“六維一體”城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)研究

孟暉 ，羅娟 ，陳琪 ，鄭露露 ，張書滔 ，時政

1.成都大學(xué)附屬醫(yī)院臨床醫(yī)學(xué)院，四川成都 610106；2.成都大學(xué)食品與生物工程學(xué)院，四川成都 610106；3.成都大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院，四川成都 610106

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中，提出完善重大傳染疾病防控機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。各級政府積極響應(yīng)黨指揮，詳細(xì)部署城市傳染性疾病防控工作，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)中央、省委、市委關(guān)于重大公共衛(wèi)生事件防控的總體部署和要求，科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策。我國在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件上取得了一定的成就，如成功防治傳染性非典型肺炎（SARS）等[1]，但我國在城市突發(fā)性公共衛(wèi)生安全應(yīng)急機(jī)制和管理體系仍存在一些問題，如反應(yīng)速度遲緩、防控力度不足、防控覆蓋面過小等，為防止今后重大傳染性疾病再次大規(guī)模襲來，課題組基于積極參與傳染性疾病防控實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，提出了從封閉控制、開放支持、聯(lián)防聯(lián)控、激勵約束、全科醫(yī)學(xué)、應(yīng)急保障六個維度來健全城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，以提高城市解決突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件的管理能力和應(yīng)對水平，促進(jìn)城市功能完備和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

1 城市公共衛(wèi)生應(yīng)急防控體系現(xiàn)狀

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件會給人民的生命安全、國家的經(jīng)濟(jì)以及其他領(lǐng)域帶來巨大的沖擊，各級政府積極響應(yīng)黨的防控部署，陸續(xù)對所轄區(qū)域進(jìn)行了重點(diǎn)封閉管控，其具體措施包括：對外來人員的出入進(jìn)行嚴(yán)格登記、對各大公共場所進(jìn)行全面消毒、對各大社區(qū)應(yīng)急物資提供充足保障，在傳染病進(jìn)一步蔓延前，做好進(jìn)一步的防控工作。 但是經(jīng)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的城市公共衛(wèi)生應(yīng)急防控體系仍存在以下不足。

①市民對全科醫(yī)學(xué)的了解程度不高。在重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件爆發(fā)初期，各地區(qū)主要通過綜合性醫(yī)院和傳染性疾病醫(yī)院進(jìn)行應(yīng)急防控和診斷治療。許多疑似患傳染性疾病的患者傾向于選擇到大型綜合性醫(yī)院尋求專家就診，而不愿選擇基層醫(yī)院的全科醫(yī)師就診，導(dǎo)致傳染病爆發(fā)區(qū)域的各大綜合性醫(yī)院人滿為患，加重了傳染性疾病的院內(nèi)傳染，感染的確診人數(shù)也很快超過了醫(yī)院所收治極限[2]。 產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的最關(guān)鍵原因就是各地區(qū)對全科醫(yī)學(xué)的發(fā)展和大力宣傳不足，導(dǎo)致許多民眾對基層醫(yī)院和全科醫(yī)師的實(shí)力仍然存在較大懷疑，最終使得各大醫(yī)院的就診通道無法滿足人民需求。尤其是重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，一旦家人有頭痛腦熱，就會自主聯(lián)想到自己是否感染病毒，繼而很容易恐慌。 從主觀感受出發(fā)，本身疾病會引起生理、心理的應(yīng)激反應(yīng)，過度緊張和擔(dān)憂，身體的抗病毒反應(yīng)越嚴(yán)重，加劇病情，甚至產(chǎn)生高度疑似病毒感染的癥狀。這些都是源于人們對公共衛(wèi)生事件的過度恐慌，對于傳染疾病的認(rèn)知比較缺乏。 尤其是我國農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于網(wǎng)絡(luò)不夠發(fā)達(dá)，發(fā)生公共衛(wèi)生事件時，他們接收消息的途徑非常封閉，甚至對公共衛(wèi)生事件完全無任何認(rèn)知，一旦發(fā)現(xiàn)身邊有人感染疾病，只一味恐慌。

