我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵、任務(wù)與對策

肖金成 董紅燕 李瑞鵬

摘 要：

我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以綠色發(fā)展為理念，以產(chǎn)業(yè)布局為起點，以區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為過程;通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和陸海一體化，形成綠色低碳、空間優(yōu)化的國土空間布局，其基本思路是更加注重高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的優(yōu)化配置國土資源，處理好集聚與分散、開發(fā)與保護的關(guān)系，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土經(jīng)濟格局;重點任務(wù)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、拓展海洋發(fā)展空間、集約高效利用資源等，形成高質(zhì)量發(fā)展的國土空間格局。我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)加強科技創(chuàng)新、健全體制機制、完善國土空間規(guī)劃體系、暢通要素流通渠道及提升三大功能區(qū)能力。

關(guān)鍵詞：國土經(jīng)濟;高質(zhì)量發(fā)展;區(qū)域協(xié)調(diào);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;陸海統(tǒng)籌;國土空間格局

中圖分類號：F061.6 文獻標(biāo)識碼：A文章編號： 1007-2101（2021）04-0084-07

收稿日期：2021-05-21

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目 “城鄉(xiāng)融合視角下協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”（19BJY059）

作者簡介：肖金成（1955-），男，河北魏縣人，中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員，博士生導(dǎo)師;董紅燕（1992-），女，甘肅古浪人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)博士研究生;李瑞鵬（1993-），女，山西沁縣人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)博士研究生。

水、土地、能源、礦產(chǎn)、生物等自然資源是國土的基本要素。國土經(jīng)濟發(fā)展主要包括兩個方面：一是國土的經(jīng)濟問題，國土開發(fā)、利用、保護、整治、改造的經(jīng)濟因素、經(jīng)濟現(xiàn)象、經(jīng)濟問題與經(jīng)濟機制，分析國土資源開發(fā)、利用等過程的經(jīng)濟可行性和合理性;二是經(jīng)濟發(fā)展的國土安全問題，即經(jīng)濟發(fā)展的資源保障、環(huán)境效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)、空間支撐等。2010年，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》按照開發(fā)內(nèi)容將國土空間劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)三大主體功能空間。2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，堅持實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，要立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。國土資源的集約、節(jié)約、高效利用，對于促進一個國家或地區(qū)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展以及保障國土資源安全具有重大意義[1]，有利于構(gòu)建我國優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間格局，有利于為人民提供高質(zhì)量的生活環(huán)境，有利于保障我國糧食和生態(tài)安全，為到2035年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

一、我國國土經(jīng)濟的現(xiàn)狀與問題

我國資源總量大、種類豐富，在為經(jīng)濟社會的發(fā)展進步提供支撐的同時，也存在一些影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出問題，亟需重視和解決。

（一）我國國土經(jīng)濟現(xiàn)狀

第一，我國資源絕對數(shù)量大，豐富與稀缺并存。我國國土面積占世界的7.3%，居世界第四位;2017年耕地面積占世界的8.4%，森林面積占世界的5.2%;2018年石油探明儲量占世界的1.4%，天然氣探明儲量占世界的3.0%，煤炭探明儲量占世界的13.2%。但按人均占有量計算，大多數(shù)資源均低于世界平均水平。第二，我國地域遼闊，資源空間分布不平衡。天然林集中分布在東北和西南地區(qū);水能資源70.0%分布在云南、四川、貴州和西藏;鐵礦主要分布于遼寧、冀東和川西;煤主要分布在華北、西北、東北和西南。第三，海洋資源潛力大。目前已明確公布的內(nèi)水和領(lǐng)海面積為38萬km2，海底礦產(chǎn)資源、海洋生物資源、空間資源、港灣資源、海水資源和海洋能資源豐富。2019年，我國海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過9%。第四，都市圈和城市群已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，地域上相近、功能上互補的都市圈和城市群，將逐漸成為推進我國新型城鎮(zhèn)化和增強國際競爭力的主要載體[2-3]。第五，城市空間拓展與國土整治同步推進。在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，一方面，我國東中西部城市注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升并重。另一方面，城市通過設(shè)立開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等各類功能平臺的方式拓展城市空間。與此同時，也加強了對資源枯竭地區(qū)的綜合整治和生態(tài)恢復(fù)以及環(huán)境治理，減輕了過去國土空間粗放式開發(fā)對于資源環(huán)境所造成的破壞，起到了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的作用[4-5]。第六，點—軸結(jié)構(gòu)是我國國土開發(fā)的基本結(jié)構(gòu)。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟要素向“兩橫三縱”的重要國土開發(fā)軸線不斷集聚。“兩橫三縱”沿線城市和產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，對全國產(chǎn)業(yè)和人口的空間組織和引導(dǎo)作用不斷加強，以“點—軸”為標(biāo)志的空間開發(fā)格局基本形成[5-6]。第七，四大區(qū)域發(fā)展各有特色。西部地區(qū)位置偏遠，發(fā)展落后，貧困問題凸顯;東北地區(qū)老工業(yè)基地的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn);中部地區(qū)面臨著市場活力不高，發(fā)展落后的問題;東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、人口密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題突出。1999年以后陸續(xù)實施的西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，就是解決以上區(qū)域問題的突出表現(xiàn)[7]。

