(guó)特色。與西方國(guó)家實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度不同，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政，這就形成了中國(guó)決策體制的基本特征是黨在決策體制中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。這意味著黨組織與其他決策行為主體之間不是平行、并列的關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系［9］。同理，黨委在我國(guó)高校決策體系中擁有最高決策權(quán)力。

至此，可以得出一個(gè)簡(jiǎn)短的結(jié)論:我國(guó)高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的完整表述應(yīng)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督”。當(dāng)然，這可能只是一種理想的狀態(tài)，在實(shí)際運(yùn)行過程中會(huì)出現(xiàn)諸多的矛盾和問題。為此，必須建立和完善相應(yīng)的決策權(quán)力約束機(jī)制。

二、我國(guó)高校決策權(quán)力運(yùn)行的主要問題

一是權(quán)力高度集中。高校決策主要由黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)作出;絕大多數(shù)高校黨委會(huì)與校長(zhǎng)辦公會(huì)的成員基本一致，導(dǎo)致政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力，乃至決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集于一身。

二是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系失衡。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的界限模糊，以行政權(quán)力干預(yù)或取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在;學(xué)術(shù)委員會(huì)僅僅發(fā)揮審議作用，并不真正具有本應(yīng)具有的學(xué)術(shù)決策權(quán)力，對(duì)行政權(quán)力也缺乏約束監(jiān)督的權(quán)力。

三是民主權(quán)力保障不力。法律法規(guī)授予教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的權(quán)力沒有得到應(yīng)有的保障，使其難以獨(dú)立自主地開展工作;教師學(xué)術(shù)自由、學(xué)生學(xué)習(xí)自由的權(quán)力更缺乏制度保障。其中構(gòu)成高校決策權(quán)力起源的學(xué)生權(quán)力，在我國(guó)目前高校決策權(quán)力結(jié)構(gòu)中幾乎消失。

四是缺乏程序制衡。在我國(guó)高校決策權(quán)力運(yùn)行中缺乏程序觀念和程序意識(shí)，各項(xiàng)制度普遍缺乏明確的制度程序，更缺乏對(duì)自由裁量權(quán)、決策后果、決策公開透明等方面的約束機(jī)制。

三、完善我國(guó)高校決策權(quán)力約束機(jī)制

(一)合理配置決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策主體多元化

當(dāng)前主要是要明確劃分各決策權(quán)力主體的職權(quán)范圍。首先要在保持黨委在決策結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，注重決策權(quán)力的橫向劃分，按照黨委與行政系統(tǒng)的不同職能，對(duì)決策權(quán)力進(jìn)行合理分工并使之法律化、制度化，改變“黨政不分”、“以黨代政”、黨包攬一切的狀況。江蘇省委組織部、省委教育工委聯(lián)合頒發(fā)的《江蘇省高等學(xué)校貫徹黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的若干規(guī)定》，細(xì)化了黨委、書記和校長(zhǎng)的職責(zé)，規(guī)范了黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)則，并明確提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)重在決策，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)重在執(zhí)行”的基本定位。這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

其次要明確行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界。最近出臺(tái)的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)擁有下列事務(wù)的審議(決定)權(quán):學(xué)科、專業(yè)及教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，以及科學(xué)研究、對(duì)外學(xué)術(shù)交流合作等重大學(xué)術(shù)規(guī)劃;自主設(shè)置或者申請(qǐng)?jiān)O(shè)置學(xué)科專業(yè);學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，交叉學(xué)科、跨學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的建設(shè)方案、學(xué)科資源的配置方案;教學(xué)科研成果、人才培養(yǎng)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法;學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則，學(xué)歷教育的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)計(jì)劃方案、招生的標(biāo)準(zhǔn)與辦法;學(xué)校教師職務(wù)聘任的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與辦法;學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、爭(zhēng)議處理規(guī)則，學(xué)術(shù)道德規(guī)范;學(xué)術(shù)委員會(huì)專門委員會(huì)組織規(guī)程，學(xué)術(shù)分委員會(huì)章程。擁有以下事項(xiàng)的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán):學(xué)校教學(xué)、科學(xué)研究成果和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)外推薦教學(xué)、科學(xué)研究成果獎(jiǎng);高層次人才引進(jìn)崗位人選、名譽(yù)(客座)教授聘任人選，推薦國(guó)內(nèi)外重要學(xué)術(shù)組織的任職人選、人才選拔培養(yǎng)計(jì)劃人選;自主設(shè)立各類學(xué)術(shù)、科研基金、科研項(xiàng)目以及教學(xué)、科研獎(jiǎng)項(xiàng)等。擁有下列決策咨詢權(quán):制訂與學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的全局性、重大發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略;學(xué)校預(yù)算決算中教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)的安排和分配及使用;教學(xué)、科研重大項(xiàng)目的申報(bào)及資金的分配使用;開展中外合作辦學(xué)、赴境外辦學(xué)，對(duì)外開展重大項(xiàng)目合作。擁有學(xué)術(shù)糾紛裁決權(quán)，以及對(duì)學(xué)術(shù)不端行為的調(diào)查、復(fù)議、聽證和處理權(quán)。

