關(guān)于修改反壟斷法的思考

樊蕓

隨著我國(guó)全面深化改革，不斷擴(kuò)大開(kāi)放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要構(gòu)建國(guó)際、國(guó)內(nèi)雙循環(huán)、相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，而壟斷是阻礙市場(chǎng)發(fā)揮作用的一道障礙。近年來(lái)，因互聯(lián)網(wǎng)的崛起，形成了壟斷企業(yè)和平臺(tái)。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的沖擊，傳統(tǒng)企業(yè)受到很大挑戰(zhàn)，行業(yè)的定價(jià)權(quán)、數(shù)據(jù)信息安全被平臺(tái)操控和屏蔽，有的平臺(tái)還被外資控股，容易引發(fā)一系列涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、金融、重點(diǎn)行業(yè)甚至國(guó)防事業(yè)的安全問(wèn)題，亟需建立一套適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的、與國(guó)際慣例接軌的反壟斷審查機(jī)制。

去年以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷取得了一些階段性成果，但反壟斷也出現(xiàn)了新的情況，反壟斷應(yīng)該賦予新的內(nèi)涵，必須關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)。目前，我國(guó)上位法基本上沒(méi)有對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督的法律條款，如國(guó)家文旅局等部門(mén)，一般只接受線下的投訴。再如對(duì)網(wǎng)約車(chē)的壟斷和無(wú)序生長(zhǎng)的監(jiān)管，也缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)二選一站隊(duì)問(wèn)題，是我在去年全國(guó)人代會(huì)上提出的，政府部門(mén)迅速反應(yīng)，2021年4月10日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)阿里巴巴集團(tuán)開(kāi)出了182.28億元的天價(jià)罰單。這次對(duì)阿里濫用市場(chǎng)支配地位，實(shí)施二選一壟斷行為的處罰，成為我國(guó)反壟斷史上最大一筆罰款，也是我國(guó)反壟斷史上具有標(biāo)志性意義的事件。接下來(lái)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局再次出手，7月7日宣布，經(jīng)查，阿里、騰訊、滴滴、蘇寧、美團(tuán)等五大互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)共22起合并或收購(gòu)案中，違反了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第21條，構(gòu)成了違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，頂格處罰50萬(wàn)元。50萬(wàn)元雖然缺乏震撼力，但我國(guó)的反壟斷已拉開(kāi)轟轟烈烈的序幕，因此急需修改上位法反壟斷法，目前的反壟斷法，還存在著不少問(wèn)題。

一、內(nèi)容陳舊，與其他法律間存在競(jìng)合現(xiàn)象

2008年頒布的反壟斷法執(zhí)行較少，已被人漸忘了，2020年1月31日的反壟斷法（修訂草案）沒(méi)有把平臺(tái)經(jīng)濟(jì)及防止互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷、防范資本無(wú)序擴(kuò)張等新的情況包涵進(jìn)去。就條款數(shù)量而言，反壟斷法條文僅僅57條，2012年出臺(tái)的惟一一部反壟斷法司法解釋僅16個(gè)條文，反壟斷法（修訂草案）也僅有64條，其中不少條款不夠細(xì)致，操作性不強(qiáng)。尤其是對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查、外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的安全審查的規(guī)定較為抽象和籠統(tǒng)，使執(zhí)法過(guò)程難以到位。

2021年2月7日，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)雖出臺(tái)了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，但由于位階較低，在民事訴訟中法律效力不強(qiáng)。反壟斷法與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的部分內(nèi)容存在交叉、不協(xié)調(diào)的地方，涉及公用企業(yè)或其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題等。再如反壟斷法對(duì)價(jià)格違法行為的處罰，比價(jià)格法更為嚴(yán)格，此類(lèi)法條競(jìng)合現(xiàn)象導(dǎo)致在執(zhí)法中出現(xiàn)選擇法律的兩難和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中選擇較低的法律量刑條款，容易讓壟斷主體逃避更嚴(yán)重的法律責(zé)任。因此，亟需整合這些法律、法規(guī)，在反壟斷法修改中予以一并考慮。

二、壟斷形勢(shì)嚴(yán)峻，卻缺少涉及條款

（一）大平臺(tái)利用優(yōu)勢(shì)排擠實(shí)體經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)

