經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)：項(xiàng)目下鄉(xiāng)與村干部角色再造

彭曉旭

摘 要：

村干部在項(xiàng)目制運(yùn)作中扮演國家與農(nóng)民的中介人角色。當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中，“經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)”得以出現(xiàn)并成為探析村干部角色性質(zhì)的重要概念。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨科層體制壓力的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效導(dǎo)向與村干部的利益取向?yàn)榻?jīng)營型經(jīng)紀(jì)的轉(zhuǎn)變提供了空間。經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的治理實(shí)踐遵循著圈層治理的邏輯，通過援引項(xiàng)目資源和公共資源實(shí)現(xiàn)利益分配，進(jìn)而穩(wěn)固村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，消解了村級自治能力。隨著國家資源的不斷下沉，如何理順國家、村干部與村莊社會三者之間的關(guān)系，將是未來一段時(shí)間內(nèi)基層治理需要面臨的重大考驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制;村干部;經(jīng)營型經(jīng)紀(jì);圈層治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0067-09

一、問題的提出

分稅制改革以降，項(xiàng)目制作為一種新的國家治理體制[1]，對基層治理產(chǎn)生了廣泛影響，并在各類資源接連不斷輸入農(nóng)村的過程中重塑了國家與農(nóng)民關(guān)系。村干部因持續(xù)扮演國家與農(nóng)民的中介人角色而成為學(xué)界研究項(xiàng)目制的重要切入點(diǎn)。在這方面，學(xué)界既有成果主要沿兩條路徑展開：一是聚焦于以村干部為代表的村治主體本身，從權(quán)威基礎(chǔ)、精英替代、治理邏輯與治理績效等方面探討項(xiàng)目進(jìn)村中村干部“新代理人”的角色性質(zhì)[2];二是將村干部置于基層項(xiàng)目制實(shí)踐當(dāng)中，分析項(xiàng)目的私人化運(yùn)作帶來的村莊建設(shè)困境[3]。上述研究路徑從不同角度考察了項(xiàng)目制所形塑的村干部角色與功能，為后續(xù)研究的開展提供了極具啟發(fā)的借鑒。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性特征[4]以及項(xiàng)目制實(shí)踐中形成的分利秩序[5]、資源依賴[6]等鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境表明，項(xiàng)目進(jìn)村背景下，村干部角色性質(zhì)不僅僅是單向度因素影響和塑造的結(jié)果。特別是在多元激勵(lì)之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)動(dòng)體制內(nèi)項(xiàng)目資源“經(jīng)營村莊”的行為特點(diǎn)[7]愈加明顯，村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向下的直接對接主體，其行為邏輯必然受到自上而下的規(guī)制，進(jìn)而結(jié)合自身理性選擇塑造出新的角色性質(zhì)。那么，項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理性和村干部個(gè)體理性的雙向互構(gòu)下，村干部角色性質(zhì)會發(fā)生何種不同以往的轉(zhuǎn)變？其生成機(jī)制是什么？由此又會刻畫出什么樣的村莊治理樣態(tài)？這便是本文所要回應(yīng)的問題。

2020年10月，筆者以鄉(xiāng)村治理為主題，前往浙江省Q市K區(qū)G鄉(xiāng)D村①進(jìn)行了為期一個(gè)月的田野調(diào)查，采用半結(jié)構(gòu)化訪談法對村莊社會性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及治理實(shí)態(tài)進(jìn)行了全面的了解，過程中還收集了較為豐富的一手資料，為研究上述問題提供了重要的經(jīng)驗(yàn)支撐。

D村是位于K區(qū)西部的一個(gè)行政村，現(xiàn)有人口271戶、818人，村莊90%以上村民皆為Y姓②。同當(dāng)?shù)仄渌迩f一樣，D村具有完整的村兩委架構(gòu)，但村民小組的單元設(shè)置已被網(wǎng)格化體系所替代，目前全村共分為兩個(gè)網(wǎng)格片區(qū)，分設(shè)網(wǎng)格長和網(wǎng)格員若干名，負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)部日常事務(wù)的處理。

值得注意的是，D村文化底蘊(yùn)豐厚，農(nóng)民畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具雛形。D村于2019年12月在北京舉辦畫展，部分中央領(lǐng)導(dǎo)親自到場參觀并予以肯定。同時(shí)，該村由Q市文化和旅游局主要領(lǐng)導(dǎo)掛職，由G鄉(xiāng)黨委書記擔(dān)任組團(tuán)長③，幫扶力量遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)仄渌迩f。目前，D村正集中打造農(nóng)民畫文化旅游產(chǎn)業(yè)，先后建成總投資2000多萬的研學(xué)旅游基地和4200多萬的鄉(xiāng)村美術(shù)館，此外還有一米菜園、羅漢山公園等多個(gè)項(xiàng)目正加緊施工建設(shè)，預(yù)計(jì)總投資將超過15億元。項(xiàng)目資源的密集性輸入深刻地改變了村莊原有的治理模式，D村在一定程度上轉(zhuǎn)化為一種“政治產(chǎn)品”，被賦予“明星村”屬性，這為筆者窺察項(xiàng)目制運(yùn)作對村干部角色性質(zhì)的影響提供了絕佳窗口。