②當(dāng)前各大城市缺乏對“緩沖空間”的合理規(guī)劃?？旃?jié)奏的生活方式和高效的交通工具使得城市在走向快速便捷發(fā)展的同時，也給突發(fā)性傳染病提供了便利的傳播途徑[3]。 當(dāng)前“快節(jié)奏”的城市標(biāo)簽背后折射出現(xiàn)代城市空間缺乏足夠的綠化環(huán)境和開闊的場所。此外各個城市對大型公共場所和交通工具的應(yīng)急疏散管理系統(tǒng)也存在一定的漏洞，尤其是中心城區(qū)，人口集中，一旦突發(fā)傳染病，將導(dǎo)致大面積的集中感染，并且在大范圍內(nèi)，短時間得到擴(kuò)散，且現(xiàn)代交通非常發(fā)達(dá)，個人活動軌跡廣泛，在短時間內(nèi)可以跨省、跨市，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，一旦擴(kuò)散，將導(dǎo)致嚴(yán)重的局面。

③目前國內(nèi)外融合了眾多學(xué)科對健康城市進(jìn)行研究，但是在城市應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其是應(yīng)對重大傳染性疾病方面的規(guī)劃研究卻涉及較少[4]。 自從2003 年“非典”后，我國就一直加強(qiáng)對城市公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，完善城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體制。 2016 年國家疾病預(yù)防控制中心對50 余個市（縣）醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生應(yīng)急水平進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的應(yīng)急水平一般，應(yīng)急隊(duì)伍管理、應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急培訓(xùn)演練等方面評估結(jié)果較差。各大城市在醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)、人才儲備以及城市應(yīng)急體系建設(shè)等方面仍未引起足夠重視、準(zhǔn)備工作不夠充分[5]。

因此，該課題基于近年來國內(nèi)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，提出了“六維一體”城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，以此來提高城市應(yīng)對突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件的能力。

2 “六維一體”體系

2.1 封閉管控

在突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件時，為了防止傳染病的進(jìn)一步擴(kuò)散，政府往往會對城市進(jìn)行封閉管控[6]。例如加強(qiáng)市場監(jiān)管，重點(diǎn)檢測來自傳染性疾病風(fēng)險等級較高地區(qū)的重點(diǎn)商品，完善商品的溯源管理和流動軌跡管理；強(qiáng)化對出入境人員的口岸檢疫、受控轉(zhuǎn)運(yùn)、隔離觀察、醫(yī)療救治等閉環(huán)措施，杜絕病例輸入或輸出；對特殊的患者采取單循環(huán)就診流程。 但與此同時，封閉控制也帶來了一些不利的影響，如加大了民眾的心理壓力，影響市民日常家庭生活、容易引發(fā)社會關(guān)系沖突等。 因此政府在實(shí)施城市流動限制后應(yīng)完善相關(guān)生活保障、醫(yī)療救助及心理關(guān)愛等機(jī)制，保障社會的正常秩序。

2.2 開放支持

當(dāng)一個城市啟動封閉管控后，其周邊的省市也應(yīng)積極參與構(gòu)建生活物資和醫(yī)療資源安全運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，維持整個城市的正常運(yùn)行秩序[7]。對于高風(fēng)險感染地區(qū)，不論是在通信網(wǎng)絡(luò)、交通運(yùn)輸還是物資流通方面都應(yīng)做到“嚴(yán)防”，而不是“隔絕”；加強(qiáng)封閉城市同省內(nèi)外、國際間的信息互通和技術(shù)合作；提高傳染病風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，深入落實(shí)相關(guān)防控標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南的制定；創(chuàng)新衛(wèi)生援助機(jī)制與合作模式，一同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

2.3 聯(lián)防聯(lián)控

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府應(yīng)立即啟動多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺，建立健全多部門聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制[8]。如加強(qiáng)與海關(guān)、機(jī)場、邊檢等協(xié)同聯(lián)動；健全口岸輸入性傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制；在城市內(nèi)部的基層政府部門、疾控和醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及各大企業(yè)進(jìn)行防控上的交互；制定城市公共衛(wèi)生聯(lián)防聯(lián)控體系和維持城市公共服務(wù)正常運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建“政府調(diào)控、社區(qū)防控、醫(yī)院救治”的應(yīng)急聯(lián)動體系。

