論黨內(nèi)法規(guī)公開

蔡金榮 沈在蓉

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)公開主要包括黨內(nèi)法規(guī)文本公開和制定過程公開，是民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)的題中之義。黨內(nèi)法規(guī)公開在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史上經(jīng)歷了一個認(rèn)識逐步深化和制度不斷完善的發(fā)展過程，當(dāng)前在制度建設(shè)和實踐運作中仍有進(jìn)一步完善的空間和必要。未來應(yīng)當(dāng)在合理平衡保密與公開、成本與效益等價值的基礎(chǔ)上，從黨內(nèi)法規(guī)公開的保密審查機(jī)制、統(tǒng)一平臺、方式方法、追責(zé)機(jī)制等方面作出進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);公開;制度規(guī)范;社會實踐

中圖分類號：D262???? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???? 文章編號：2096-5729（2021）04-0027-06

收稿日期： 2021-02-26

基金項目： 2016年度國家社科基金項目“黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律法規(guī)的調(diào)適與銜接研究”（16BDJ035）

作者簡介： 蔡金榮，法學(xué)博士，杭州行政學(xué)院教授，主要研究方向為憲法學(xué)和黨內(nèi)法規(guī);沈在蓉，杭州市團(tuán)校副教授，杭州市哲學(xué)社會科學(xué)研究基地“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想與杭州青年工作研究中心”研究員，主要研究方向為青年馬克思主義。

一、黨內(nèi)法規(guī)公開的必然性

黨內(nèi)法規(guī)公開是指將黨內(nèi)法規(guī)文本及其制定過程向黨的成員乃至社會公眾公開，包括從制定規(guī)劃、計劃到調(diào)研起草再到審批和發(fā)布的各個環(huán)節(jié)，以及各階段的成果和信息對外公開，以便組織成員和社會公眾參與介入，是民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)的題中之義。

首先，公開是民主立規(guī)的前提條件。由個體聯(lián)合而成的組織，無論是社團(tuán)、政黨還是國家，為實現(xiàn)成立該組織的基本目標(biāo)，必須對成員保持有效的統(tǒng)帥整合能力。這種統(tǒng)帥整合能力并非簡單地訴諸暴力或者人身依附所能持續(xù)，而是更多地依賴由成員的認(rèn)同所形成的組織權(quán)威。成員的認(rèn)同則根植于其主體地位的獲得與維系，這一點隨著人類主體意識的不斷覺醒而越來越明顯。換言之，組織獲得成員認(rèn)同進(jìn)而贏得權(quán)威的關(guān)鍵在于兌現(xiàn)民主價值。這就是為什么在經(jīng)典作家口中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)組織的權(quán)力來自成員權(quán)利的讓渡;也是為什么在各國憲法文本中，一再申明組織的一切權(quán)力屬于人民。事實上，自1847年世界上第一個共產(chǎn)黨組織誕生至今，無產(chǎn)階級政黨就一直在探索黨內(nèi)民主，中國共產(chǎn)黨更是在總結(jié)了歷史正反兩個方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)后，在十六大報告中鄭重宣示“黨內(nèi)民主是黨的生命”，并在黨章中強(qiáng)調(diào)“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”，民主立規(guī)因此成為邏輯必然。繼而，從民主的實現(xiàn)來看，必須具備兩個必要的條件：“第一，完全的公開性;第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員?！盵1]（P131）具體到民主立規(guī)，應(yīng)當(dāng)確保黨員群眾充分獲得黨內(nèi)法規(guī)制定的信息，知曉黨內(nèi)法規(guī)制定的過程，了解黨內(nèi)法規(guī)制定的進(jìn)度，從而提升其對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感。特別是，作為一個擁有九千多萬黨員的大黨，中國共產(chǎn)黨必須采取間接民主的形式，諸如制定黨內(nèi)法規(guī)這樣的活動，如果離開了公開，那么其民主正當(dāng)性必將大打折扣。