互聯(lián)網(wǎng)巨頭通過(guò)平臺(tái)非法獲得大數(shù)據(jù)，或通過(guò)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)屏敝中小企業(yè)，進(jìn)而利用傳統(tǒng)企業(yè)較難獲得數(shù)據(jù)和信息的弱勢(shì)壟斷市場(chǎng)。另外，平臺(tái)利用資本的幕后推手，瘋狂地采用“先燒錢(qián)補(bǔ)貼搶占市場(chǎng)，壟斷后再提價(jià)”的策略，這本質(zhì)上是一種惡性競(jìng)爭(zhēng)、擾亂市場(chǎng)的行為。

兩大互聯(lián)網(wǎng)巨頭通過(guò)平臺(tái)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，采用免費(fèi)使用方式來(lái)推銷(xiāo)其軟件、數(shù)據(jù)，幫助建立服務(wù)平臺(tái)和系統(tǒng)等，之后把一個(gè)個(gè)中小企業(yè)擠壓、吃掉，接下來(lái)第二年再以成本難以支撐或更新升級(jí)，要求加價(jià)進(jìn)行高額收費(fèi)，據(jù)此有目的、有計(jì)劃地壟斷一個(gè)個(gè)行業(yè)。中小企業(yè)命運(yùn)岌岌可危，疫情之下，不免令人擔(dān)憂(yōu)！

網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)前期使用低價(jià)誘惑，當(dāng)消費(fèi)形成習(xí)慣，就用高價(jià)壟斷市場(chǎng)，即使乘客在空閑時(shí)段能看到正駛來(lái)的空車(chē)，平臺(tái)也不給予派單，乘客無(wú)奈之下只有高價(jià)使用專(zhuān)車(chē)、優(yōu)享車(chē)。正是利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)對(duì)消費(fèi)者實(shí)施價(jià)格壟斷，對(duì)未加入其平臺(tái)的巡游車(chē)，通過(guò)平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行屏蔽和壟斷。

當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)和流量是重要的生產(chǎn)資料，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的初創(chuàng)企業(yè)、小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有數(shù)據(jù)作為支撐、沒(méi)有流量來(lái)推廣，業(yè)務(wù)模式再好也是白搭。因此，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)利用數(shù)據(jù)和流量壟斷，達(dá)到市場(chǎng)壟斷的目的時(shí)，就變得極其危險(xiǎn)。這將形成小企業(yè)必須依附大企業(yè)、或者被大企業(yè)收購(gòu)才能存續(xù)的畸形生態(tài)，而控制了數(shù)據(jù)和流量的企業(yè)擁有絕對(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，不利于保護(hù)消費(fèi)者的利益。

（二）平臺(tái)之間內(nèi)耗嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新研發(fā)的氛圍

反壟斷是對(duì)中小企業(yè)生存和發(fā)展的保護(hù)。目前各大巨頭占領(lǐng)了大部分市場(chǎng)份額，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)把自己作為規(guī)則的制定者，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，就如某些文化院線對(duì)參與投資的賀歲片優(yōu)先安排檔期。關(guān)于平臺(tái)“二選一”站隊(duì)的問(wèn)題，據(jù)調(diào)研，很多中小企業(yè)反映，平臺(tái)上的中小企業(yè)根本就沒(méi)有資格站隊(duì)，只能任憑代理商站隊(duì)?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭對(duì)上、下游小企業(yè)一味地壓榨，一旦有了業(yè)務(wù)，由平臺(tái)先收取營(yíng)業(yè)收入的30%，三大巨頭代理商再收取20%，剩給企業(yè)的只有50%了?；疃际侵行∑髽I(yè)干的，一半收入都被平臺(tái)和代理商拿走了，留下的所剩無(wú)幾，這種利用壟斷平臺(tái)剝削中小企業(yè)的行為，在反壟斷法里都沒(méi)有涉及。

面對(duì)西方霸權(quán)主義對(duì)我國(guó)核心技術(shù)的打壓甚至盜取，我們的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)卻利用投資控股其他企業(yè)，形成了封閉的、排外的生態(tài)圈。據(jù)業(yè)內(nèi)反映，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)所謂“敵我”矛盾日益加劇，抖音、微信、今日頭條水火不相容，長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法互轉(zhuǎn)鏈接。一味的打斗、內(nèi)耗讓互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)缺乏了專(zhuān)心致志搞研發(fā)、一致對(duì)外的氛圍，這不利于互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的創(chuàng)新和健康發(fā)展。

