城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策建議

曹玉敏

[摘 要]當(dāng)前階段城市化進(jìn)程逐漸深入，無(wú)論是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)量還是規(guī)模都有所擴(kuò)大。同時(shí)城建項(xiàng)目的貸款也大幅增長(zhǎng)，這對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化推進(jìn)以及勞動(dòng)就業(yè)擴(kuò)大有著不可忽視的重要作用。然而，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在一定的復(fù)雜性和特殊性，因此其貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較大，需要通過(guò)科學(xué)合理的措施加以應(yīng)對(duì)。文章分析了城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)及其特殊性，在項(xiàng)目貸款過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，希望為有關(guān)人員提供參考。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施;項(xiàng)目貸款;風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.21.005

1 引言

近些年來(lái)國(guó)家內(nèi)需不斷擴(kuò)大，為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)提供了更為平穩(wěn)的發(fā)展機(jī)遇，以財(cái)政還款為背景的城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款取得了較快的發(fā)展和突破。城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款是一項(xiàng)高度貼合國(guó)家政策的信貸品種，通過(guò)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款在具體經(jīng)營(yíng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和形式進(jìn)行分析，提高風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)性以及防范意識(shí)。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施概述及其分類(lèi)

城市基礎(chǔ)設(shè)施包括技術(shù)性設(shè)施和基礎(chǔ)性設(shè)施，是城市的基礎(chǔ)所在。一般來(lái)說(shuō)，城市基礎(chǔ)設(shè)施存在廣義和狹義的區(qū)別。狹義方面主要是指人們生產(chǎn)生活的必備設(shè)施，以技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施為主，包含六方面系統(tǒng)，分別為防災(zāi)、給排水、通信、交通、能源和環(huán)境系統(tǒng)。廣義上來(lái)說(shuō)則是指為生產(chǎn)生活提供所需條件，既包括技術(shù)性設(shè)施，也包括教育、文化、娛樂(lè)、醫(yī)療等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。

按照收費(fèi)機(jī)制和市場(chǎng)是否發(fā)揮作用來(lái)說(shuō)，城建項(xiàng)目主要分為三類(lèi)：一是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，能夠取得一定利潤(rùn)，具有還貸能力，可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)加以配置，例如橋梁建設(shè)。二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法及時(shí)回收投資。這類(lèi)項(xiàng)目通常公益性較強(qiáng)，需要相應(yīng)的優(yōu)惠政策和政府補(bǔ)貼來(lái)加以運(yùn)行，例如供氣和供水等。第三是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也就是無(wú)回報(bào)的公益性項(xiàng)目，不具備市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，由政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)相應(yīng)投資，例如市政綠化。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款所呈現(xiàn)的特點(diǎn)

3.1 以政府信用為基礎(chǔ)

一般來(lái)說(shuō)，政府與銀行都存在合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)一體化的借貸、用貸和還貸的管理。政府信用的作用體現(xiàn)在組建和推薦貸款人，并且由財(cái)政出具本金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政兜底，起到一定的貸款擔(dān)保條件。雖然當(dāng)前已經(jīng)將項(xiàng)目貸款作為企業(yè)信用和企業(yè)行為的指標(biāo)，但是就實(shí)際來(lái)說(shuō)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是以政府的信用和行為作為主導(dǎo)。

3.2 城建融資風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政集中

鑒于政策和法律對(duì)地方政府舉債行為的限制，實(shí)際操作中各地市政府并沒(méi)有直接以債務(wù)人的身份出現(xiàn)，而大都以政府職能部門(mén)或臨時(shí)設(shè)立的建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等名義，或以銀行借款、或以集資、墊資等形式吸收民間資金進(jìn)入，形成資金在籌集、運(yùn)用與償還各環(huán)節(jié)上的脫節(jié)。這類(lèi)行為所隱含的巨大風(fēng)險(xiǎn)最終都會(huì)向政府財(cái)政集中。

3.3 項(xiàng)目周期長(zhǎng)、融資量大

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常周期較長(zhǎng)，為了減輕還款壓力，貸款期限通常較長(zhǎng)，城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的還款期限一般為8～10年，地鐵建設(shè)等項(xiàng)目更是長(zhǎng)達(dá)15～20年。并且相比于其他建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，城建項(xiàng)目涉及資金量較大，貸款壓力較大。