2.4 激勵約束

各級部門應(yīng)加大表彰力度，大力宣傳重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的先進(jìn)個人事跡，嘉獎重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的先進(jìn)個人[9]。 嚴(yán)格落實(shí)一線防控醫(yī)務(wù)人員的工作補(bǔ)助，對重大突發(fā)傳染性公共衛(wèi)生應(yīng)急處理、診療救治、科研等方面作出突出貢獻(xiàn)人員要進(jìn)行嘉獎，在職稱評定、評優(yōu)評先給予傾斜。 從補(bǔ)助嘉獎、培養(yǎng)發(fā)展、后勤保障、保險保障、子女入學(xué)等多個方面解決一線防疫人員及家屬的實(shí)際問題。 預(yù)防、控制突發(fā)傳染性疾病不僅僅是政府的職責(zé)所在，也是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。應(yīng)制定相應(yīng)懲處措施，對傳染病防控行為進(jìn)行約束；對拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定或命令、拒不配合或故意躲避傳染病疾病防控排查的，將根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

2.5 全科醫(yī)學(xué)

大力健全和完善城市的基層全科醫(yī)療體系，提高市民對全科醫(yī)學(xué)的了解程度。在重大突發(fā)衛(wèi)生公共事件中，面對突然暴增的患者和疑似患者人數(shù)，除了大型醫(yī)院對重癥患者進(jìn)行救助外，疑似患者和部分輕癥患均可以下沉至社區(qū)管理。基層醫(yī)療可以起到分散醫(yī)療資源的作用，同時可作為大型醫(yī)院醫(yī)療保障的有效補(bǔ)充，減輕大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診壓力。

2.6 應(yīng)急保障

在完善城市傳染性疾病防控的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)韌性城市的建設(shè)，以便能夠在應(yīng)對和適應(yīng)外來沖擊的同時，又能夠迅速恢復(fù)對于災(zāi)情的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速復(fù)原的能力[10]。 政府部門按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，健全物資應(yīng)急保障機(jī)制，提升對公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力，加強(qiáng)傳染性疾病防控和救治知識培訓(xùn)及技術(shù)演練，對相關(guān)環(huán)節(jié)開展全員全過程培訓(xùn)，重點(diǎn)科室還要針對疾病相關(guān)特殊醫(yī)療技術(shù)組織開展專項(xiàng)培訓(xùn)。

3 城市公共衛(wèi)生應(yīng)急防控體系構(gòu)建

3.1 提升城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力

3.1.1 政府調(diào)控能力 堅(jiān)持及時發(fā)現(xiàn)、快速處置、精準(zhǔn)管控、有效救治的原則，有力保障人民群眾生命安全和身體健康，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)秩序全面恢復(fù)[11]；對重點(diǎn)場所（如商場、超市、公園、旅游景點(diǎn)、運(yùn)動場所、圖書館、博物館）、重點(diǎn)機(jī)構(gòu)（如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、福利院、監(jiān)所）落實(shí)人員進(jìn)出管理、人員防護(hù)、健康監(jiān)測、消毒等防控措施；關(guān)注重點(diǎn)人群和校園防控，依托政府一體化政務(wù)服務(wù)平臺，推進(jìn)人員安全有序流動。

3.1.2 社區(qū)防控能力 科學(xué)劃定防控區(qū)域范圍至最小單元（如樓棟、病區(qū)、居民小區(qū)、自然村組等）；采取限制人員聚集性活動、封鎖等措施，切斷傳播途徑，盡最大可能降低感染風(fēng)險[12]；做好健康教育、環(huán)境衛(wèi)生治理、出租房屋和集體宿舍管理、外來人員管理等工作，做到精準(zhǔn)防控；社區(qū)要及時公布防控區(qū)域相關(guān)信息，同時積極發(fā)揮社區(qū)志愿者作用，對居民的身心做好關(guān)心關(guān)愛；出現(xiàn)傳染病的社區(qū)要加強(qiáng)對密切接觸者的排查和隔離管理、終末消毒等工作，必要時采取限制人員聚集性活動、封閉式管理等措施。