其次，公開是科學(xué)立規(guī)的基本保障。良法是善治的前提，習(xí)近平指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵2]（P43）黨內(nèi)法規(guī)作為“法”，體現(xiàn)“黨的統(tǒng)一意志”，同樣也必須盡可能提高質(zhì)量，提升“真理性”，才能確保依規(guī)治黨真正成為管黨治黨的不二法門，此即科學(xué)立規(guī)。如何才能做到科學(xué)立規(guī)呢？馬克思曾精辟地指出：“立法者應(yīng)把自己看作一個自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。他用有意識的實在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來?！盵3]（P183）也就是說立法是一種主觀見之于客觀的實踐活動，要準(zhǔn)確地反映立法所調(diào)整的社會關(guān)系本質(zhì)，必須要有科學(xué)的方法，其中之一便是公開。因為只有立法公開，立法者才能有效集中眾人之智，使所立之法更具有真理性，這也是法治主義者認(rèn)為法治優(yōu)于人治的關(guān)鍵論據(jù)之一，即法是經(jīng)過眾人的經(jīng)驗審慎考慮后制定出來的，而不是立法者閉門造車主觀臆造出來的。具體到科學(xué)立規(guī)，既然黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的是“黨的統(tǒng)一意志”，那么全體黨員才是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的所有者，黨內(nèi)法規(guī)制定主體僅僅是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的行使者，這就要求后者必須通過公開黨內(nèi)法規(guī)制定過程，全面收集、準(zhǔn)確提煉黨員群眾的意見和需求，力求就黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的事項在全黨形成最大共識，從而確?！包h的統(tǒng)一意志”的真理性。

最后，公開是依法立規(guī)的必然要求。早在1954年，劉少奇就黨法關(guān)系在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中指出：“中國共產(chǎn)黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?！盵4]（P247）中共十一屆六中全會通過的決議強(qiáng)調(diào)：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！盵5]（P118-119）中國共產(chǎn)黨在十二大明確將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”寫入黨章，至今已成不刊之論。其規(guī)范意涵是，黨必須在憲法框架下開展黨的各項工作，包括制定和實施黨章以及黨內(nèi)的各項規(guī)范性文件。[6]事實上，自《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）到《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）都將堅持“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。評判黨內(nèi)法規(guī)的制定工作是否在憲法和法律范圍之內(nèi)，必須將其公開才能得到準(zhǔn)確的答案。需要說明的是，作為行為規(guī)范的法，人們只有知道規(guī)范的內(nèi)容，才可以有所遵循，故而自春秋時期子產(chǎn)將刑律鑄在金屬鼎上，向全國老百姓公布以來，立法文本的公開就是立法的一項基本原則，但是立法文本的公開并非是立法公開的全部內(nèi)容，后者包括從確定立法項目到完成立法最終結(jié)果的全過程。依法立規(guī)所要求的公開亦概莫能外，必須通過公開來展示黨內(nèi)法規(guī)制定者是否具有法定權(quán)限、制定過程是否遵循了法定程序、法規(guī)內(nèi)容是否在憲法和法律范圍之內(nèi)，等等。

二、黨內(nèi)法規(guī)公開的

制度規(guī)范與社會實踐

對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)范化歷史的考察表明，在改革開放之前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化程度不高，一個典型的表現(xiàn)就是，強(qiáng)調(diào)政治性、保密性，而公開性有所欠缺，甚至連基本的黨內(nèi)法規(guī)文本都無法全部或者完整公開，但這種情況隨著改革開放以來民主法治建設(shè)的推進(jìn)而逐步得到了改善。[7]