（二）我國國土經(jīng)濟存在的突出問題

我國國土空間為經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐條件的同時，也存在著一些影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出問題。第一，資源約束不斷加劇。我國石油、天然氣、鐵礦石、鋁土礦、銅、淡水等戰(zhàn)略性資源人均占有量，分別只有世界平均水平的7%、7%、17%、11%、17%、28%，即使是我國最豐富的煤炭資源，人均占有量也只有世界平均水平的67%，整體上人均資源占有量相對不足。第二，生態(tài)環(huán)境壓力加大。2019年，全國水土流失、荒漠化和沙化面積分別為271.08萬km2、261.16萬km2和172.12萬km2，分別占國土總面積的28.2%、27.2%和17.8%。同時，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進，大氣污染、水污染、土壤金屬污染等問題不容忽視。第三，生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化的通道尚不通暢。目前，對于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制缺乏客觀認識，一些地方僅認識到生態(tài)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性，將其價值實現(xiàn)理解為生態(tài)補償和轉(zhuǎn)移支付，或是僅認識到經(jīng)營產(chǎn)品屬性，對其過度開發(fā)[8]。同時，生態(tài)產(chǎn)品的價值核算方法尚未達成共識，市場交易機制尚不成熟，導(dǎo)致大量生態(tài)產(chǎn)品被浪費和過度使用。第四，經(jīng)濟活動與人口、資源分布不協(xié)調(diào)。我國產(chǎn)業(yè)和就業(yè)人口不斷向東部沿海地區(qū)集中，市場與資源富集區(qū)的空間錯位，導(dǎo)致我國每年有大量的勞動力、資源、能源等生產(chǎn)要素及商品大規(guī)?？绲貐^(qū)流動，造成經(jīng)濟活動與人口和資源分布的不匹配。第五，陸海國土開發(fā)缺乏統(tǒng)籌。目前，我國陸海統(tǒng)籌度較低，海洋經(jīng)濟仍處于成長階段，存在陸海經(jīng)濟互動及海岸帶和海域開發(fā)布局不合理的狀況。

二、我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與思路

（一）我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵主要體現(xiàn)為以綠色發(fā)展為理念，以產(chǎn)業(yè)布局為起點的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展過程;優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局促進資源在城鄉(xiāng)之間合理配置，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展;統(tǒng)籌內(nèi)陸與沿海，實現(xiàn)陸海一體化發(fā)展;形成綠色低碳、空間優(yōu)化的國土空間布局，滿足人民對美好生活的需要（見圖1）。

1. 布局合理是國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的起點。合理的產(chǎn)業(yè)布局可以適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展水平、提高產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、促進產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模效益的形成，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展競爭力，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵強調(diào)產(chǎn)業(yè)布局合理，應(yīng)根據(jù)資源稟賦進行產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整與優(yōu)化，形成與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代化區(qū)域發(fā)展體系。