3.1.3 醫(yī)療救治能力 堅(jiān)持黨建引領(lǐng)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，抓住國家“雙中心”、省級區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)的契機(jī)，著力打造高水平高質(zhì)量的醫(yī)院；全面提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能力、流行病學(xué)檢查、重大傳染病和突發(fā)性公共衛(wèi)生事件處置能力，實(shí)行預(yù)檢分診和發(fā)熱門診工作一體化閉環(huán)管理[13]；加強(qiáng)重點(diǎn)科室、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的院感管理；打造品牌學(xué)科、培育優(yōu)勢學(xué)科、扶持薄弱學(xué)科，引領(lǐng)醫(yī)療技術(shù)快速發(fā)展，全面提升醫(yī)院綜合實(shí)力和服務(wù)能力。

3.2 提高城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)對水平

3.2.1 增加人才儲備 要不斷強(qiáng)化應(yīng)急專家隊(duì)伍建設(shè)，建立充足的重大公共衛(wèi)生應(yīng)急和醫(yī)療急救人才儲備，提升重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力[14]。 一是擴(kuò)大公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)規(guī)模，二是從人才的選拔標(biāo)準(zhǔn)到與我國公共事業(yè)未來發(fā)展相適應(yīng)的人才培養(yǎng)模式，形成科學(xué)體系，提前做好職業(yè)規(guī)劃，打通公共衛(wèi)生人才的職業(yè)通道，從而建立起一支技術(shù)過硬、數(shù)量充足的公共衛(wèi)生人才儲備隊(duì)伍。

3.2.2 加快人才培養(yǎng) 要不斷強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急處理人員的培訓(xùn)，提升全市各類衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍應(yīng)對重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的組織指揮能力、綜合協(xié)調(diào)能力和現(xiàn)場處置能力[15]。 要全面優(yōu)化醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加大全科醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)力度，立足于全科醫(yī)學(xué)教育與當(dāng)前實(shí)際需求相結(jié)合的基礎(chǔ)上設(shè)立全科醫(yī)學(xué)學(xué)科，推進(jìn)全科醫(yī)學(xué)人才梯隊(duì)建設(shè)和發(fā)展。建立重大公共衛(wèi)生事件防治人才院校教育、畢業(yè)后教育、繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育相銜接的終身教育制度；加強(qiáng)防控、救治、研究相結(jié)合的復(fù)合型人才培養(yǎng)；建設(shè)公共衛(wèi)生教育培訓(xùn)基地，推進(jìn)傳染性疾病防治人員培訓(xùn)全覆蓋。

3.2.3 加大人才激勵 嚴(yán)格落實(shí)一線防控醫(yī)務(wù)人員的工作補(bǔ)助，對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、診療救治、科研等方面作出突出貢獻(xiàn)人員要進(jìn)行嘉獎，在職稱評定、評優(yōu)評先給予傾斜。 從補(bǔ)助嘉獎、培養(yǎng)發(fā)展、后勤保障、保險保障、子女入學(xué)等多個方面解決一線防疫人員及家屬的實(shí)際問題。通過激勵保障制度，營造不怕困苦，攻堅(jiān)克難的積極氛圍，充分發(fā)揮專業(yè)隊(duì)伍認(rèn)真履職的剛性作用。

3.3 完善城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系

3.3.1 聯(lián)防聯(lián)控體系 建立常規(guī)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系與公共衛(wèi)生應(yīng)急體系之間的良性聯(lián)動機(jī)制，健全多部門聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，完善信息通報、會商研判、措施聯(lián)動等工作制度和運(yùn)行機(jī)制[16]。 完善集中患者、集中專家、集中資源、 集中救治和遠(yuǎn)程診療的重大傳染病救治運(yùn)行機(jī)制。完善救治網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急指揮、監(jiān)測預(yù)警、響應(yīng)處置、應(yīng)急防控物資生產(chǎn)供應(yīng)、藥品供應(yīng)、醫(yī)保支付、人才隊(duì)伍建設(shè)、商業(yè)保險等工作制度和運(yùn)行機(jī)制。完善傳染病防控社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，健全基層重大傳染性疾病排查協(xié)同聯(lián)動機(jī)制， 形成全社會共同參與傳染病防控局面，為傳染病防控交流搭建平臺，加強(qiáng)市內(nèi)區(qū)域間衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)全市衛(wèi)生應(yīng)急資源相互共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