倘若是從制度規(guī)范上考察黨內(nèi)法規(guī)公開問題，那么應(yīng)自1990年頒布的《暫行條例》開始。在黨內(nèi)法規(guī)制定工作制度化伊始，有關(guān)公開的規(guī)定相對比較簡約。就公開的直接規(guī)范來看，僅僅規(guī)定了結(jié)果公開，即公開發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)文本。同時，文本公開的范圍有限、標(biāo)準(zhǔn)模糊、方式不明，僅僅規(guī)定“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”，故即使文本公開也存在很大的選擇性和不確定性。當(dāng)然，從功能角度來考察公開的話，《暫行條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見制度，也應(yīng)當(dāng)視為公開的相關(guān)規(guī)范。因為，征求意見意味著黨內(nèi)法規(guī)制定活動，不再由黨內(nèi)法規(guī)制定主體沿著封閉的通道單兵突進(jìn)，而是開放立規(guī)過程以吸納黨員群眾的意見，從而成為黨內(nèi)法規(guī)公開的重要內(nèi)容。但是，彼時征求意見制度規(guī)范的公開意義還是存在很大限度的，因為其將征求意見的范圍設(shè)定為“需經(jīng)中央審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案”，并且除非經(jīng)中央批準(zhǔn)得在全黨征求意見外，只在一定范圍內(nèi)征求意見。雖然《暫行條例》在附則中規(guī)定省級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動，依照本條例的基本精神進(jìn)行，但從相關(guān)規(guī)定的限縮精神來看，地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)活動中的征求意見程序是潛隱不彰的。因此，《暫行條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)公開剛剛起步，在總體上還是有所欠缺的，相關(guān)工作局限在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、相關(guān)職能部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部中開展，很難向全黨公開，有時甚至有神秘主義傾向。[8]

推動歷史前進(jìn)的力量往往是多元的，中國社會各領(lǐng)域自改革開放以來，展開了包括黨務(wù)公開在內(nèi)的各項公開探索，黨內(nèi)法規(guī)公開因此迎來了新契機(jī)。2004年9月，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“要認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)?！边@是中共權(quán)威文獻(xiàn)首次完整提出“黨務(wù)公開”概念。2007年10月，中共十七大修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！碧貏e是，2000年國家法層面出臺的《中華人民共和國立法法》，對立法公開提出了規(guī)范化要求，深刻地影響了黨內(nèi)法規(guī)公開工作。2012年出臺、2019年修訂的《條例》就此對《暫行條例》作了大幅度的補(bǔ)充。

首先，進(jìn)一步細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)文本公開的要求。2012年版《條例》規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”。運用體系解釋方法，這里“經(jīng)批準(zhǔn)”是指對黨內(nèi)法規(guī)草案的審議批準(zhǔn)，不是說其公開發(fā)布需要批準(zhǔn);同時，其強(qiáng)調(diào)“一般應(yīng)當(dāng)”公開，較之前的“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”，更強(qiáng)調(diào)公開是確定的和常態(tài)化的義務(wù)。在2019年版《條例》中，更是通過“負(fù)面清單+公開”的形式，再次強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)文本公開的要求，并提升了“不公開”黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)定的可操作性。同時，還明確了公開發(fā)布的媒介，即黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體。其次，進(jìn)一步完善了征求意見制度，將其前移至黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃環(huán)節(jié);規(guī)定所有黨內(nèi)法規(guī)草案都應(yīng)當(dāng)征求意見，不再限于中央黨內(nèi)法規(guī)，并且為回應(yīng)民主立規(guī)和科學(xué)立規(guī)的要求，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)分別聽取黨代表大會代表、基層黨員、干部的意見和有關(guān)專家學(xué)者的意見，后者則包括了非中共黨員。特別是，鑒于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的地位，要求與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，必須聽取群眾意見，從而明確將聽取意見的對象拓展至黨外。