二、文獻(xiàn)回顧：雙重視角下的村干部角色

村干部作為鄉(xiāng)村治理主體的重要組成部分，其多樣化的角色性質(zhì)與行為邏輯在一定程度上映射出鄉(xiāng)村社會的發(fā)展瓶頸與制約因素，故而村干部角色定位一直被學(xué)界奉為熱點(diǎn)議題。以此為角度對學(xué)術(shù)史進(jìn)行梳理，可將現(xiàn)有成果大致歸入兩類，即結(jié)構(gòu)性視角與能動(dòng)性視角。

（一）結(jié)構(gòu)性視角

結(jié)構(gòu)性視角的出發(fā)點(diǎn)，是將村干部視為國家與社會二元框架以及各項(xiàng)制度要求下的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物。杜贊奇在探究20世紀(jì)前半期華北地區(qū)國家政權(quán)建設(shè)問題時(shí)，提出“經(jīng)紀(jì)模型”的分析框架，認(rèn)為導(dǎo)致國家政權(quán)內(nèi)卷化困境的主要原因是缺少約束和監(jiān)督的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)向贏利型經(jīng)紀(jì)的變異[8]（pp.53-55）。經(jīng)紀(jì)模型的概念為判辨村干部角色性質(zhì)帶來了有益借鑒。但當(dāng)村干部面臨日益強(qiáng)化的基層民主監(jiān)督時(shí)，經(jīng)紀(jì)模型不免陷入失語狀態(tài)。由此，徐勇在“雙軌政治”和“鄉(xiāng)政村治”的啟發(fā)下，提出將村民自治實(shí)行以來的村干部定義為“國家代理人”和“村莊當(dāng)家人”的雙重角色理論[9]。從結(jié)構(gòu)性角度看，這一組概念無疑為學(xué)界把握村干部角色定位、透析村干部行為邏輯提供了重要參考。但隨著時(shí)間的推移和經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的積累，學(xué)界發(fā)現(xiàn)村干部并非規(guī)則化、制度化地接受行政與自治的驅(qū)使。作為對村干部角色的靜態(tài)結(jié)構(gòu)性分析，雙重角色理論所體現(xiàn)出來的僅僅是一種理想化的村干部樣態(tài)，其在解釋上述現(xiàn)象時(shí)稍顯乏力。于是吳毅使用“守夜人”和“撞鐘者”來形容村干部消極怠政的行為特征[10]。隨后他又敏銳地察覺到，村干部在資源汲取與被汲取的國家與農(nóng)民關(guān)系中，既無法被行政體制所吸納，又難以徹底融入農(nóng)民群體，反復(fù)游移于代理人角色與當(dāng)家人角色之間，他基于此提出村干部“雙重邊緣人”的概念[11]，形象生動(dòng)地描繪出稅費(fèi)時(shí)期村干部的兩難處境。

隨著“理性人”理論對雙重角色帶來的挑戰(zhàn)[12]，學(xué)界逐漸意識到村干部的角色性質(zhì)已偏離制度設(shè)定的軌道，并展現(xiàn)出異于預(yù)期的行為特征。理論與實(shí)踐的脫節(jié)敦促學(xué)者們尋找新的視角予以解釋和完善。

（二）能動(dòng)性視角

與結(jié)構(gòu)性視角的面向不同，能動(dòng)性視角更加強(qiáng)調(diào)村干部的主觀能動(dòng)性，以凸顯村干部在國家與社會二元關(guān)系及制度框架要求下的自主選擇與回應(yīng)。稅費(fèi)改革后，尤其是確立服務(wù)型政府的執(zhí)政理念以來，國家與農(nóng)村關(guān)系從“汲取型統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“扶持型治理”。面對層出不窮的鄉(xiāng)村治理亂象，剖析村干部的能動(dòng)性角色可以幫助我們對鄉(xiāng)村社會的癥結(jié)進(jìn)行更為深刻的理解與根治。于是學(xué)界更加注重對村干部角色的研究，并創(chuàng)造出一批新的成果：有的研究將村干部概括為“補(bǔ)償型經(jīng)紀(jì)”，以此來描述他們利用個(gè)人資源和治理技術(shù)彌合村民與資本之間分歧、化解村莊與資本之間矛盾的行為選擇[13];有的卻以“精致的利己主義者”形容村干部工于心計(jì)、處事圓滑，擅長利用職務(wù)便利和體制漏洞謀取私利的自利性特征[14];有的學(xué)者依據(jù)村治樣態(tài)中所包含的政治排斥、派性結(jié)盟、精英俘獲等現(xiàn)象將富人治村劃分為經(jīng)營致富型、資源壟斷型、項(xiàng)目分肥型、回饋家鄉(xiāng)型四種類型[15];有的則主張以不同的權(quán)力取得路徑、利益分配方式、民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度來分辨資本主導(dǎo)型、行政主導(dǎo)型、民主規(guī)則主導(dǎo)型等富人治村類型[16];有的研究關(guān)注村干部之于村莊的“維持性”功能[17];有的則側(cè)重于村干部“上訪制造者”的身份而強(qiáng)調(diào)其對于村莊公共秩序的損害和對集體利益的盤剝[18]。凡此種種，不一而足。