2. 區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合和陸海統(tǒng)籌是國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的過程。區(qū)域協(xié)調(diào)是國土空間格局優(yōu)化的基礎(chǔ)，也是國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的重要體現(xiàn)。區(qū)域協(xié)調(diào)就是要提升欠發(fā)達地區(qū)的綜合競爭力，縮小區(qū)域發(fā)展差距，推動形成主體功能清晰、優(yōu)勢互補、良性互動、公共服務(wù)和人民生活水平趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。城鄉(xiāng)融合有助于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，其實質(zhì)是促進基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間均衡布局，縮小城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平差距，確保國土空間開發(fā)成果惠及全體民眾。陸海統(tǒng)籌將實現(xiàn)陸海發(fā)展戰(zhàn)略平衡，加快陸海雙向走出去步伐，拓展國家發(fā)展戰(zhàn)略空間，實現(xiàn)我國陸地經(jīng)濟與海洋經(jīng)濟的共同發(fā)展。

3. 綠色低碳和空間優(yōu)化是國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。綠色低碳是生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是國土經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然結(jié)果，應(yīng)加強資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，推動形成綠色的發(fā)展方式和生活方式。空間優(yōu)化既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，也是國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)果。綠色低碳和空間優(yōu)化相互疊加，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，促進國內(nèi)外要素流動，優(yōu)化資源的空間配置與區(qū)域空間格局，實現(xiàn)國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基本思路

經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，支撐我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的土地資源、水資源、能礦資源及生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)條件發(fā)生了重大變化，需更加注重高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地優(yōu)化配置國土資源，處理好集聚與分散、開發(fā)與保護的關(guān)系，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土經(jīng)濟格局。

1. 尊重客觀規(guī)律，實現(xiàn)國土經(jīng)濟與資源環(huán)境承載力的基本匹配。從全國范圍看，我國經(jīng)濟總量和產(chǎn)業(yè)活動不斷向東部地區(qū)集中，而常住人口分布沒有發(fā)生太大變化，中、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重遠遠低于其人口份額。2019年，中部、西部和東北地區(qū)人口分別占全國的26.5%、27.2%和7.7%，而地區(qū)生產(chǎn)總值分別占全國的22.2%、20.8%和5.1%。因此，要以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，根據(jù)資源稟賦、生態(tài)條件和環(huán)境容量，科學(xué)確定國土開發(fā)利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較強的區(qū)域集聚[9]。

2. 點線面耦合，重塑我國高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局。國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展并不是主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的簡單疊加。這三大戰(zhàn)略既涉及到東部、中部、西部、東北四大區(qū)域，也涉及到京津冀、長三角、粵港澳、長江經(jīng)濟帶、黃河流域、成渝地區(qū)等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域。應(yīng)按照充分發(fā)揮比較優(yōu)勢、充分釋放增長潛能，有效集聚人口與產(chǎn)業(yè)，有效保護生態(tài)與環(huán)境，合理開發(fā)土地空間、合理利用自然資源的原則，通過點、線、面耦合，適應(yīng)“中心城市—都市圈—城市群”區(qū)域空間拓展的基本趨勢，構(gòu)建以安全、創(chuàng)新、增長、民生和綠色為特色的“城市群—發(fā)展軸—經(jīng)濟區(qū)”聯(lián)動發(fā)展的國土空間總體布局框架，推動國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

3. 堅持增長極開發(fā)和面上保護相結(jié)合，實現(xiàn)打造高質(zhì)量發(fā)展的動力源與筑牢國家生態(tài)安全屏障的有機統(tǒng)一。面對中國發(fā)展中大國和生態(tài)脆弱區(qū)域面積廣大的基本國情，堅持增長極開發(fā)和面上保護相結(jié)合，就是通過增長極開發(fā)實現(xiàn)多極化協(xié)同集聚。在以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一梯隊的基礎(chǔ)上，提升中西部城市功能，改善投資環(huán)境，提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平，形成經(jīng)濟發(fā)展的高地，改變經(jīng)濟要素向沿海地區(qū)和特大、超大城市過度集聚的狀況，與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等共同形成中國高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源。通過協(xié)同集聚，充分提升有限開發(fā)空間的利用效率，騰出更多空間，實現(xiàn)更大范圍、更高水平的國土保護。