當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)公開法理的不斷成熟和制度建設(shè)上的顯著進(jìn)步，并不意味著其在工作實踐中的落實能夠一步到位。就文本公開而言，很多黨內(nèi)法規(guī)仍是秘而不宣的，一般都是以黨內(nèi)文件的形式在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)印發(fā)、傳達(dá)的，特別是省級黨內(nèi)法規(guī)很多屬于機(jī)密范疇，[9]這也給我們帶來了很多困惑。比如，中央分別在2012年和2018年兩次對中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，對新中國成立以來黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了摸底，并分階段、分批次地作出了相應(yīng)決定。但是，普通黨員群眾無法檢索查閱到?jīng)Q定的完整內(nèi)容，很難弄清楚相關(guān)決定內(nèi)容上的差異性。第一次清理工作結(jié)束后，據(jù)官方媒體報道繼續(xù)有效的中央黨內(nèi)法規(guī)制度有487件，[10]但是為加大中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件公開力度，中共中央辦公廳法規(guī)局以這次清理活動為基礎(chǔ)，梳理編輯而成的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編：1949年10月—2016年12月》[11]，收錄的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件只有260件，兩者之間的差額如何理解，如果是因為中央未批準(zhǔn)發(fā)布，那么對中央批準(zhǔn)與否的標(biāo)準(zhǔn)可否有所說明？如果確屬不宜公開，那么是否可以公布黨內(nèi)法規(guī)名稱。同樣的差異還表現(xiàn)在第二次清理結(jié)束后的報道中，廢止和宣布失效的中央黨內(nèi)法規(guī)110件，現(xiàn)行有效的有220多件。[12]那么，即使兩次清理工作之間沒有出臺任何一件中央黨內(nèi)法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)有三百多件（487-110=377），兩者之間的差額又當(dāng)如何解釋？此外，一項工作應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，但是黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，有的單列黨內(nèi)法規(guī)，有的將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件并列;對客觀材料的統(tǒng)計，在一個具體的時間節(jié)點上應(yīng)該是精確的，但相關(guān)表述往往是“大約”“左右”，故而黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)數(shù)據(jù)在幾次清理之后，仍然沒有一個統(tǒng)一的、精確的官方數(shù)據(jù)。前述新聞報道中提及經(jīng)過兩次清理后，黨內(nèi)法規(guī)有4100多部，但是作為法律查詢權(quán)威軟件的“北大法寶”，截至2020年5月14日，“黨內(nèi)法規(guī)”欄收藏總數(shù)僅為2867件，“黨內(nèi)法規(guī)制度”欄收藏總數(shù)進(jìn)一步減少為1718件，與官方數(shù)據(jù)之間同樣存在相當(dāng)大的缺口。這是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的一個縮影，可借此窺見黨內(nèi)法規(guī)公開工作的整體效果并不理想。特別是黨內(nèi)法規(guī)制定過程，諸如征求意見等程序的公開程度還是有很大提升空間的。以《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為例，在文件稿起草過程中，黨中央發(fā)出《中共中央關(guān)于對黨的十八屆六中全會研究加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活問題、修訂〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）〉征求意見的通知》，共計收集到1955條修改意見，扣除重復(fù)意見后有1582條，征求意見的對象包括各地區(qū)各部門各方面，甚至包括民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士。但是，征求意見由于各種原因仍然限定在“黨內(nèi)一定范圍”[13]（P54-57）。甚至有些黨內(nèi)法規(guī)制定過程是否在“黨內(nèi)一定范圍”公開都成疑，以關(guān)于地方黨內(nèi)法規(guī)制定方面的黨內(nèi)法規(guī)為例，十八大以來中共高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，在2012年《條例》出臺后，按照我們的傳統(tǒng)和慣例，地方跟進(jìn)制定配套性或者執(zhí)行性黨內(nèi)法規(guī)的可能性極高，但是筆者通過網(wǎng)絡(luò)一一檢索了31個省級黨委的制定情況，結(jié)果僅有《中國共產(chǎn)黨河北省委員會黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》《中共海南省委黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)定》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》《中共江蘇省委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的實施辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定辦法》等六部省級黨內(nèi)法規(guī)公開可查，由于制定過程公開不到位，以致其他省級黨委是否制定及如何制定均無從知曉。