綜合來看，無論是結(jié)構(gòu)性視角還是能動(dòng)性視角，二者皆是在國家與社會關(guān)系這一主導(dǎo)性分析框架之下展開對村干部角色的探討。只不過結(jié)構(gòu)性視角是在宏觀場域下對村干部角色的“素描”，其理論更具有普遍性。能動(dòng)性視角則是在微觀場域下對村干部角色予以“彩繪”，其結(jié)論更富有針對性。相比較之下，能動(dòng)性視角更有助于理解當(dāng)下村干部的角色性質(zhì)。因?yàn)榇甯刹繉?shí)際行為邏輯與制度設(shè)計(jì)相差極大[19]，只有從特定的角度出發(fā)，才能精準(zhǔn)識別鄉(xiāng)村治理的時(shí)弊，對具體問題進(jìn)行具體分析。

上述研究為筆者提供了有益的啟發(fā)，但大多數(shù)觀點(diǎn)僅從單一角度出發(fā)，難免陷入解釋力不夠的境地，對于本文所關(guān)注的問題也無法形成有效的回應(yīng)。雖有學(xué)者從村莊實(shí)際出發(fā)，在資源稟賦和公眾參與兩個(gè)影響要素的組合之下，考察不同場域中村干部角色差異[20]，但未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英等關(guān)鍵主體納入項(xiàng)目制之下，觀測其對于村干部角色的塑造功能?；诖?，本文在汲取結(jié)構(gòu)性視角之學(xué)術(shù)資源的基礎(chǔ)上，沿著能動(dòng)性視角展開分析，嘗試以“經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)”指代項(xiàng)目制背景下的村干部角色，圍繞經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的角色呈現(xiàn)、治理邏輯與治理效應(yīng)展開論述，挖掘經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)與其他主體的互動(dòng)關(guān)系，使其角色意涵更為豐富，從而形成與既有研究的差異和推進(jìn)。

三、從村治主體到經(jīng)營主體：經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的角色呈現(xiàn)④

本文所關(guān)注的村干部主要指村兩委成員，對于其他不具有村兩委身份但仍在村莊治理中起作用的主體（如治調(diào)主任、老書記等），筆者將其統(tǒng)稱為村莊精英。在不同情境中，村干部會根據(jù)自身所處環(huán)境調(diào)整行動(dòng)策略，進(jìn)而形成不同的角色性質(zhì)?！按砣恕迸c“當(dāng)家人”作為靜態(tài)結(jié)構(gòu)下村干部的理想類型，反映出制度框架對其身份的嚴(yán)格限定，但忽視了村干部本身的主體性。能動(dòng)性視角下的村干部角色研究，雖然補(bǔ)充了上述研究的不足，但對村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英等主體的互動(dòng)過程缺乏深入的分析與討論，不能較好地契合村干部的行為邏輯。而本文所要討論的經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)這一角色，恰恰是村干部在項(xiàng)目制背景下嵌入自身所處的結(jié)構(gòu)性環(huán)境，結(jié)合理性判斷而做出策略性調(diào)整的結(jié)果。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理性與村干部個(gè)體理性的兩相契合，實(shí)現(xiàn)了村干部向經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的轉(zhuǎn)變。這其中包含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部雙向互構(gòu)的過程。按照行文邏輯，本部分將以田野調(diào)查為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)作下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的需求以及村干部轉(zhuǎn)型為經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的動(dòng)力，進(jìn)而在二者之間尋找經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效導(dǎo)向與經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的孕育

項(xiàng)目制的一大特征是，無論項(xiàng)目是由國家部委設(shè)立、省市自立還是縣（市）自立，縣級政府在項(xiàng)目運(yùn)作過程中始終處于中心位置，村莊則是項(xiàng)目的最終實(shí)施主體[21]。在“縣—鄉(xiāng)—村”三級網(wǎng)絡(luò)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為承上啟下的中間結(jié)構(gòu)，面臨著項(xiàng)目下鄉(xiāng)帶來的多方壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身高速運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，催生出對村干部“經(jīng)營能力”的需求，綜合表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，面對壓力型體制下的獎(jiǎng)懲激勵(lì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部協(xié)助項(xiàng)目運(yùn)行。

案例1：區(qū)里只是一段時(shí)間忙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)天天“炒大鍋飯”，一個(gè)項(xiàng)目還沒完，下一個(gè)又來了。區(qū)委每隔一段時(shí)間給鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記開大會，項(xiàng)目做得好就上去領(lǐng)“金牛獎(jiǎng)”，做的差的拿“蝸牛獎(jiǎng)”。領(lǐng)導(dǎo)要是得了“蝸牛獎(jiǎng)”，我們不會有好日子過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是將項(xiàng)目下放到村，所以光靠我們也不行，村干部不上心，項(xiàng)目就難做。（訪談對象：G鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長WXG）