3.4? 還貸資金來(lái)源單一

一般來(lái)說(shuō)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金主要來(lái)源企業(yè)自籌和政府預(yù)算。當(dāng)前城建規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，資金需求量上漲。雖然財(cái)政撥款力度有所提高，企業(yè)自籌資金難度也相對(duì)降低，但是建設(shè)資金需求增長(zhǎng)加快，自籌資金和預(yù)算資金在項(xiàng)目中比重下降，配套項(xiàng)目資金不足。在還貸方面，主要來(lái)源自身收益、政府預(yù)算補(bǔ)貼以及借款人綜合收益等。在城建項(xiàng)目中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目占據(jù)多數(shù)，直接收益較少，因此城建項(xiàng)目所需的資金通常由政府預(yù)算外收入提供，其中比重最大的為土地出讓收益。

3.5 收費(fèi)權(quán)質(zhì)押和政府財(cái)政兜底

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，貸款質(zhì)押通常為項(xiàng)目的收益權(quán)，其中土地出讓收益占據(jù)比重最大。為了更加有效地防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，要求政府出具償債承諾函，由政府來(lái)進(jìn)行兜底，如果借款人沒(méi)有按照要求償還相應(yīng)的貸款本金和利息，由財(cái)政出資來(lái)償還銀行貸款。

4 城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)

4.1 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

城建項(xiàng)目中政府的信用情況是主要的風(fēng)險(xiǎn)之一。根據(jù)前面的分析，通常城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都有一定的政府背景，雖然部分城建項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，但是就整體而言，政府仍然是償還貸款的主要方，并且大部分貸款都采用政府財(cái)政來(lái)進(jìn)行兜底。因此，政府的信用會(huì)對(duì)項(xiàng)目貸款產(chǎn)生極大的影響。首先，要了解政府的實(shí)際信用情況，政府能否堅(jiān)守償還承諾是貸款安全的關(guān)鍵。其次，一般來(lái)說(shuō)，城建項(xiàng)目的貸款具有較長(zhǎng)的還款期限，往往涉及政府環(huán)節(jié)，因此新一屆政府是否認(rèn)可原承諾也會(huì)影響到還貸情況。

4.2 政策性風(fēng)險(xiǎn)

土地出讓收益在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中有著重要的地位和作用，是項(xiàng)目還貸資金的重要來(lái)源，同時(shí)也往往將其作為質(zhì)押權(quán)益。隨著國(guó)家對(duì)于土地管理政策的不斷出臺(tái)，用地管理更加嚴(yán)格，要保證土地市場(chǎng)的規(guī)范化，對(duì)征地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，同時(shí)做好耕地保護(hù)，為農(nóng)民權(quán)益提供充分保障。這直接影響到土地出讓情況。同時(shí)，為了確保農(nóng)民以及城鎮(zhèn)居民的權(quán)益，土地出讓費(fèi)用大幅增加，都會(huì)導(dǎo)致部分土地收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，造成城建項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 擔(dān)保的法律風(fēng)險(xiǎn)

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，通過(guò)將項(xiàng)目收益權(quán)作為質(zhì)押，同時(shí)配合政府還貸承諾作為政府兜底，形成了基本的擔(dān)保模式。根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，經(jīng)營(yíng)性的收費(fèi)能夠作為貸款質(zhì)押，但是行政事業(yè)性收費(fèi)則無(wú)法用于貸款質(zhì)押。在貸款擔(dān)保中所涉及的城市配套費(fèi)收費(fèi)權(quán)以及土地出讓收益權(quán)等都屬于財(cái)政預(yù)算外收入，進(jìn)入財(cái)政收入賬戶(hù)，作為政府預(yù)算，類(lèi)屬行政消費(fèi)行列。而諸如污水處理費(fèi)等相關(guān)的收費(fèi)權(quán)屬于事業(yè)性收費(fèi)，無(wú)法作為質(zhì)押依據(jù)。除此之外，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，地方政府所出具的還款承諾并沒(méi)有擔(dān)保作用，因此財(cái)政還款承諾的缺陷較大，一旦發(fā)生還貸問(wèn)題，法律保障問(wèn)題難以定論。