(二)健全決策制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化

黨的十八大報(bào)告指出“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人”，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。根據(jù)我國(guó)高校當(dāng)前的具體情況，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下方面問題:

一是制訂高校章程。高校章程是高校的憲法、辦學(xué)的依據(jù)，也是約束高校決策的根本大法?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》明確要求高校章程應(yīng)當(dāng)明確基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制的事項(xiàng)包括:開展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù);設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè);制訂招生方案及選拔學(xué)生的條件、標(biāo)準(zhǔn)、辦法和程序;制訂和實(shí)施學(xué)校規(guī)劃;設(shè)置教學(xué)、科研及行政職能部門;確定內(nèi)部收入分配原則;招聘、管理和使用人才;學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)的使用與管理。應(yīng)當(dāng)健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體實(shí)施規(guī)則，規(guī)范黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序。應(yīng)當(dāng)明確校長(zhǎng)的職權(quán)范圍;規(guī)范校長(zhǎng)辦公會(huì)或者校務(wù)會(huì)議的組成、職責(zé)、議事規(guī)則。應(yīng)當(dāng)明確學(xué)術(shù)組織的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序。應(yīng)當(dāng)明確保障和提高教育教學(xué)質(zhì)量的原則與制度，規(guī)定對(duì)學(xué)科、專業(yè)、課程以及教學(xué)、科研的水平與質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)、考核的基本規(guī)則。應(yīng)當(dāng)健全教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制，明確其權(quán)利義務(wù);明確受理教師、學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)與程序。對(duì)自主設(shè)置的校務(wù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、校友會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確其地位、宗旨以及基本的組織與議事規(guī)則;自主設(shè)置理事會(huì)或董事會(huì)的，應(yīng)當(dāng)明確其地位作用、組成和議事規(guī)則。

二是落實(shí)“三重一大”決策制度。黨中央明確要求“三重一大”事項(xiàng)(重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用)必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定。教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，也要求高校健全民主決策機(jī)制，規(guī)范集體決策程序，強(qiáng)化監(jiān)督檢查措施，加大責(zé)任追究力度，并明確規(guī)定了高?！叭匾淮蟆钡闹饕秶?、“三重一大”決策的基本程序和保障機(jī)制(包括決策回避制度、決策公開與查詢制度、決策報(bào)告制度和執(zhí)行決策的督查制度、決策考核評(píng)估制度、決策責(zé)任追究制度等)。

(三)規(guī)范決策程序，保障決策科學(xué)化

程序化的決策機(jī)制是保證決策民主和決策科學(xué)的必要條件。高校決策權(quán)力運(yùn)行程序約束主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是重大問題議事規(guī)則的制訂。在我國(guó)高校的決策制度中，通常沒有明確規(guī)定決策程序?；蛘唠m然作了規(guī)定，但在執(zhí)行過程中又沒有引起重視。沒有一套嚴(yán)格的決策程序，決策的正確性無從檢驗(yàn)，作出的決策仍然是經(jīng)驗(yàn)決策，談不上科學(xué)決策。真正的科學(xué)決策一定要遵循“議題提出——問題澄清——目標(biāo)界定——備選方案收集——方案結(jié)果評(píng)估——最佳方案選擇”的基本程序，并且對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的程序都要作出明確、詳細(xì)的規(guī)定。

二是自由裁量權(quán)行使規(guī)則的制訂。在高校運(yùn)行過程中會(huì)碰到大量偶發(fā)性問題，如不及時(shí)處理將會(huì)嚴(yán)重影響高校的發(fā)展和穩(wěn)定，但對(duì)這些問題的決策又難以按正常程序進(jìn)行，賦予主要負(fù)責(zé)人一定的自由裁量權(quán)是必要的。問題是自由裁量權(quán)在運(yùn)行過程中，由于決定靈活性強(qiáng)、對(duì)決策者約束小，容易造成隱蔽性的違法。所以，對(duì)自由裁量權(quán)的行使必須要形成一定的規(guī)則。

