以土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

孫小毛

摘要：目前，給城鄉(xiāng)融合發(fā)展造成制約的最主要障礙仍然是土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)，而在改革體制并創(chuàng)新制度的背景下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的完善建立，能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供巨大推動(dòng)作用。與農(nóng)村土地資源高效利用及鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等有重要關(guān)系的一個(gè)因素就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度。雖然說國(guó)家新修訂的土地管理法于2020年1月1日起開始執(zhí)行，并且在這一法律中允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，但是，從目前土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)來(lái)看，城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度的影響仍然存在，在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，必須要在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新方面加強(qiáng)力度，通過土地征收制度改革的不斷深化，使城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的創(chuàng)新框架得以有效構(gòu)建而成，進(jìn)而借助創(chuàng)新的土地市場(chǎng)制度，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供源源不斷的推動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新土地市場(chǎng)制度;推動(dòng);城鄉(xiāng)融合發(fā)展

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.24.008

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的健全，會(huì)從兩方面來(lái)助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一方面是借助創(chuàng)新制度為農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)、鄉(xiāng)村振興提供促進(jìn)作用;而另一方面是為新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供推動(dòng)力，同時(shí)有機(jī)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村振興，通過二者的雙向互動(dòng)及協(xié)調(diào)發(fā)展等，實(shí)現(xiàn)合力的有效形成，進(jìn)而為城鄉(xiāng)一體化及融合發(fā)展的新局面形成提供推動(dòng)作用。本文首先闡述創(chuàng)新土地市場(chǎng)制度推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念意義，進(jìn)而探索助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程一系列問題的出現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上提出了一些能夠有效助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新對(duì)策，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)工作人員的工作及研究等提供參考意見，進(jìn)而為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展概述

以土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，主要是優(yōu)化、改進(jìn)、完善、創(chuàng)新原有土地市場(chǎng)制度，進(jìn)而將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)二元割裂土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)的限制性因素有效突破，此時(shí)能形成統(tǒng)一化的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度，而在無(wú)限制性因素影響的背景下，城鄉(xiāng)一體化及融合發(fā)展目標(biāo)必然會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)。在創(chuàng)新土地市場(chǎng)制度的背景下，通過統(tǒng)一化的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度形成，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義十分重大，具體體現(xiàn)在以下三方面，即為農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)與鄉(xiāng)村振興提供促進(jìn)作用、助力新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)、為城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面的形成提供推動(dòng)力?？梢?，在創(chuàng)新統(tǒng)一化城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度的背景下，對(duì)城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等起到的現(xiàn)實(shí)意義巨大。

2土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展出現(xiàn)的問題

影響土地資源配置效率、損害社會(huì)福利。受以往征地制度等多種因素影響，我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)的割裂現(xiàn)象仍然存在，具體有城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)及用途、市場(chǎng)、價(jià)格、規(guī)劃、管理等二元化表現(xiàn)。此外，在制度影響背景下，也造成了市場(chǎng)壟斷局面，同時(shí)也割裂了城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)，具體表現(xiàn)為：首先，在城鄉(xiāng)土地或農(nóng)村土地進(jìn)行內(nèi)部交易時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制往往會(huì)遭到排斥，因而導(dǎo)致過度的農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象日益嚴(yán)峻，逐漸加大了耕地保護(hù)難度;其次，地方政府為了實(shí)現(xiàn)土地征收及出讓等環(huán)節(jié)剪刀差的有效獲取目的，過度征地現(xiàn)象開始逐漸頻發(fā)，土地財(cái)政依靠局面逐漸形成。受上述表現(xiàn)影響，都難以保障土地可持續(xù)利用目標(biāo)的良好實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)損害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

限制農(nóng)村發(fā)展的集體建設(shè)用地制度。在改革開放初期階段，快速發(fā)展起來(lái)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加之農(nóng)民建房潮的興起，占用了大量土地資源，為確保這一現(xiàn)象得以有效遏制，我國(guó)于1998年針對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了第二次修改，而在這一法律中對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)現(xiàn)象進(jìn)行了限制，自此之后，國(guó)家于2004年再次修訂土地管理法，隨即開始逐漸放寬集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，而國(guó)家在2015年-2019年對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了試點(diǎn)，因此進(jìn)一步推動(dòng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。然而，受傳統(tǒng)制度影響，仍然給集體建設(shè)用地利用帶來(lái)了極大困難。具體如下：首先，各地區(qū)往往存在有限的建設(shè)用地指標(biāo)，此時(shí)為了對(duì)更大土地利益進(jìn)行獲取，導(dǎo)致農(nóng)村很少會(huì)獲得建設(shè)用地指標(biāo)或者基本沒有，此種情況下，農(nóng)民集體要想借助土地資源來(lái)獲益，就可能會(huì)冒著風(fēng)險(xiǎn)將集體土地向非農(nóng)建設(shè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而大量涌現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，則表現(xiàn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程主動(dòng)分享環(huán)節(jié)的土地收益。其次，對(duì)于集體建設(shè)用地來(lái)說，抵押融資功能較為缺乏，因而給農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入造成了極大限制。此外，城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃中并未融入集體建設(shè)用地，因而給整體的集體建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益造成了阻礙。最后，過于粗放式的集體建設(shè)用地利用現(xiàn)象，加之受農(nóng)村單一化產(chǎn)業(yè)影響，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，但因鄉(xiāng)村農(nóng)民很少有發(fā)展機(jī)會(huì)，此時(shí)只能選擇背井離鄉(xiāng)的方式，逐漸流失的人才，會(huì)給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)造成進(jìn)一步影響。

導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間收入差距進(jìn)一步加大。立足城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度方面進(jìn)行具體分析，我國(guó)土地市場(chǎng)化并不具備較高水平，因而給城鄉(xiāng)居民收入差距造成了嚴(yán)重影響。受低水平土地市場(chǎng)化程度影響，不會(huì)產(chǎn)生較大的城鄉(xiāng)收入差距現(xiàn)象，主要原因在于：較低的市場(chǎng)化水平，也會(huì)呈現(xiàn)出較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平現(xiàn)象，因而不會(huì)加大城鄉(xiāng)收入差距。然而，在不斷提高土地市場(chǎng)化水平的背景下，就會(huì)逐漸拉大城鄉(xiāng)收入差距，而造成這一現(xiàn)象的原因主要體現(xiàn)在以下方面：首先，市場(chǎng)化發(fā)展的土地形式，會(huì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升，此時(shí)城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，往往會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果進(jìn)行優(yōu)先享受，所以會(huì)大幅度提高城市居民收入;而對(duì)于農(nóng)村來(lái)說，受相對(duì)緩慢的土地市場(chǎng)發(fā)展因素影響，多數(shù)農(nóng)村以農(nóng)業(yè)勞作為主的土地利用形式，雖然會(huì)增加農(nóng)民收入水平，但卻較為緩慢。其次，政府征收的大部分土地資源，往往是以城市建設(shè)為主要用途，很少有土地指標(biāo)提供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，加之受一些環(huán)保等因素影響，很難發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)民收入提高的條件被大大壓制。

3土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策

3.1通過創(chuàng)新制度、不斷優(yōu)化完善土地市場(chǎng)制度