新疆公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制成效淺析

◎ 皇甫文君 李繼武 丁春元 阿里瑪斯●阿曼

森林作為一種自然資源，既有社會(huì)效益、生態(tài)效益，又具有經(jīng)濟(jì)效益。為了貫徹落實(shí)《森林法》和中央《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，加快推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，2001年國(guó)家開(kāi)展森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)工作，2004年正式在全國(guó)啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，推進(jìn)我國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由無(wú)償使用森林生態(tài)效益到有償使用的歷史性轉(zhuǎn)變。

一、新疆森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

2001年，國(guó)家開(kāi)展森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作，新疆維吾爾自治區(qū)成為全國(guó)11 個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)省區(qū)之一。新疆41 個(gè)實(shí)施單位的1500 萬(wàn)畝國(guó)家級(jí)公益林列入生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。經(jīng)過(guò)3年的試點(diǎn)，2004年國(guó)家全面啟動(dòng)中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，主要用于國(guó)家級(jí)公益林的保護(hù)與管理工作。2004年，新疆區(qū)劃國(guó)家級(jí)公益林10206.94 萬(wàn)畝，其中天保工程區(qū)外國(guó)家級(jí)公益林8665.6 萬(wàn)畝，天保工程區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)公益林1541.34 萬(wàn)畝，涉及14 個(gè)地州，3 個(gè)國(guó)有林管理局135 個(gè)實(shí)施單位。同年，新疆天保工程區(qū)外的3050 萬(wàn)畝國(guó)家級(jí)公益林納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)助范圍。隨著中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積逐步擴(kuò)大，至2009年，新疆天保工程外8665.6 萬(wàn)畝國(guó)家級(jí)公益林已全部納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，10206.94 萬(wàn)畝國(guó)家級(jí)公益林得到有效保護(hù)。

從2017年底開(kāi)始，按照原國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部的要求，新疆組織實(shí)施單位和設(shè)計(jì)部門(mén)開(kāi)展國(guó)家級(jí)公益林落界工作。

2019年3月，國(guó)家確認(rèn)新疆國(guó)家級(jí)公益林總面積13191.73 萬(wàn)畝，其中納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)公益林面積10585.77 萬(wàn)畝，天保工程區(qū)補(bǔ)助面積2605.96 萬(wàn)畝，涉及全區(qū)135 個(gè)縣市、國(guó)有林場(chǎng)和自然保護(hù)區(qū)。國(guó)家級(jí)公益林按權(quán)屬劃分：國(guó)有權(quán)屬13183.56 萬(wàn)畝，集體權(quán)屬8.17 萬(wàn)畝；按地類(lèi)劃分：有林地3229.38 萬(wàn)畝、疏林地727.06 萬(wàn)畝、灌木林地9233.83 萬(wàn)畝、未成林地1.45 萬(wàn)畝；按保護(hù)等級(jí)劃分：一級(jí)1173.32 萬(wàn)畝、二級(jí)12018.41 萬(wàn)畝。

二、主要做法

新疆牢固樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，嚴(yán)格落實(shí)中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，強(qiáng)化國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)管理修復(fù)工作，形成長(zhǎng)效機(jī)制，提升國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保證森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度實(shí)施工作順利進(jìn)行。森林生態(tài)效益補(bǔ)償是一項(xiàng)重點(diǎn)工作，各級(jí)人民政府真正把這項(xiàng)工作擺上議事日程，強(qiáng)化對(duì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將管護(hù)任務(wù)落實(shí)到實(shí)施單位和管護(hù)人員，將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到人，落實(shí)到山頭地塊和林班小班。

健全公益林資源管護(hù)制度，提供法律依據(jù)和政策保障。新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)頒布實(shí)施了《新疆維吾爾自治區(qū)平原天然林保護(hù)條例》，自治區(qū)人民政府出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)天然林保護(hù)工程建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，自治區(qū)林草局印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)質(zhì)量檢查辦法》，為公益林的保護(hù)和管理提供了法律依據(jù)和政策保障。

加強(qiáng)補(bǔ)償資金管理，確保補(bǔ)償資金落實(shí)到實(shí)處。依據(jù)財(cái)政部、國(guó)家林草局印發(fā)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，新疆維吾爾自治區(qū)制定了《新疆維吾爾自治區(qū)中央林業(yè)改革發(fā)展資金管理實(shí)施細(xì)則》，充分落實(shí)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，明確了全區(qū)補(bǔ)償資金的使用范圍，提高資金使用效益，促進(jìn)資金安全有效運(yùn)行。

嚴(yán)格保護(hù)分類(lèi)管理，逐步提升管護(hù)能力。嚴(yán)格落實(shí)《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》，一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林禁止任何形式的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林在不影響整體森林生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮和不破壞植被的前提下，合理利用其他林地資源，適度開(kāi)展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開(kāi)發(fā)與利用，科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。建設(shè)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)站（所）1800 多個(gè)，配備交通工具，保證了管護(hù)工作的正常開(kāi)展。

公益林綠林莽莽

三、取得的成效

隨著中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的深入實(shí)施，新疆國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)管理取得一定成效。

執(zhí)法力度明顯加大，違法行為得到遏制。資源管護(hù)和林業(yè)執(zhí)法力度的加大，使國(guó)家級(jí)公益林毀林開(kāi)墾、亂采濫挖野生植物、亂捕濫獵野生動(dòng)物的現(xiàn)象明顯減少。以前經(jīng)常出現(xiàn)的打柴、放牧現(xiàn)象大量減少，破壞胡楊、紅柳、采挖甘草、亂捕濫獵野生動(dòng)物和毀壞林地案件也明顯下降。

森林資源逐步恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境得到改善。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期有效管護(hù)，新疆公益林資源質(zhì)量和生態(tài)功能得到有效提高，保護(hù)成效初步顯現(xiàn)，喬木林郁閉度、灌木林覆蓋度都有明顯提高，生物多樣性也逐步增加。部分地區(qū)風(fēng)沙危害和水土流失得到初步控制，人居環(huán)境得到改善。

增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)貧困人口脫貧致富。隨著基礎(chǔ)設(shè)施投入力度的不斷加大，管護(hù)條件的逐步改善，愿意參加管護(hù)工作的農(nóng)牧民越來(lái)越多，既促進(jìn)了公益林資源的保護(hù)，又減輕了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力，對(duì)推動(dòng)各地區(qū)各縣市貧困人口扶貧攻堅(jiān)工作也起到了重要作用。

公眾認(rèn)知明顯增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)意識(shí)明顯提升。森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助的實(shí)施，為公益林建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政策保障和資金支持，強(qiáng)化了從領(lǐng)導(dǎo)干部到社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知，同時(shí)各實(shí)施單位利用廣播、電視、報(bào)紙等媒體，廣泛宣傳中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，提高了群眾保護(hù)生態(tài)公益林的意識(shí)。