4. 堅持陸海統(tǒng)籌，拓展海洋發(fā)展空間。堅持陸海統(tǒng)籌，其基本內(nèi)涵是以陸地和海洋國土戰(zhàn)略地位的平等為前提，以倚陸向海、加快海洋開發(fā)進程為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)陸海關(guān)系、促進陸海一體化發(fā)展為路徑，以推進海洋強國建設(shè)、實現(xiàn)海洋文明為目標(biāo)，構(gòu)建大陸文明與海洋文明相容并濟的發(fā)展格局。拓展海洋發(fā)展新空間，就是要在促進陸域國土縱深開發(fā)的同時，充分發(fā)揮海洋國土作為經(jīng)濟空間、戰(zhàn)略通道、資源基地、安全屏障的重要作用，擴大內(nèi)陸地區(qū)分享海洋經(jīng)濟發(fā)展效益的范圍，圍繞海洋工程、海洋資源、海洋環(huán)境等領(lǐng)域突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)。

5. 發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)格局。我國960萬km2的陸地國土空間具有多種功能。必須區(qū)分不同國土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)[10]。具體而言，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以采取網(wǎng)絡(luò)式開發(fā)模式，加快基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)步伐，盡快完善大中小城市之間的交通體系，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化步伐;在城市數(shù)量少、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱而人口又比較密集的地區(qū)，應(yīng)在加強城市間經(jīng)濟聯(lián)系的同時，吸引人口和產(chǎn)業(yè)向交通沿線聚集，打造形成發(fā)展軸和經(jīng)濟帶;在人口稀疏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)宜采用據(jù)點式開發(fā)，集中力量建設(shè)區(qū)域性中心城市，以吸引產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市聚集，提高產(chǎn)業(yè)配套能力，夯實實體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。

三、我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重點任務(wù)

（一）促進產(chǎn)業(yè)在國土空間的合理布局

從區(qū)域?qū)用婵?，?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局要兼顧補短板和充分發(fā)揮競爭優(yōu)勢，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化升級，實現(xiàn)區(qū)域錯位互補發(fā)展，避免同質(zhì)化。對經(jīng)濟基礎(chǔ)一般、產(chǎn)業(yè)布局相對不完善的區(qū)域，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜瞬拧⒓夹g(shù)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等狀況，選擇具有局部優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)，打造區(qū)域性產(chǎn)業(yè)高地，逐步吸引各方面資源形成全產(chǎn)業(yè)鏈;對產(chǎn)業(yè)布局較為完善的區(qū)域，需著重補短板。都市圈和城市群是我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，應(yīng)扭轉(zhuǎn)人口集聚滯后于經(jīng)濟集聚的態(tài)勢，實現(xiàn)國土經(jīng)濟與資源環(huán)境承載能力的基本匹配，在集聚中實現(xiàn)區(qū)域均衡。在全國層面上，要促進經(jīng)濟和人口向京津冀、長三角和粵港澳集聚，在大區(qū)域和省級層面向都市圈和城市群集聚[11]。在未來較長時間，要以都市圈和城市群為載體促進制造業(yè)相對集中布局[12]，最終形成“3+7”的制造業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)。“3”指京津冀、長三角、珠三角沿海三大城市群，“7”指全國除沿海三大城市群之外的山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中城市群、長江中游城市群、成渝城市群、遼中南城市群和海峽西岸城市群?！?+7”空間布局結(jié)構(gòu)是我國實現(xiàn)2035年工業(yè)化和城鎮(zhèn)化遠景目標(biāo)的重點承載區(qū)域。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)歸根結(jié)底是要為生產(chǎn)服務(wù)，為制造業(yè)服務(wù)，要因地制宜地加快發(fā)展西部地區(qū)和東北地區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，按照地區(qū)先進制造業(yè)發(fā)展需求，確定生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展方向，擴大西部、東北地區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)模，提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值在GDP中的比重。