三、黨內(nèi)法規(guī)公開的影響因素分析

總體而言，影響黨內(nèi)法規(guī)公開的因素主要有兩個：一是“保密—公開”的平衡;二是“成本—效益”的考量。保密主要針對黨內(nèi)法規(guī)文本公開而言，“在某些特定的領(lǐng)域里，保密的傾向產(chǎn)生于這些領(lǐng)域的客觀的性質(zhì)：凡是涉及有關(guān)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)對外權(quán)力利益的地方，不管是面對一個私人企業(yè)經(jīng)濟(jì)上的競爭者，也不管是在政治實體中涉及外部的、潛在敵手的政治實體，處處都有這種傾向……政治黨派的運作并無二致”[14]（P314）。這種保密需求在革命斗爭或政治競爭環(huán)境下是不言而喻的，而黨內(nèi)法規(guī)天然的政治屬性決定了其必然會受到這種保密文化的深遠(yuǎn)影響，實踐中部分黨內(nèi)法規(guī)甚至是通過“口耳相傳”這種點對點的方式傳達(dá)的。但是，當(dāng)下的中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為執(zhí)政黨而且長期執(zhí)政，過于強(qiáng)調(diào)保密性已經(jīng)不合時宜，相反我們應(yīng)當(dāng)從公開性這一法的本質(zhì)屬性來展開黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。當(dāng)然，包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的政黨事務(wù)畢竟具有政治屬性，因此未來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一方面要堅持公開性原則，黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整適宜公開的事項，而需要保密的事項因不具有立規(guī)的成熟性而不制定黨內(nèi)法規(guī)。有研究者進(jìn)一步建議就此制定黨的規(guī)范性文件的思路比較合理可行，因為黨的規(guī)范性文件的公開性要求相對寬松。[15]另一方面，要正確處理既有黨內(nèi)法規(guī)的保密問題，在之前黨內(nèi)法規(guī)清理工作的基礎(chǔ)上，對那些確有保密必要的黨內(nèi)法規(guī)依法定密管理，待保密期屆滿后再依法解密公開。

“成本—效益”主要針對黨內(nèi)法規(guī)制定過程公開而言的，任何運行程序的展開離不開一定的人財物等物質(zhì)成本的支撐，黨內(nèi)法規(guī)制定過程公開同樣受制于上述成本因素。一般而言，過程公開程度越高，相應(yīng)的成本也就越高，反之亦然。此外，部分黨內(nèi)法規(guī)針對實踐工作中某些突出問題，故而比較注重時效性，這與黨內(nèi)法規(guī)制定過程公開也存在一定程度上的張力，我們可以將其歸納為時間成本。正因為如此，“成本—效益”成為每一項程序制度設(shè)計過程中必須面對的現(xiàn)實問題，即使是國家立法層面也不是每一項立法都會公開征求意見。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制定過程公開不可避免地會產(chǎn)生物質(zhì)成本和時間成本，但不能因此而否定公開的積極意義和必要性。正如有研究者指出的，“效益并不能僅僅從程序過程的‘直接成本這一角度來分析，而必須將程序的‘錯誤成本和‘道德成本等方面結(jié)合起來考慮。如果程序過于簡化，以至于滿足不了‘最低限度的公正要求，則程序只能產(chǎn)生‘負(fù)效益，其效率越高則產(chǎn)生的負(fù)面效果越大;如果程序的簡化在降低直接成本的同時也導(dǎo)致結(jié)果有效性的降低，則并不一定能產(chǎn)生效益”[16]（P97-98）。因此，我們需要做的是在各種價值和利益之間進(jìn)行恰當(dāng)?shù)钠胶舛皇呛唵蔚娜∩?。事實上，我們可以結(jié)合不同類型的黨內(nèi)法規(guī)，設(shè)計物質(zhì)成本和時間成本不同的公開程序，力求做到繁簡分流。比如，對于中央黨內(nèi)法規(guī)制定過程設(shè)計較為嚴(yán)格的公開程序，對下位配套性的黨內(nèi)法規(guī)制定過程設(shè)計較為簡單的公開程序，因為后者的主要內(nèi)容是上位的中央黨內(nèi)法規(guī)，而其已經(jīng)在制定過程中公開過了。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)公開制度的設(shè)想