（三）維權(quán)艱難，造成不良社會(huì)影響

有關(guān)壟斷導(dǎo)致的對(duì)消費(fèi)者強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)、剝奪消費(fèi)者自主選擇權(quán)、消費(fèi)者投訴維權(quán)無(wú)門(mén)、互聯(lián)網(wǎng)壟斷平臺(tái)占用消費(fèi)者資金等侵犯消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，社會(huì)反響極大。

三、針對(duì)壟斷行為和寡頭壟斷，未設(shè)置刑事責(zé)任

反壟斷法對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中等各種壟斷行為本身只規(guī)定了民事責(zé)任和行政責(zé)任，沒(méi)有規(guī)定刑事責(zé)任，雖然法條中也規(guī)定了兩個(gè)刑事責(zé)任，但都不是針對(duì)壟斷行為本身的。（第五十二條 對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法實(shí)施的審查和調(diào)查，拒絕提供有關(guān)材料、信息，或者提供虛假材料、信息，或者隱匿、銷(xiāo)毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)，或者有其他拒絕、阻礙調(diào)查行為的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，對(duì)個(gè)人可以處二萬(wàn)元以下的罰款，……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第五十四條 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過(guò)程中知悉的商業(yè)秘密，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。）

反壟斷法（修訂草案）中，雖然增加了對(duì)壟斷行為構(gòu)成犯罪將追究刑事責(zé)任的條款，但對(duì)于構(gòu)成犯罪的界定和量刑均不明確。（第五十七條 經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。）起不到震懾作用的小金額處罰可能導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)對(duì)壟斷行為執(zhí)法難以操作。反觀2015年3月，我國(guó)對(duì)高通芯片以收取不公平的高價(jià)專(zhuān)利許可費(fèi)、搭售非無(wú)線通信標(biāo)準(zhǔn)必要專(zhuān)利許可、基帶芯片銷(xiāo)售中附加不合理?xiàng)l件濫用市場(chǎng)支配地位等三項(xiàng)罪名，共處罰金60.88億，有著極大震撼性。

四、缺乏精準(zhǔn)的量化標(biāo)準(zhǔn)，影響工作進(jìn)展和效果

關(guān)于對(duì)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，反壟斷法（修訂草案）較之于現(xiàn)行反壟斷法，在第二十一條中增加了“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素”的內(nèi)容，但是只有第二十一條第一款“該經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額，以及相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況”明確了三種量化標(biāo)準(zhǔn)，其他因素只能由執(zhí)法者主觀評(píng)價(jià)，因此在實(shí)際工作中難以操作，影響了反壟斷執(zhí)法工作的進(jìn)展和效果。

五、缺乏對(duì)行政性壟斷的有效制約

目前對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法存在較多障礙。反壟斷法第七條是飽受爭(zhēng)議的一條。（第七條 國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位、或?qū)I(yíng)專(zhuān)賣(mài)地位損害消費(fèi)者利益。）執(zhí)法部門(mén)往往忽略了后半句，誤認(rèn)為是保護(hù)這些企業(yè)，或考慮其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的積極影響，而放棄反壟斷審查和調(diào)查。坊間有觀點(diǎn)認(rèn)為，反壟斷法允許企業(yè)有壟斷地位，但不允許壟斷行為，這種解釋存在矛盾。如何區(qū)分有壟斷地位的企業(yè)沒(méi)有壟斷行為？實(shí)際上有行政壟斷地位的企業(yè)往往伴隨著壟斷行為，而且近年來(lái)，由行政行為導(dǎo)致的壟斷行為也越來(lái)越受到人們的關(guān)注。

六、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)結(jié)盟與維權(quán)缺乏正確的認(rèn)識(shí)

中國(guó)傳統(tǒng)文化以和為貴，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)條件有待繼續(xù)培育。面對(duì)外企進(jìn)入，國(guó)內(nèi)企業(yè)顯得被動(dòng)、無(wú)奈，不知如何應(yīng)戰(zhàn)，或只寄希望于政府及行業(yè)協(xié)會(huì)等組織出面，既不影響外資的關(guān)系，又可集中行業(yè)的力量保護(hù)民族品牌。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)反壟斷法并不熟悉，再者行業(yè)協(xié)會(huì)的行為天然接近聯(lián)合行為，內(nèi)在隱含著不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷的風(fēng)險(xiǎn)，往往產(chǎn)生了壟斷行為而不自知。

（作者系全國(guó)人大代表，上海市工商聯(lián)副主席，上海富申評(píng)估咨詢(xún)集團(tuán)董事長(zhǎng)）