（二）推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

中國是發(fā)展中大國，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)差異性，各個區(qū)域具有比較優(yōu)勢，需要對這些不同的優(yōu)勢進行整合，形成新的經(jīng)濟增長極。為加強區(qū)域合作，應(yīng)該改變“一畝三分地”的思維定勢，打破區(qū)域分割、各自為政的狀況，按照優(yōu)勢互補、互利共贏的原則，走出一條科學(xué)持續(xù)、協(xié)同發(fā)展的路子，最后達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。第一，有效發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢。明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位，推進區(qū)域合理分工，統(tǒng)籌各地區(qū)的資源和要素關(guān)系，有序推進區(qū)域資源整合與產(chǎn)業(yè)重組，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，促進生產(chǎn)要素及人口跨區(qū)域合理流動，健全合作機制，鞏固區(qū)域合作成果，創(chuàng)新合作模式，進一步加強區(qū)域空間與合作，促進區(qū)域互動發(fā)展和區(qū)域一體化進程。第二，把區(qū)域差距保持在合理的范圍內(nèi)。遵循內(nèi)聚外遷的思路，積極引導(dǎo)中西部資源環(huán)境承載力較低地區(qū)的人口向東部沿海地區(qū)、都市圈和城市群區(qū)域轉(zhuǎn)移，促進人口規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)?；酒ヅ?。加大對中西部條件較好地區(qū)的支持力度，引導(dǎo)中西部地區(qū)投資增長，加快培育新的增長極，帶動中西部地區(qū)發(fā)展，有效遏制人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距擴大的趨勢。第三，形成“沿海—內(nèi)陸—沿邊”區(qū)域經(jīng)濟新格局。未來，我國區(qū)域格局的總體態(tài)勢將是東西兩翼帶動中部崛起，從而形成海陸統(tǒng)籌、東西互濟、面向全球的開放新格局。第四，實現(xiàn)各區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。深化完善區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的體制機制，促進公共服務(wù)資源在區(qū)域之間均衡配置，縮小基本公共服務(wù)水平差距。加大對老少邊窮地區(qū)基本公共服務(wù)的建設(shè)投入力度，逐步縮小區(qū)域間居民生活水平差距，實現(xiàn)各地區(qū)居民享受等值化的生活質(zhì)量，確保國土空間開發(fā)及其成果惠及全體民眾。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，經(jīng)過改革開放40多年的快速發(fā)展，城市的輻射帶動能力顯著增強，可以說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時機已經(jīng)成熟。目前，我國正從過去“以農(nóng)養(yǎng)工”進入一個“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新的歷史階段，城鄉(xiāng)發(fā)展體制要從過去城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展體制轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷某青l(xiāng)一體化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展體制。應(yīng)從改革目前規(guī)劃管理體制入手，打破原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃分割、管理分治、建設(shè)分離的思維定勢，從全域推動、全域規(guī)劃和全域管理的理念出發(fā)，建立城鄉(xiāng)一體化的全新管理體系，縮小城鄉(xiāng)差距，保證農(nóng)村人口平等獲得教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障等權(quán)益[13]。要完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制和政策體系，構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，積極鼓勵城鎮(zhèn)優(yōu)勢公共資源向農(nóng)村延伸，建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，提高農(nóng)村居民基本生活保障水平，推進實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分割向一體化發(fā)展全面轉(zhuǎn)型;優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)，同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推動形成以工促農(nóng)、工農(nóng)互動和以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展格局。

（四）拓展海洋發(fā)展空間

拓展海洋發(fā)展新空間，要從我國陸海兼?zhèn)涞幕緡槌霭l(fā)，堅持陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略思維，提高綜合管控能力，夯實陸海統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)，以海洋大開發(fā)為支撐，實現(xiàn)陸海發(fā)展戰(zhàn)略平衡，發(fā)揮沿海地區(qū)核心作用，促進陸海一體化發(fā)展。針對現(xiàn)階段我國海洋國土戰(zhàn)略地位相對不高、海洋發(fā)展滯后的實際，逐步將國土資源開發(fā)戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移到海洋國土的開發(fā)上來，促進海洋大開發(fā)和海洋經(jīng)濟大發(fā)展，不斷提高海洋國土在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位與作用;順應(yīng)沿海地區(qū)人口增長、城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需求，不斷優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃海岸帶開發(fā)空間秩序，推動陸海復(fù)合型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃沿海港、航、路系統(tǒng)，理順陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系，以實現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護的有效對接和良性互動，提升沿海地區(qū)的集聚輻射能力;著眼于海洋開發(fā)能力的提升，加大國家對海洋科技發(fā)展的投入，整合科研、教育、企業(yè)、國防等方面的資源和力量，著力推動深遠海調(diào)查研究、海洋監(jiān)測、資源勘探開發(fā)等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)，提高海洋技術(shù)裝備的國產(chǎn)化水平和海洋科技對經(jīng)濟的貢獻率，增強海洋經(jīng)濟發(fā)展的核心競爭力[12]。

