TOD項(xiàng)目在擴(kuò)張型城市的發(fā)展

摘要：我國(guó)的城際鐵路與城市軌交加速崛起，孕育而出的TOD正如火如荼開發(fā)中。目前我國(guó)TOD發(fā)展?jié)摿^大的主要是擴(kuò)張型的強(qiáng)二線城市，其中成都及杭州的發(fā)展比較典型，成杭的城市軌交高速建設(shè)，TOD項(xiàng)目全面鋪開。通過對(duì)成都的城市軌道交通建設(shè)及TOD發(fā)展兩大維度進(jìn)行深度分析，探究典型城市成都的TOD發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：TOD;城市擴(kuò)張;多元化

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）01-0055-59 收稿日期：2021-01-04

1 我國(guó)TOD的興起背景

軌道交通的建造成本高昂，對(duì)資金需求巨大。在當(dāng)前大力減稅降負(fù)的背景下，財(cái)政壓力上升。若通過出讓軌交用地等多元方式籌措資金，有助于緩解財(cái)政壓力，解決軌交發(fā)展的資金難題。

隨著城市化發(fā)展，北、廣、成、杭等強(qiáng)一二線城市的主城區(qū)面積占比小，卻匯聚全市三成以上人口，人口高度聚集在中心區(qū)域。通過軌交建設(shè)與城市發(fā)展融合，引導(dǎo)城市功能與人口向外圍擴(kuò)散，是疏解主城區(qū)人口壓力的有效辦法。表1為國(guó)內(nèi)典型熱點(diǎn)城市人口密度情況。

截至目前，全國(guó)已有超過17城出臺(tái)政策，從明確地鐵物業(yè)開發(fā)方向、解融資困境，到推動(dòng)綜合開發(fā)，政策日益完善，助推TOD駛?cè)肟燔嚨?。政策?nèi)容主要涉及四大方面。（1）土地政策：一般視開發(fā)條件靈活供應(yīng)土地，如不具備獨(dú)立開發(fā)條件的帶施工方案出讓、具備獨(dú)立開發(fā)條件的招拍掛出讓，如杭州、青島、成都等。（2）開發(fā)范圍：明確軌交土地開發(fā)界限，杭州、東莞、寧波等以500米為界。（3）規(guī)劃政策：重視軌交物業(yè)開發(fā)規(guī)劃與軌交線網(wǎng)規(guī)劃同步，上海率先實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”。（4）收益分配：更細(xì)化和明確，南京、杭州等明確TOD開發(fā)收益優(yōu)先用于軌交建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2 我國(guó)TOD的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)

2.1 歷程回顧：一線萌芽，加速興起

資金、城市發(fā)展、政策三大因素交織，共同推動(dòng)我國(guó)TOD的發(fā)展，回溯發(fā)展歷程，可以概括為三大階段，見圖1。

（1）萌芽期：一線城市陸續(xù)興起軌道交通，并率先嘗試地鐵沿線地塊開發(fā)，廣州試圖以此解決資金難題，北京在人口增長(zhǎng)與資源利用的矛盾驅(qū)動(dòng)下，在城市總規(guī)中樹立公共交通優(yōu)先的戰(zhàn)略;

（2）探索期：TOD理念引入我國(guó)，上海、深圳借鑒香港經(jīng)驗(yàn)探索圍繞地鐵物業(yè)的綜合開發(fā)，隨后南京、東莞等二線城市出臺(tái)政策解決投融資、土地出讓等實(shí)際問題，地鐵上蓋項(xiàng)目紛紛落地;

（3）建設(shè)加速期：2018年來，主城區(qū)人口高度聚集壓力促使城市規(guī)劃加強(qiáng)指導(dǎo)，同時(shí)政策進(jìn)一步完善，成都、杭州、佛山等城的TOD項(xiàng)目加速涌現(xiàn)。

2.2 開發(fā)模式：房企與軌交合作為主流

一直以來，各方積極探索適合我國(guó)的TOD開發(fā)模式，歸納起來主要有三種。（1）軌交公司主導(dǎo)、房企合作型：雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是主流模式，近年來深圳、成都、武漢等市政府/軌交方與房企就TOD開發(fā)達(dá)成戰(zhàn)略關(guān)系;（2）軌交公司獨(dú)立開發(fā)型：北京的項(xiàng)目多由主導(dǎo)軌交開發(fā)的京投發(fā)展負(fù)責(zé)，政府把控度較高，亦對(duì)軌交公司的綜合開發(fā)能力要求高;（3）政府控制型：成都市政府對(duì)全市TOD項(xiàng)目完成統(tǒng)一規(guī)劃和基礎(chǔ)施工，并自主開發(fā)多個(gè)項(xiàng)目。政府高度把控，定位及規(guī)劃層級(jí)高，對(duì)綜合開發(fā)和運(yùn)營(yíng)能力要求高。表2為我國(guó)TOD項(xiàng)目主要開發(fā)模式。