從上述資料可以看出，一方面，壓力型體制是縣鄉(xiāng)兩級政治體制運(yùn)作的重要特征[22][p.28]。在這一體制運(yùn)行過程中，上級不僅向下級派發(fā)任務(wù)，還依據(jù)任務(wù)完成情況對下級進(jìn)行考核，并附帶獎(jiǎng)懲激勵(lì)。另一方面，在項(xiàng)目制運(yùn)作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然擁有部分項(xiàng)目指標(biāo)的分配權(quán)，但無論如何分配，項(xiàng)目最終都會落到村莊層面加以實(shí)施。身處熟人社會的村干部作為項(xiàng)目進(jìn)村的直接對接主體，熟悉村情且善于運(yùn)用各種技巧與老百姓打交道。所以項(xiàng)目能否落地、完成的質(zhì)量高低都與村干部的配合程度有著必然聯(lián)系。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，上述兩方面的特征使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨尷尬處境：自身要接受上級對于項(xiàng)目完成情況的考核，但項(xiàng)目完成的好壞程度卻由村里掌握。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部協(xié)助，才能保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，從而避免受到行政問責(zé)。于是，村干部的經(jīng)營型功能初現(xiàn)端倪。

第二，面對晉升錦標(biāo)賽中的橫向競爭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部經(jīng)營亮點(diǎn)村莊。

案例2：現(xiàn)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在打造自己的亮點(diǎn)村。D村就是我們鄉(xiāng)的重點(diǎn)村，由鄉(xiāng)黨委書記親自包村。新來的區(qū)委書記3個(gè)月去D村8次，經(jīng)常不打招呼就去了，省里、市里也有大領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注這個(gè)村，所以這個(gè)村的發(fā)展對鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)非常重要，書記下村的時(shí)間比他在辦公室的時(shí)間都多。（訪談對象：G鄉(xiāng)組織委員GJ）

大躍進(jìn)時(shí)期，中央為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，向地方政府大規(guī)模下放權(quán)限，鼓勵(lì)地方政府在經(jīng)濟(jì)上展開競賽，于是科層體制內(nèi)形成了“錦標(biāo)賽”競爭機(jī)制[23]。如今，這一機(jī)制對地方政府官員的仕途晉升仍具有十分重要的影響。項(xiàng)目制雖是一種新的治理體制，但其運(yùn)作機(jī)制仍然內(nèi)嵌于科層體制之中，并未有所突破。所以在項(xiàng)目制考核中，同一行政層級的不同單位之間易形成橫向比較與競爭的局面。那些關(guān)心仕途的地方政府官員只有在錦標(biāo)賽中勝出才能獲得更多的晉升機(jī)會。這不僅要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)能較好地完成所有項(xiàng)目，還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)有拿得出手的亮點(diǎn)項(xiàng)目和亮點(diǎn)村莊[24]。從G鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)情況來看，完成一般項(xiàng)目只是獲得了與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)同臺競技的資格，想要在競爭中勝出，還需要亮點(diǎn)村莊作為重要支撐。D村的文化產(chǎn)業(yè)一直受到省市縣各級領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)關(guān)注并獲得大力支持，打造好D村的特色產(chǎn)業(yè)，獲得各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注無疑是G鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)在“錦標(biāo)賽”中勝出的砝碼。這不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我加壓，避免成為考核評比中的“落后分子”，還仰賴于D村村干部對于項(xiàng)目的“經(jīng)營程度”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部經(jīng)營能力的需求得到了增強(qiáng)。相比第一種情況，處于橫向競爭中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村干部的經(jīng)營能力有更高的要求，但這些要求也僅僅局限在明星村與亮點(diǎn)村。

第三，面對基層政權(quán)的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部積極爭取項(xiàng)目。

案例3：現(xiàn)在各個(gè)村都有項(xiàng)目，但是要和上面的領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系才有大項(xiàng)目下來。D村經(jīng)常有省里領(lǐng)導(dǎo)來視察，所以D村書記可以向領(lǐng)導(dǎo)要項(xiàng)目。省委副書記有一次帶著廳長來，直接撥了40萬建村委會。省里都這么關(guān)心，市里區(qū)里肯定也不會少。D村項(xiàng)目多了，鄉(xiāng)書記也高興。（訪談對象：D村駐村干部FJ）