（五）實現(xiàn)國土資源集約高效利用

國土空間利用作為一項系統(tǒng)性、綜合性極強的工作，是由資源、環(huán)境、經(jīng)濟等多種要素構(gòu)成的綜合體，這些要素關(guān)聯(lián)復(fù)雜、領(lǐng)域交叉，高質(zhì)量國土空間利用應(yīng)綜合平衡各類要素，統(tǒng)籌兼顧。第一，促進差異化的國土空間利用。對于國土空間開發(fā)水平較低的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以增量開發(fā)為主要發(fā)展模式，提高新增建設(shè)用地指標(biāo)供給量，擴大土地征收面積，推行積極的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策;對于國土空間開發(fā)水平較高的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以存量優(yōu)化為主要發(fā)展模式，嚴(yán)控新增指標(biāo)，嚴(yán)格劃定城市擴展邊界，合理確定城市用地規(guī)模，強化城市建設(shè)用地開發(fā)強度、土地投資強度、人均用地指標(biāo)整體控制;對于集約水平較低的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)控建設(shè)增量為主要發(fā)展思路，不斷開拓地下、地上空間，實施立體開發(fā)策略;對于集約水平較高的地區(qū)，則應(yīng)適當(dāng)降低密度，編制綠地規(guī)劃，出臺容積率限制、綠地覆蓋率下限等指標(biāo)，以綠地景觀代替建設(shè)空間。第二，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等重點功能用地。一方面，合理確定保障性住宅用地年度供應(yīng)規(guī)模、布局和節(jié)奏，重點支持城鎮(zhèn)住房保障體系的建設(shè);完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)供給水平，積極提升城鎮(zhèn)弱勢群體的住房條件，改善人居環(huán)境。另一方面，推動農(nóng)村社區(qū)完善水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施和文化、體育、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強村莊整體風(fēng)貌保護與設(shè)計，改善農(nóng)村居民生活環(huán)境，保障農(nóng)村實現(xiàn)與城市均等化的居住品質(zhì)。

（六）形成高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)格局

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是一個不斷探索、動態(tài)調(diào)整的過程，目前確立的提高中心城市和城市群綜合承載能力的政策導(dǎo)向，主要是順應(yīng)經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變[14]。未來的區(qū)域戰(zhàn)略取向，應(yīng)以現(xiàn)代化目標(biāo)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方，謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。形成高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)格局，應(yīng)實施軸帶引領(lǐng)戰(zhàn)略、群區(qū)耦合戰(zhàn)略、開放合作戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置，構(gòu)建城市群、發(fā)展軸、經(jīng)濟區(qū)等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)同聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展新格局。第一，軸帶引領(lǐng)，形成“三縱四橫一沿邊”的國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。協(xié)調(diào)空間開發(fā)秩序和優(yōu)化調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)集中、集聚發(fā)展，讓要素在軸帶上集聚。新時期，在充分發(fā)揮已有經(jīng)濟帶輻射帶動作用外，還要積極培育渤（海灣）（內(nèi)）蒙（古）新（疆）經(jīng)濟帶、珠江—西江經(jīng)濟帶和沿邊經(jīng)濟帶，推動形成“三縱四橫一沿邊”的國土空間開發(fā)框架，作為國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域支撐[5，15-19]。第二，群區(qū)耦合，構(gòu)建跨?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的八大經(jīng)濟區(qū)。“群”是指城市群，“區(qū)”是指經(jīng)濟區(qū)。群區(qū)耦合就是充分發(fā)揮城市群的輻射力，帶動周邊區(qū)域發(fā)展。經(jīng)濟區(qū)是城市群輻射的范圍，其范圍比城市群范圍更大。要順應(yīng)城市群和經(jīng)濟區(qū)相互耦合的趨勢，發(fā)揮城市群對周邊區(qū)域的輻射力和帶動力，構(gòu)建跨省（直轄市、自治區(qū)）經(jīng)濟區(qū)，將城市群這種空間形態(tài)與更大范圍的地區(qū)耦合起來，以城市群為核心推動形成主要經(jīng)濟區(qū)。具體而言，可以構(gòu)建泛東北經(jīng)濟區(qū)、泛渤海經(jīng)濟區(qū)、泛長（長江三角洲）經(jīng)濟區(qū)、泛珠（珠江三角洲）經(jīng)濟區(qū)、海峽經(jīng)濟區(qū)、中部經(jīng)濟區(qū)、西南經(jīng)濟區(qū)、西北經(jīng)濟區(qū)，共八大經(jīng)濟區(qū)[18]。