3.3.2 物資保障體系 構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件環(huán)境下的應(yīng)急物資保障供應(yīng)體系，提高快速反應(yīng)能力，保障傳染病防控需要。優(yōu)化物資保障體系的制度頂層設(shè)計，建立穩(wěn)定常態(tài)化的具有權(quán)威性的應(yīng)對協(xié)調(diào)體制機(jī)制；做好關(guān)鍵重要物資生產(chǎn)的空間布局，建設(shè)常態(tài)化應(yīng)急物資生產(chǎn)保障基地；建設(shè)科學(xué)的衛(wèi)生事件應(yīng)急管理物資庫存儲備體系，科學(xué)分析傳染病防控物資需求的品類結(jié)構(gòu)、時效要求等，建立預(yù)測模型[17]；建設(shè)快速應(yīng)急物資的物流配送體系，建設(shè)一支“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急物資配送體系，保證物資配送渠道暢通。

3.3.3 科普導(dǎo)向體系 建立健康科普導(dǎo)向工作機(jī)制。落實(shí)健康成都行動，維護(hù)全生命周期健康，加大對重大突發(fā)傳染性衛(wèi)生事件的宣傳力度，提高人們主動防控的積極性和主動性[18]。 建立科普專家資源庫，打造一批高水平科普基地，提升科普專家公信力，提高科普宣傳引領(lǐng)力。發(fā)揮融媒體作用，完善健康科普工作機(jī)制，做好科普導(dǎo)向工作，倡導(dǎo)健康文明生活方式。

圖1 “六維一體”城市公共衛(wèi)生應(yīng)急體系構(gòu)建流程

3.3.4 建立應(yīng)激財務(wù)管 城市在應(yīng)急管理委員會下成立應(yīng)急財務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)， 選取小組成員， 包括財務(wù)、認(rèn)識、基建、總務(wù)、設(shè)備等，每個管理部門之間相互關(guān)聯(lián)，又相互獨(dú)立，積極響應(yīng)城市應(yīng)激管理方案和戰(zhàn)略。 根據(jù)應(yīng)急戰(zhàn)略摸排城市現(xiàn)有的可利用資源，充分利用科室專科運(yùn)營助理力量，在紀(jì)委監(jiān)督下，將一線需求轉(zhuǎn)化為應(yīng)急預(yù)算，不斷爭取到更多的物資和政策支持，保證應(yīng)急物資。 財務(wù)作為一切活動的重要前提和保障，財務(wù)部的管理非常重要，對應(yīng)急財務(wù)管理主要是對應(yīng)急科目進(jìn)行預(yù)算，還要完成預(yù)算編制、執(zhí)行控制、應(yīng)急審批制度、流程制度、應(yīng)急患者費(fèi)用管理、物價管理等方面進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理，是一項(xiàng)非常重要且復(fù)雜的工作，一定要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生事件等具體情況，提出管理建議。

4 結(jié)語

為完善城市應(yīng)急管理體系，提高城市治理能力，各級政府積極響應(yīng)并貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要講話精神，全面提升城市應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件的能力，完善重大傳染病防控體制，加快健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，把握城市公共衛(wèi)生安全治理基本規(guī)律和國家中心城市建設(shè)內(nèi)涵，統(tǒng)籌傳染病防控和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

課題組從封閉控制、開放支持、聯(lián)防聯(lián)控、激勵約束、全科醫(yī)學(xué)、應(yīng)急保障六個維度聚焦城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力，加速構(gòu)建城市公共衛(wèi)生安全管理體系，使各大城市在將來面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件時能夠在第一時間內(nèi)采取有力的防控措施，最大程度上降低突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件給社會帶來的危害，不斷提升城市的應(yīng)急處置、疾病防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)等能力，為加快踐行新型城市規(guī)劃提供堅(jiān)實(shí)的公共衛(wèi)生安全保障。