取消農(nóng)業(yè)稅在一定程度上緩和了國家與農(nóng)民的緊張關(guān)系，但在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也導(dǎo)致基層政權(quán)運(yùn)行出現(xiàn)困難，其中最直觀的表現(xiàn)就是地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境。鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型過程中，直接治理模式的興起也大大削弱了鄉(xiāng)村集體的權(quán)力[25]（pp.78-81）。與此同時(shí)，基層治理任務(wù)越來越重，事務(wù)越來越繁多，地方政府運(yùn)行成本大大增加。在事權(quán)與財(cái)權(quán)極度不匹配的狀況下，基層政府從“有權(quán)有錢好辦事”走向“沒權(quán)沒錢辦不成事”。一方面，地方財(cái)政捉襟見肘;另一方面，基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本升高。兩方面因素迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四處求援，盡可能爭取更多的資源服務(wù)于地方發(fā)展和治理。向上爭取項(xiàng)目資源就屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“化緣”的一種重要方式。G鄉(xiāng)不僅靠書記鄉(xiāng)長“爭項(xiàng)目”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部動(dòng)用私人關(guān)系“跑項(xiàng)目”，還對村干部“要項(xiàng)目”產(chǎn)生了需求，因?yàn)镈村村干部爭取到項(xiàng)目資源的可能性比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還要大。這并不代表村干部個(gè)人跑項(xiàng)目的能力比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)，而是D村受上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注多，可以借助“明星村”的標(biāo)簽去向省市領(lǐng)導(dǎo)要價(jià)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受科層體制約束，無法像村干部一樣靈活施展。D村副書記直言：“鄉(xiāng)里下來的都是修橋修路的小項(xiàng)目，市里區(qū)里給我們村的都是幾十萬、上百萬的大項(xiàng)目，鄉(xiāng)里也指著我們村發(fā)財(cái)。”（訪談對象：D村副書記YXQ）可見，憑借“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)照”向上級要項(xiàng)目，也是村干部“經(jīng)營能力”的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際需求使得村干部向經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)轉(zhuǎn)變成為可能。

項(xiàng)目制運(yùn)行過程中，爭取項(xiàng)目與經(jīng)營項(xiàng)目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，追求高績效是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心特征，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅靠自身努力難以達(dá)成目標(biāo)。上述三點(diǎn)從不同層面反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部經(jīng)營型角色的需求：村干部作為村莊代理人，有義務(wù)協(xié)助項(xiàng)目落地、經(jīng)營亮點(diǎn)村莊，并利用自身優(yōu)勢幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭資跑項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為外在推力推動(dòng)著村干部向經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的角色轉(zhuǎn)變。

（二）村干部利益取向與經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的生發(fā)

前文述及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部經(jīng)營能力的迫切需求推動(dòng)著村干部向經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)轉(zhuǎn)變。但囿于薪資過低、事務(wù)繁重等原因，村干部并非任勞任怨。那么在項(xiàng)目制背景下，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的外在作用，是什么促使村干部主動(dòng)參與到村莊經(jīng)營當(dāng)中？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這與村干部個(gè)體的利益取向息息相關(guān)。

第一，項(xiàng)目經(jīng)營過程中存在利益空間。在項(xiàng)目較多的村莊，同時(shí)存在著較多的謀利機(jī)會。一般情況下，擔(dān)任村干部的人也具有較強(qiáng)的利益獲取能力。他們進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)之后，可以利用合法化的身份，借助經(jīng)營項(xiàng)目的緣由攫取村莊公共資源，這為村干部轉(zhuǎn)型為經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)提供了充足動(dòng)力。

案例4：以前5萬元以下的項(xiàng)目基本都是書記自己做，現(xiàn)在管得嚴(yán)了，村干部不能做工程，但是一些小項(xiàng)目，書記可以分給他的人做。村口的橋梁項(xiàng)目，是區(qū)建筑公司通過招投標(biāo)拿下的，但是全部轉(zhuǎn)給了ZJK，因?yàn)樗鷷浭怯H戚。外地人做項(xiàng)目，要和書記商量著來，用工人選也都由書記決定。書記得了好處，后面的項(xiàng)目才好開展。（訪談對象：D村老支書YXM）

近年來，縣域治理體系逐漸從以績效考核為主的結(jié)果管理轉(zhuǎn)向以干部監(jiān)督、過程監(jiān)管、壓縮自主空間為主的過程管理[26]。縣鄉(xiāng)村是基層治理中密不可分的三級網(wǎng)絡(luò)，縣域治理模式變化所帶來的影響也明顯地投射到鄉(xiāng)村層面。如訪談資料表明，隨著過程管理的強(qiáng)化，D村村干部不能再承包村莊項(xiàng)目工程。利益空間的壓縮，促使村干部尋找新的謀利方式，如為親友創(chuàng)造謀利機(jī)會。即使是外地人在D村做項(xiàng)目，也需要給村干部一些好處，以換取村干部的配合。在此過程中，村干部主導(dǎo)項(xiàng)目分配權(quán)，承包商獲得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，二者通過利益交換滿足各自的目標(biāo)，建立起“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)。村干部本就是國家在農(nóng)村的代理人，成為經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)具有絕對的優(yōu)勢。項(xiàng)目經(jīng)營過程中豐厚的利益獲取空間為村干部轉(zhuǎn)向經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)提供了動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)從被動(dòng)孕育到主動(dòng)轉(zhuǎn)化的蛻變。

第二，村干部人選受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格控制。村干部雖不具有正式的行政體制身份，但不可避免地受到科層體制理念和制度的影響。并且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作的深入推進(jìn)，村級治理行政化趨勢不斷上升[27]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的控制力度也在持續(xù)增強(qiáng)。