2.3 項(xiàng)目特征：社區(qū)TOD居多

在經(jīng)歷對(duì)開發(fā)模式的摸索后，TOD項(xiàng)目迅速增加，并沉淀出鮮明的特性。第一類是圍繞城市核心區(qū)重大樞紐開發(fā)的城市型TOD。交通便捷，以服務(wù)于城市運(yùn)作所需的辦公、商業(yè)占比多，一線城市探索較先，近來二三線城市加速涌現(xiàn)。第二類是圍繞軌交站點(diǎn)開發(fā)的社區(qū)型TOD。一般位于軌交非重要站點(diǎn)，住宅所占比重較高，內(nèi)部擁有便捷的步行系統(tǒng)，我國(guó)以此類項(xiàng)目為主。如杭州、福州的萬科天空之城、成都昌公堰站TOD。圖2為城市型和社區(qū)型TOD項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)比。

2.4 城市TOD建設(shè)格局：發(fā)展階段分化

細(xì)化到對(duì)各個(gè)城市的潛力評(píng)估，我們構(gòu)建了軌交建設(shè)及TOD項(xiàng)目的二維坐標(biāo)體系，將城市歸為四類。

（1）領(lǐng)先型：多為一線城市，軌交運(yùn)營(yíng)成熟，仍有較大在建規(guī)模，但主要是連接近遠(yuǎn)郊及周邊城市，前期對(duì)TOD開發(fā)有一些探索試水，后期機(jī)會(huì)點(diǎn)主要在遠(yuǎn)郊區(qū)域。

（2）擴(kuò)張型：成都、杭州等強(qiáng)二線城市為主，軌交高速建設(shè)中，規(guī)劃量亦較大，已運(yùn)營(yíng)較少，政府高度重視并樹立TOD標(biāo)桿，目前TOD蓬勃發(fā)展，未來增量空間大。

（3）培育型：強(qiáng)三線城市為主，軌交處起步階段，隨著配套政策完善，TOD開發(fā)有一定空間，但落地仍需時(shí)間。尤其是都市圈核心城市的周邊城市，發(fā)展或較先且潛力更大。

（4）我國(guó)還未出現(xiàn)成熟型城市。

目前，我國(guó)交通基建資金缺口、高度聚集的人口壓力凸顯、各城密集出臺(tái)TOD政策，三大因素交織驅(qū)動(dòng)了我國(guó)TOD建設(shè)駛?cè)肟燔嚨??；仡櫚l(fā)展歷程，一線城市率先嘗試綜合開發(fā)，并探索出了適應(yīng)我國(guó)的多種開發(fā)模式。2018年來政策逐步完善，TOD項(xiàng)目在一二線城市涌現(xiàn)，其中，住宅占比高的社區(qū)型TOD總體居多，城市型TOD逐線下沉。具體到城市維度：成都、杭州等強(qiáng)二線城市TOD正蓬勃發(fā)展，未來增量空間大;一線城市的機(jī)會(huì)點(diǎn)主要在遠(yuǎn)郊區(qū)域;強(qiáng)三線城市有一定空間，尤其是都市圈核心城市的周邊城市潛力相對(duì)更大。

3 成都軌道交通建設(shè)發(fā)展

3.1 城市負(fù)載壓力驅(qū)動(dòng)軌交建設(shè)

成都是全國(guó)人口第四高的城市，常住人口達(dá)1658萬人，僅次于重慶、上海和北京，并且人口高度集中。成都原五大主城區(qū)的人口密度達(dá)到了1.04萬人/平方公里，是新主城區(qū)及外圍區(qū)域的14.5倍，在這樣的高密度環(huán)境下，成都市區(qū)的承載能力備受考驗(yàn)，見圖3。

受此影響，成都的軌道交通建設(shè)長(zhǎng)期處于快速發(fā)展的階段，并且在2016年，成都開啟了新一輪的城市規(guī)劃，軌交建設(shè)在原有基礎(chǔ)上再次提速，目前已經(jīng)連續(xù)多年軌交在建規(guī)模排名全國(guó)前三，見圖4。