黨內(nèi)法規(guī)公開工作的推進(jìn)，首先離不開我們?nèi)h在思想上對其價值的整體認(rèn)同，可以說這種認(rèn)同度決定了公開工作的水平。當(dāng)然，合理的制度安排反過來也可以進(jìn)一步提升思想認(rèn)同。筆者以為，未來需要重點從以下幾個方面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)公開的制度建設(shè)。

首先，建立健全黨內(nèi)法規(guī)公開保密審查機(jī)制。從《條例》的基本精神和政治民主化的基本趨勢看，黨內(nèi)法規(guī)公開應(yīng)當(dāng)以公開為原則保密為例外?？梢姡鞔_公開的“負(fù)面清單”是公開的前提性工作，如前文所述，盡可能不要將涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開的事項納入黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計劃。如果這些事項已經(jīng)制定黨內(nèi)法規(guī)或者必須制定黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)做好保密和公開之間的平衡。部分黨內(nèi)法規(guī)包括不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)借鑒政府信息公開的經(jīng)驗，公開可以公開的部分，并對不予公開的部分說明理由，即使全部不能公開的，也應(yīng)當(dāng)公開黨內(nèi)法規(guī)名稱。

其次，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)公開的平臺建設(shè)。就黨內(nèi)法規(guī)文本公開而言，《條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨媒上發(fā)布，總體看來形式較為多元，但規(guī)定不夠具體，操作性有待提升。受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的影響，傳統(tǒng)的黨報黨刊受眾主要集中在黨政機(jī)關(guān)，覆蓋范圍已經(jīng)大不如從前，故這應(yīng)當(dāng)是公開平臺之一而不是全部;重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨媒雖說契合了互聯(lián)網(wǎng)時代的潮流，但是目前黨委網(wǎng)站建設(shè)與政府網(wǎng)站建設(shè)相比存在明顯不足，各級黨委的網(wǎng)站建設(shè)水平參差不齊，以擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的省級黨委為例，很多都難以輕松找到其官網(wǎng)，這可能是因為其本就沒有建設(shè)相關(guān)網(wǎng)站，也可能是因為其網(wǎng)站名稱個性色彩較濃，一般黨員群眾難以搜索識別。所以，筆者建議以統(tǒng)一黨務(wù)信息公開平臺建設(shè)為抓手，借鑒政府網(wǎng)站建設(shè)經(jīng)驗，統(tǒng)籌推進(jìn)各級黨委官網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范各級黨委官網(wǎng)的網(wǎng)站名稱、域名和網(wǎng)頁設(shè)計，并開辟黨內(nèi)法規(guī)公開專欄。除了新制定的黨內(nèi)法規(guī)需要及時公開之外，各級黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)定期就對應(yīng)層級的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行梳理匯編，通過出版社公開出版或者內(nèi)部發(fā)行的方式供有需要的黨員群眾查閱。

再次，科學(xué)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)公開的方式方法。就黨內(nèi)法規(guī)制定過程公開而言，《條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案形成后應(yīng)廣泛征求意見，可采取書面形式和座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。但是，這幾種形式都有各自的特點，分別適合不同類型的黨內(nèi)法規(guī)。其中，書面形式的特點在于正式性，對象一般限定在特定范圍內(nèi)，時間成本相對較高，適合需要向特定群體征求意見的黨內(nèi)法規(guī);座談會的特點在于簡便靈活，對象相對比較集中，時間成本相對較低，適合各種類型的黨內(nèi)法規(guī);論證會較之于座談會則更為注重專業(yè)性，對象相對更為集中，時間成本更低，適合技術(shù)性或者專業(yè)性較強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī);網(wǎng)上征詢的特點在于覆蓋面廣泛，公眾參與門檻低，但意見整理歸納任務(wù)較重，適合涉及新生領(lǐng)域需要廣泛收集黨員群眾樸素想法的黨內(nèi)法規(guī)?？梢?，為了提高公開的實效性，未來應(yīng)該就不同類型的黨內(nèi)法規(guī)運用何種公開形式作出明確規(guī)定。