案例5：YLY是鄉(xiāng)里弄上去當(dāng)書記的，因?yàn)樗犜挘I(lǐng)導(dǎo)讓他干什么他就干什么，不聽話就會被撤下去。書記平時(shí)也要給鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)送點(diǎn)好處。有一次鄉(xiāng)長來開現(xiàn)場會，YLY遲到了幾分鐘，領(lǐng)導(dǎo)讓他在門口罰站。村里可是書記的地盤，換成別人肯定不干。（訪談對象：D村村民YTN）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部協(xié)助經(jīng)營項(xiàng)目、經(jīng)營村莊，為村干部轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型經(jīng)紀(jì)提供了空間。在制度設(shè)置層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也掌握著村主職干部的任命權(quán)，擁有經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)人選的決定權(quán)。在G鄉(xiāng)，為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政意志在村莊順暢表達(dá)，進(jìn)而達(dá)到更好的項(xiàng)目經(jīng)營效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更傾向于使用那些“聽話”的經(jīng)紀(jì)人。同時(shí)，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排，向上級“打點(diǎn)關(guān)系”，并在日常事務(wù)中表現(xiàn)出積極配合的態(tài)度，以此鞏固自身在村莊中的權(quán)力地位，從而保證利益獲取的持續(xù)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的“默契配合”推動(dòng)鄉(xiāng)村利益共同體形成，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的角色隨之確立。

可以看出，D村村干部轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型經(jīng)紀(jì)的過程，也是充分發(fā)揮其理性的過程。一方面，項(xiàng)目進(jìn)村伴隨著大量的利益進(jìn)村，村干部為了追求利益，必定會主動(dòng)爭取村莊代理人的身份，以項(xiàng)目經(jīng)營者的身份參與到項(xiàng)目中，攫取灰色收益。即使項(xiàng)目不能由自己承包，他們也會通過權(quán)力尋租的方式建立“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)，以權(quán)力謀取利益。概言之，村干部對個(gè)人私利的追求促使其轉(zhuǎn)型為經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)。另一方面，村干部為了保證利益的持續(xù)性獲得，就必須穩(wěn)固經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的身份，積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，做一名“聽話”的代理人，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)處好關(guān)系，獲得上級認(rèn)可。

經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)這一角色的形成，不只是單方面因素影響的結(jié)果。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度看，其受制于行政體制壓力，為獲得更好的績效指標(biāo)，不得不在村莊內(nèi)尋找項(xiàng)目經(jīng)營者。熟悉村情、善于打交道、能跑項(xiàng)目的村干部無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最佳選擇。經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)礙于村干部的正式身份，還要服從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志的領(lǐng)導(dǎo)。從村干部的角度看，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)意味著可以通過上級正式授權(quán)獲得更大的利益空間，強(qiáng)烈的利益取向是刺激他們成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的主要?jiǎng)恿?。綜合來看，以績效為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的孕育提供了外在條件，以私利為取向的村干部為經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的生成注入了內(nèi)在動(dòng)力。在二者合力作用之下，村干部從村莊治理主體轉(zhuǎn)向村莊經(jīng)營主體，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)得以產(chǎn)生。

四、圈層治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)固化：經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的治理實(shí)踐

經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)作為村干部新的角色特征，在村莊實(shí)踐中也表現(xiàn)出新的治理樣態(tài)。一方面，以圈層結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，針對不同圈層的治理對象，采用不同的治理方式解決問題，整體表現(xiàn)為圈層治理邏輯。另一方面，項(xiàng)目資源的持續(xù)性輸入提升了圈層結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)趨于固化，并逐漸呈現(xiàn)出寡頭治村的態(tài)勢。

（一）圈層治理：經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)主導(dǎo)下的村治邏輯

村民自治制度是村級組織發(fā)揮自治效用的重要支撐，并承擔(dān)著保障村莊公共品供給和維護(hù)公共秩序的功能。但項(xiàng)目制背景下，D村的經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)掌握著政治話語權(quán)，通過主導(dǎo)公共利益分配權(quán)吸納村莊精英及其他依附群體。普通村民在村級治理中的參與空間受到擠壓，村民自治弱化。在國家項(xiàng)目資源持續(xù)輸入和村莊利益空間不斷擴(kuò)張的情況下，“圈層治理”逐漸顯現(xiàn)。

案例6：書記對待不同的人態(tài)度、方式不一樣。跟書記是親戚，能幫他做事，你就能承包項(xiàng)目。YXM是老干部，村民買他的賬，書記就把幾百畝山地免費(fèi)給他用，有事時(shí)請他出面解決。聽書記的話，支持他工作，給他投票，村里用工時(shí)就優(yōu)先用你。在外面打工，不跟書記拉關(guān)系，就沒啥好處。但你要是跟書記過不去，他就會給你穿小鞋。去年我在大會上反對他，那時(shí)候鄉(xiāng)里正好在拆違建房，他就要拆我的院墻，告訴我如果繼續(xù)反對，就連房子一起拆。（訪談對象：D村黨員YYH）