3.2 軌交建設(shè)方向與城市發(fā)展重心協(xié)同

從2005年成都首條地鐵線路的通車開始，歷經(jīng)城市發(fā)展的三個(gè)建設(shè)時(shí)期，成都的軌交建設(shè)始終與成都城市的發(fā)展重心方向保持一致。總體看，成都通過軌道交通引導(dǎo)，助力城市發(fā)展重心從主城區(qū)、西南部建設(shè)到“南拓東進(jìn)“的戰(zhàn)略規(guī)劃脈絡(luò)：早期集中在主城中心區(qū)域及西南方向，線路圍繞主城的核心區(qū)域進(jìn)行建設(shè);2011年天府新區(qū)啟動(dòng)規(guī)劃建設(shè)，發(fā)展重心傾向南部，軌交重心隨之向南，并逐步拓展搭建“米”字結(jié)構(gòu);2017年成都政府開始提出“東進(jìn)”，并在2020年提出在簡(jiǎn)陽打造東部新區(qū)的規(guī)劃，且2021年大運(yùn)會(huì)的主要場(chǎng)館也選址東部的龍泉驛區(qū)。而地鐵線路方面，繼“南拓”戰(zhàn)略后，“東進(jìn)”也成為成都地鐵在建線路的建設(shè)重心。

4 成都TOD的建設(shè)發(fā)展

4.1 TOD理念：全市一體化設(shè)計(jì)

成都所有TOD項(xiàng)目均由全市統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，目前處于首期階段，規(guī)劃在3年內(nèi)打造一區(qū)一項(xiàng)目的示范性工程，在8年內(nèi)實(shí)現(xiàn)助力軌道交通有效覆蓋中心城區(qū)60%以上居住就業(yè)人口，成為國(guó)際典范。

成都的TOD項(xiàng)目基本以一個(gè)項(xiàng)目為一個(gè)公園社區(qū)的設(shè)計(jì)理念，以100米核心區(qū)、300米次核心區(qū)及700米非核心區(qū)的結(jié)構(gòu)打造不同密度的多業(yè)態(tài)綜合項(xiàng)目，包括地標(biāo)性建筑、商業(yè)、住宅、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等，見圖5。

4.2 開發(fā)模式：以軌交集團(tuán)為核心

成都政府及軌交公司掌握較多的主導(dǎo)權(quán)，其TOD項(xiàng)目以軌交集團(tuán)為核心，所有項(xiàng)目土地均由軌交集團(tuán)競(jìng)得后，再依據(jù)全市的統(tǒng)一規(guī)劃，按自主開發(fā)或股權(quán)合作兩種模式進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。自主開發(fā)模式由軌交集團(tuán)完成從土地獲取到全部施工全流程后，再對(duì)外進(jìn)行招商運(yùn)營(yíng);股權(quán)合作模式處于試點(diǎn)階段，由軌交集團(tuán)競(jìng)得土地并完成基礎(chǔ)施工，再引入開發(fā)商入股項(xiàng)目公司，且對(duì)合作方設(shè)立了嚴(yán)格的條件，見表3。

由于成都TOD采取統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)的模式，政府掌握了絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，因此，自主開發(fā)模式是當(dāng)前成都TOD的主流模式。此外，成都政府和軌交集團(tuán)會(huì)不定期的舉行發(fā)布會(huì)等活動(dòng)，對(duì)不同建設(shè)進(jìn)展的各項(xiàng)目，進(jìn)行對(duì)外招商或股權(quán)引入，這類活動(dòng)也成為房企參與成都TOD建設(shè)的重要窗口。

5 結(jié)語

成都是我國(guó)TOD發(fā)展?jié)摿^大的典型城市，其背后的原因在于人口壓力與城市發(fā)展建設(shè)的驅(qū)動(dòng)。雖然成都TOD的起步時(shí)間較晚，但在政府對(duì)TOD建設(shè)的高度重視下，通過強(qiáng)主導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)劃及設(shè)計(jì)，使得成都TOD的項(xiàng)目得以全城全面鋪開建設(shè)，其規(guī)?；蛟诙虝r(shí)間內(nèi)爆發(fā)增長(zhǎng)，成為全國(guó)典范。

未來，“成都TOD模式“亦可能成為我國(guó)城市TOD發(fā)展的重要路徑之一。

文章來源：本文由保利投顧研究院供稿。