最后，合理設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)公開的追責(zé)機(jī)制。古語有云：天下大務(wù)，莫過賞罰。法治的運行機(jī)制與之高度契合，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果。其中，行為模式就是規(guī)定人們可以行為、應(yīng)該行為、不得行為等行為方式，法律后果就是對人們是否遵守前述行為方式的評價（賞罰）。黨內(nèi)法規(guī)公開規(guī)范除了規(guī)定行為模式之外，也必須有必要的追責(zé)機(jī)制，以形成相應(yīng)的倒逼效應(yīng)。然而，《條例》并沒有規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)公開方面的責(zé)任，雖然黨內(nèi)法規(guī)的實施主要靠自覺，但是完全離開了責(zé)任倒逼機(jī)制，其實施的效果顯然難以樂觀。正因為如此，《條例》第三條強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)“依靠黨的紀(jì)律保證實施”。筆者認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)公開明確納入黨務(wù)公開范圍，并作為重點監(jiān)督和追責(zé)的內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)專門向上級組織報告公開工作情況，并作為履行全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任的重要考核內(nèi)容，納入黨員民主評議范圍。對工作不力并造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)追究有關(guān)黨的組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]列寧全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1986.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

[3]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956.

[4]王培英.中國憲法文獻(xiàn)通編[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[5]中共中央黨史研究室第一研究部，中共中央黨史研究室第二研究部，中共中央黨史研究室第三研究部.兩個歷史問題的決議及十一屆三中全會以來黨對歷史的回顧：簡明注釋本[M].北京：中共黨史出版社，2013.

[6]韓大元.論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動原則[J].法學(xué)評論，2018（5）：1-11.

[7]蔡金榮.依法治國方略中的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)：正名與定位[J].求實，2016（11）：44-54.

[8]劉益飛.必須重視改進(jìn)黨內(nèi)立法[J].黨政干部文摘，2006（8）：7-8.

[9]魏治勛.論黨規(guī)的概念、范圍與效力等級[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2018（2）：67-74.

[10]盛若蔚.中央黨內(nèi)法規(guī)制度完成全面“體檢”[N].人民日報，2014-11-18（17）.

[11]中共中央辦公廳法規(guī)局.中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編：1949年10月—2016年12月[M].北京：法律出版社，2017.

[12]江琳.近4100多部黨內(nèi)法規(guī)，效力如何排序？[EB/OL].（2021-02-26）.http：//www.12371.cn/2019/09/18/ARTI1568766153698858.shtml.

[13]習(xí)近平.關(guān)于《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說明[G]//黨的十八屆六中全會文件學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問.北京：黨建讀物出版社，2016.

[14]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會：下卷[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，1997.

[15]劉長秋.提高地方性黨內(nèi)法規(guī)的公開性研究[J].中共南寧市委黨校學(xué)報，2018（6）：1-5.

[16]王錫鋅.行政程序法理念與制度研究[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

On the Openness of the Internal Regulations of the C.P.C

CAI Jin-rong1，SHEN Zai-rong2

（1.The Administrative College of Hangzhou，Hangzhou 310024，China; 2.The Youth League College of Hangzhou，Hangzhou 310000，China）

Abstract：The openness of the internal regulations of the C.P.C mainly includes the publicity of the internal regulations texts and the publicity of formulation process，which is the meaning of democratic，scientific and legal regulations. In the history of the development of the internal regulations of the C.P.C，the openness has experienced a process with deepening of the understanding and improving of the system. At present，there is still room and necessity for further improvement in the system construction and practical operation. In the future，on the basis of reasonable balance between confidentiality and publicity，cost and benefit，we should further improve the confidentiality review mechanism，unified platform，ways and methods，accountability mechanism，etc.

Key Words：the internal regulations of the C.P.C;openness;systems and regulations;social practice

責(zé)任編輯：彭 瀾