訪談資料表明，D村的經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)主要依靠各類資源實(shí)現(xiàn)利益分配，進(jìn)而主導(dǎo)村莊治理。D村村民在20世紀(jì)90年代大規(guī)模種植柑橘，但在2000年、2001年接連遭遇兩次凍災(zāi)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植無法繼續(xù)進(jìn)行，村民們轉(zhuǎn)向外出務(wù)工，余下大規(guī)?；纳交牡卦诖謇餆o人耕作經(jīng)營。自2016年起，為發(fā)展D村農(nóng)民畫產(chǎn)業(yè)，省市縣區(qū)各級政府先后投入資金約1.2億元，打造大小項(xiàng)目30多個(gè)，包含土地開發(fā)、景觀打造、舊房改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等多類工程項(xiàng)目。2019年全年，D村各類項(xiàng)目務(wù)工費(fèi)、誤工補(bǔ)貼支出合計(jì)190多萬元⑤?？梢?，D村經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)可援引的資源分為村莊公共資源和國家項(xiàng)目資源兩類。一方面，在項(xiàng)目承包和用工指標(biāo)分配等事項(xiàng)上，獲利機(jī)會向村莊精英、親友、村民代表、在村黨員等群體傾斜。另一方面，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)與項(xiàng)目承包商、村莊精英等人建立“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)。如果某件事情不好處理，就由村莊精英出面用說情講理解決。這兩方面共同構(gòu)成了經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)通過利益分配吸納村莊精英和部分村民，并進(jìn)行村級治理的策略。而對于“唱反調(diào)”的村民，如受訪者YYH，村干部則在政策范圍內(nèi)運(yùn)用各種手段予以打壓，使其為保全自身利益，選擇忍氣吞聲。

在D村，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的治理邏輯是通過資源分配對村莊精英及依附群體進(jìn)行利益吸納，再經(jīng)由他們運(yùn)用人情、面子等傳統(tǒng)的治理手段協(xié)助處理事務(wù)、做群眾工作。與此同時(shí)，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)利用上級政策對“反對派”進(jìn)行打壓，通過利益制衡約束個(gè)體行為。可以看出，D村在治理實(shí)踐中以經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)為中心，根據(jù)不同群體與經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)之間利益關(guān)聯(lián)程度及工作支持程度，形成了向外擴(kuò)散的圈層結(jié)構(gòu)。如圖1所示，由內(nèi)向外的圈層依次是核心圈層、依附圈層、一般圈層、規(guī)約圈層。針對不同圈層的群體，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)采用利益吸納、利益制衡等不同的方式化解治理問題，進(jìn)而達(dá)到治理目標(biāo)。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)固化與村莊自治消解：經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)主導(dǎo)下的治理效應(yīng)

需要指明的是，D村經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)所秉持的圈層治理方式雖然可以在一定程度上達(dá)到治理目標(biāo)，但這絕不等同于村莊治理有效。我們可以從兩個(gè)角度加以解釋。其一，從治理過程來看，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)主導(dǎo)的圈層治理過程中缺少村莊社會的主動(dòng)參與，僅僅依靠利益吸納和利益制衡的方式無法完成村莊社會規(guī)則和公共秩序的再生產(chǎn)。其二，從治理資源來看，圈層治理模式并未因項(xiàng)目資源輸入形成村莊有效治理的機(jī)制，反而對自上而下的項(xiàng)目資源形成治理依賴性。在特定時(shí)期內(nèi)，圈層治理看似為一種治理有效的模式，但這種治理方式并不具有可持續(xù)性，一旦外部資源供給不足，圈層治理隨即演化為無效治理。可見，在項(xiàng)目進(jìn)村背景下，以經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)為治理主體的圈層治理邏輯只是對項(xiàng)目資源進(jìn)行了簡單利用，并未將其內(nèi)化為實(shí)質(zhì)的治理資源，無法提升村級組織的治理能力。

案例7：村里人都知道村干部在撈好處，但是鄉(xiāng)里都不管他們，我們管閑事干什么？又不從我們口袋里拿一分錢。村里項(xiàng)目多了，道路、環(huán)境也比之前好了，村民們就愿意讓他們繼續(xù)干下去。別的村村干部手腳倒是干凈，但村子也還是破破爛爛的。（訪談對象：D村村民YTS）

從訪談資料可以看出，圈層治理模式帶來了三重影響。首先，以經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)為中心的核心圈層對項(xiàng)目資源和公共資源進(jìn)行反復(fù)盤剝，獲得大量個(gè)人利益，絕大多數(shù)村民卻被排斥在外，其結(jié)果造成了資源的浪費(fèi)與效率的低下。其次，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)并不會因?yàn)檫@些問題而受到處罰。只要項(xiàng)目制仍在運(yùn)作過程之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便要時(shí)刻面對科層體制所帶來的績效考核壓力，經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)便可以借助經(jīng)營項(xiàng)目的名義，繼續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)下榨取利益。國家資源的不斷輸入，只會為圈層治理模式提供更多的可供分配的治理資源。最后，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平在資源持續(xù)輸入的過程中得到顯著提升，村民不用付出任何成本就能坐享其成，所以村莊社會也會對經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)予以容忍、默許甚至贊揚(yáng)。當(dāng)村莊社會對經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)達(dá)成一致認(rèn)可后，更不會有人參與選舉，嘗試打破既有的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，即使少數(shù)人試圖挑戰(zhàn)既有村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，他們也會被經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)借“拆違”等政策予以制約。在這三重影響之下，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)趨于固化，以利益吸納和利益制衡為主導(dǎo)的圈層治理模式日益盛行，村莊自治能力隨之弱化，寡頭治村的態(tài)勢逐漸顯現(xiàn)。值得一提的是，雖然村莊民主參與空間同樣受到了擠壓，但因經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)形成過程中存在著政府參與和推動(dòng)，所以，以經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)為村治主體的寡頭治村模式，與以往的以關(guān)系吸納制度而形成的寡頭治村有明顯不同[28]，我們可稱之為“行政制造下的寡頭治村”。