四、我國國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策

（一）加強科技創(chuàng)新，緩解資源和環(huán)境約束

要素和投資驅(qū)動一直是我國經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)動力，在產(chǎn)能過剩、勞動力成本上升和資源環(huán)境約束趨緊等背景下，迫切需要由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)驅(qū)動力向新動能轉(zhuǎn)變。第一，借力技術(shù)創(chuàng)新要素，緩解資源環(huán)境約束。推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，打造數(shù)字車間和智慧工廠。第二，大力發(fā)展綠色技術(shù)，緩解資源環(huán)境壓力。發(fā)展遵循生態(tài)原理和生態(tài)經(jīng)濟規(guī)律，節(jié)約資源和能源，減輕生態(tài)環(huán)境污染的“無公害化”或“少公害化”技術(shù)、工藝和產(chǎn)品，如污染控制和預(yù)防技術(shù)、源頭削減技術(shù)、廢物最少化技術(shù)、循環(huán)再生技術(shù)、生態(tài)工藝、凈化技術(shù)等[20]。

（二）健全國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制機制

健全的體制機制是國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的保障，主要包括財政、區(qū)際利益、績效考核、國土空間管理四大體制機制[21]。完善財政體制，理順中央和地方的關(guān)系，做到責(zé)權(quán)清晰，建立穩(wěn)定的地方財政收入來源制度，創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付方式，完善財政工具體系;完善績效考核機制，根據(jù)不同國土類型區(qū)的要求確定考核方法，設(shè)置長期與短期的考核時間，將生態(tài)環(huán)境和社會事業(yè)指標(biāo)納入考核體系，建立激勵相容的績效考核配套體系，實現(xiàn)績效考核重點與空間主體功能協(xié)調(diào)一致和良性互動;完善國土空間管理體制，包括健全自然資源管理制度體系、自然資源監(jiān)管體系、統(tǒng)一的生態(tài)保護和環(huán)境防控管理，提高空間規(guī)劃的權(quán)威性和執(zhí)行力。

（三）完善國土空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃是政府加強國土空間治理、協(xié)調(diào)空間秩序的重要手段，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。完善國土空間規(guī)劃體系，一是要完善空間規(guī)劃治理體系，設(shè)立國土空間規(guī)劃委員會，做好國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計和中間協(xié)調(diào)者。二是要做到“六統(tǒng)一”。通過統(tǒng)一價值取向、統(tǒng)一基礎(chǔ)資料、統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一編制規(guī)劃、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一歸口管理，夯實國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，發(fā)揮規(guī)劃的約束引導(dǎo)作用，處理好空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國家規(guī)劃與地方規(guī)劃、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間的關(guān)系[6，22]。三是要完善國土空間規(guī)劃的評估與監(jiān)測。要從規(guī)劃體系編制成果、實施過程、實施效果三方面構(gòu)建評估體系，建立具體的動態(tài)規(guī)劃評估標(biāo)準(zhǔn)，加強對規(guī)劃實施的跟蹤管理，及時發(fā)現(xiàn)空間規(guī)劃實施中的偏差。同時，要建立包含政府、專家、利益相關(guān)群體等在內(nèi)的多元主體評估模式。