(四)發(fā)揮權(quán)利制衡作用，保障決策民主化

無論是行政權(quán)力的行使，還是學(xué)術(shù)權(quán)力的行使，都必須保障利益相關(guān)者的民主權(quán)力，并以利益相關(guān)者的權(quán)利約束決策權(quán)力。這種決策過程的民主，可以分為自上而下和自下而上兩種類型［10］。高校權(quán)力運(yùn)行中，以權(quán)利約束權(quán)力，可以從以下幾個(gè)方面著手:

自上而下的過程，是學(xué)校主動(dòng)公布有關(guān)信息，啟動(dòng)民主過程，這包括校務(wù)公開和決策過程中的征求意見環(huán)節(jié)。要通過建立校務(wù)公開制度，使權(quán)力的運(yùn)行透明。發(fā)揮權(quán)利在決策過程中的制衡作用，關(guān)鍵在于依法保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其中首要的是知情權(quán)。與此相關(guān)聯(lián)的是要建立決策后果約束制度。教職工、學(xué)生一般很難看到完整的決策過程，但對(duì)決策的后果卻常常有切身感受。因此，考察一項(xiàng)制度成敗與否、權(quán)力運(yùn)行得當(dāng)與否、決策失誤與否，必須要看其后果。實(shí)施后果約束要建立健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督檢查、考核、獎(jiǎng)懲、責(zé)任追究制度。

自下而上的過程，比較常見的渠道是教代會(huì)、學(xué)代會(huì)。在強(qiáng)大的公共權(quán)力面前，任何個(gè)體單一的權(quán)利都難以形成有效的約束，必須借助于一定的組織形式。教代會(huì)、學(xué)代會(huì)是法定的社群組織，教代會(huì)、學(xué)代會(huì)制度理應(yīng)成為以權(quán)利約束權(quán)力的基本形式。但目前在我國(guó)高校決策權(quán)力運(yùn)行中，教代會(huì)、學(xué)代會(huì)權(quán)力弱化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因此，必須完善教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，使其真正發(fā)揮以權(quán)利約束權(quán)力的強(qiáng)大作用。

此外，針對(duì)辦學(xué)主體多元化的特點(diǎn)，高校要?jiǎng)?chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制，聯(lián)合所在地政府、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、相關(guān)學(xué)校等合作辦學(xué)者成立學(xué)校理事會(huì)，加強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)互動(dòng)聯(lián)系，建立社會(huì)監(jiān)督與支持學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。在現(xiàn)有的高校領(lǐng)導(dǎo)體制和法律框架下，為減少改革阻力，建議理事會(huì)首先定位于黨政的輔助決策機(jī)構(gòu)，主要為高校發(fā)展規(guī)劃制定、重要政策出臺(tái)、重大改革項(xiàng)目開展提供咨詢和論證意見。理事會(huì)運(yùn)作穩(wěn)定后，再逐漸增加理事會(huì)的決策功能，特別是涉及高職院校辦學(xué)定位、發(fā)展規(guī)劃乃至重要人事任命等方面的決策權(quán)和建議權(quán)［11］。

［1］陳中奇.高校黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制研究［EB/OL］.(2012－11－28)［2014－4－15］http://news.nwu.edu.cn/article_list/1354092380_4382.html.

［2］張曉冬.高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制研究［D］.武漢:華中科技大學(xué)，2013.

［3］董潔林.校友治校:大學(xué)改革的方向?［EB/OL］.(2014－03－11)［2014－4－15］http://cn.wsj.com/gb/20140311/DJL072557.asp.

［4］劉獻(xiàn)君.論大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制約機(jī)制［J］.高等教育研究，2012，33(3):1－10.

［5］張愛淑，丁三青.澳大利亞高校內(nèi)部管理體制及其運(yùn)行機(jī)制——以斯文本科技大學(xué)為例［J］.煤炭高等教育，2008，26(3):74－77.

［6］劉龍洲，廖志鵬.論現(xiàn)代大學(xué)制度下我國(guó)高校內(nèi)部管理體系的構(gòu)架［J］.湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，14(3):129－130.

［7］畢憲順.制約與協(xié)調(diào):高校內(nèi)部管理變革的使命［J］.高等教育研究，2011，32(10):65－71.

［8］王宗正.法人治理結(jié)構(gòu)視域下的我國(guó)公立高校董事會(huì)［J］.高等教育研究，2014，35(1):32－37.

［9］周光輝.當(dāng)代中國(guó)決策體制的形成與變革［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011(3).

［10］柯炳生.大學(xué)內(nèi)部管理制度的理性思考［J］.中國(guó)高等教育，2011(13/14):4－7.

［11］何萬一.公辦高職內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的路徑選擇［N］.中國(guó)教育報(bào)，2013－09－17(5).