五、結(jié)語

行文至此可以發(fā)現(xiàn)，本文所提出的經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)看似為杜贊奇“經(jīng)紀(jì)模型”的引申概念，卻與其有著較大的差異。經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)作為項(xiàng)目制背景下村干部新的角色性質(zhì)，既是普遍意義層面國家與農(nóng)民二者之間的制度性設(shè)置，也是針對性視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受科層體制壓力所產(chǎn)生的行政需求與村干部個(gè)體理性表達(dá)的結(jié)合。通過分析經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)角色呈現(xiàn)的過程、治理邏輯與治理效應(yīng)，可總結(jié)出經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)的兩個(gè)主要特征：一是以貫徹行政意志為導(dǎo)向，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效最大化;二是以謀取個(gè)人私利為取向，追求個(gè)體利益最大化。與此同時(shí)，其“經(jīng)營型”屬性也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是善于經(jīng)營和爭取項(xiàng)目，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”的目標(biāo);二是善于利用項(xiàng)目資源經(jīng)營自己的圈子，保證利益獲取的持續(xù)性。

稅費(fèi)改革后，國家與農(nóng)村二者之間的關(guān)系逐漸從“汲取型統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“扶持型治理”。在項(xiàng)目資源輸入的過程中，我國部分農(nóng)村在較大程度上解決了資源相對貧乏的問題。但在政府的強(qiáng)制干預(yù)下，項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯發(fā)生了變化，政府通過科層體制特有的方式塑造出村干部的“經(jīng)營型”功能，但同時(shí)引發(fā)了新的村級治理困境。隨著國家資源的不斷下沉，越來越多的村莊將成為利益密集型村莊。在這一過程中，如何理順國家、村干部與村莊社會三者之間的關(guān)系，以合適的方式和途徑強(qiáng)化國家與村莊社會對于村干部的監(jiān)督，將是未來一段時(shí)間內(nèi)基層治理面臨的重大考驗(yàn)。

注釋：

①根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，文中相關(guān)地名和人名均已做匿名處理。

②D村本是宗族型村莊，受現(xiàn)代化與市場化要素沖擊，宗族底色幾近消逝，村民日益呈現(xiàn)出個(gè)體化、原子化的趨勢。村內(nèi)Y姓祠堂因發(fā)展村莊旅游需要而得到了保留與修繕。

③據(jù)調(diào)查了解，Q市所有村莊皆設(shè)置了組團(tuán)服務(wù)干部體系，該體系與村兩委干部對接，協(xié)助村干部解決棘手事務(wù)、提供發(fā)展幫助、為村莊爭取項(xiàng)目。

④本文僅探討項(xiàng)目制背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)這一角色的需求空間及其對經(jīng)營型經(jīng)紀(jì)產(chǎn)生所發(fā)揮的作用。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營村莊的具體行為研究，參見李祖佩、鐘漲寶：《“經(jīng)營村莊”：項(xiàng)目進(jìn)村背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究》，《政治學(xué)研究》2020年第3期。

⑤數(shù)據(jù)來源于D村工作人員。

⑥處于外圍的規(guī)約圈層并非是固定的，隨著核心圈層利益吸納和利益制衡程度的升高，規(guī)約圈層會逐漸解體，融入一般圈層甚至是附屬圈層中。同時(shí)，受多因素限制，本文所建構(gòu)的圈層治理結(jié)構(gòu)只是一個(gè)理論模型。在實(shí)踐中，各圈層之間的距離并不一定是相等的，圈子也并非是完全規(guī)則化的。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Operating Broker：Project Going to the Countryside and Role Reconstruction of Village Cadres

—Taking D Village of Zhejiang as an Example

Peng Xiaoxu

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：

Village cadres have received much attention because they play the role of intermediary between the state and farmers in the operation of project system. In the process of the current project going to the countryside， “operating broker” has emerged and become an important concept to analyze the nature of the role of village cadres. Under the pressure of bureaucratic system， the performance orientation of township government and the interest orientation of village cadres provide space for the transformation of operating brokers. The governance practice of operating brokers follows the logic of circle governance. By invoking project resources and public resources to achieve the distribution of interests， the village power structure is stabilized and the village level autonomy is eliminated. With the continuous sinking of national resources， how to straighten out the relationship among the state， village cadres and village society will be a major test for grassroots governance in the future.

Key words：project system， village cadres， operating broker， circle governance