（四）暢通資源要素流通渠道

行政區(qū)之間和行業(yè)企業(yè)間市場壁壘、生產(chǎn)許可壟斷、價格壟斷、銷售渠道壟斷等諸多不利于市場公平競爭的行為或現(xiàn)象，會在不同程度上損失全國資源要素配置的效率和行業(yè)企業(yè)發(fā)展的公平性。為此，需從以下幾個方面開展工作：一是著力打破行政區(qū)、行業(yè)企業(yè)間市場壟斷。應(yīng)打破地方和部門保護主義，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，加快推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，促進勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素有序流動，提高資源配置效率。二是推動區(qū)域間、城市間深度合作。從不同地區(qū)和不同城市新舊動能同步轉(zhuǎn)換、差異引導(dǎo)的角度，積極創(chuàng)新搭建合作平臺，通過創(chuàng)新鏈引導(dǎo)要素鏈、產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)跨區(qū)域、跨城際整合配置，推動?xùn)|部與中西部、東北地區(qū)等跨區(qū)域間，不同?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）之間，不同規(guī)模和等級的城市之間實現(xiàn)新舊動能有序更替和同步轉(zhuǎn)換。三是從構(gòu)建行業(yè)企業(yè)發(fā)展新生態(tài)的角度，積極運用新技術(shù)、新模式，推動不同行業(yè)之間、行業(yè)內(nèi)部不同分工部門之間、處于產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的企業(yè)之間圍繞價值鏈共同提升的方向，加強資源就地深度挖掘和要素異地高效重組，讓行業(yè)、企業(yè)在分化中整體走向新的成長生命周期。

（五）提升城市群地區(qū)承載能力、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力、生態(tài)功能區(qū)價值轉(zhuǎn)化能力

國土經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要體現(xiàn)城市群地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三類空間的差異性。城市群地區(qū)要注重提高承載能力。一方面，仍要以提高城市功能為重點，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，加快經(jīng)濟一體化，增強其產(chǎn)業(yè)承載能力和人口吸納能力;另一方面，要加強城市環(huán)境綜合治理，推進城市大氣、水、土壤污染綜合治理，完善城鎮(zhèn)污水、垃圾處理等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，提高其資源環(huán)境承載能力[9]。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要注重提高糧食綜合生產(chǎn)能力，大力推進糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設(shè)，積極推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，培育新型經(jīng)營主體，加快農(nóng)業(yè)科技的研究與推廣，增加高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品供給[23]。同時，要注重建立最嚴(yán)格的耕地資源保護機制。生態(tài)功能區(qū)要注重提升價值轉(zhuǎn)化能力，首先，要注重發(fā)揮市場的作用，深化自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，要形成歸屬清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善生態(tài)產(chǎn)品市場，能夠反映生態(tài)產(chǎn)品的市場供求和資源稀缺程度，加強公共資源交易平臺建設(shè)以及資源要素市場信息監(jiān)管和調(diào)控。其次，要健全生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，科學(xué)核算和準(zhǔn)確評估生態(tài)產(chǎn)品價值[9，23-25]。

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責(zé)任編輯：武玲玲

Connotation，Tasks and Countermeasures of High-quality Development of China's Land Economy

Xiao Jincheng1，Dong Hongyan2，Li Ruipeng2

（1. China Macroeconomic Research Institute，Beijing 100038，China;2. School of Urban Economics

and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：The connotation of high-quality development of China's land economy is mainly reflected in the concept of green development， the starting point of industrial layout， and the process of coordinated development of regional economy. By optimizing the industrial layout， promoting urban-rural integration and land-sea integration， we can form a green， low-carbon and spatial optimized land and space layout. The basic idea is to pay more attention to the efficient， coordinated and sustainable optimal allocation of land and resources， deal with the relationship between agglomeration and decentralization， development and protection， and form a land and economic pattern with complementary advantages and high-quality development. The main task is to optimize the industrial layout， coordinate urban and rural development， promote regional coordinated development， expand marine development space， and make intensive and efficient use of resources， so as to form a land spatial pattern of high-quality development.The high-quality development of China's land economy should strengthen scientific and technological innovation， improve the system and mechanism， improve the land space planning system， smooth the circulation channels of elements and enhance the capacity of the three functional areas.

Key words：land economy; high-quality development; regional coordination; urban and rural overall planning; land-sea integration， land spatial pattern