浦東新區(qū)法規(guī)：法規(guī)家族新成員

林圻 李秋悅

7月15日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)，賦予浦東新區(qū)改革開(kāi)放新的重大任務(wù)。而在此之前，全國(guó)人大常委會(huì)已于6月10日作出關(guān)于授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定。“浦東新區(qū)法規(guī)”，作為該決定確立的一種新的法規(guī)類(lèi)型，正式入列成為法規(guī)家族的新成員。

授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)的數(shù)個(gè)“首次”

當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家都實(shí)行授權(quán)立法制度，我國(guó)也有豐富的授權(quán)立法實(shí)踐，本次全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定，創(chuàng)造了新中國(guó)立法史上的數(shù)個(gè)“首次”。

非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方人大首次獲得授權(quán)立法權(quán)。在此之前，我國(guó)先后五次授權(quán)給地方立法，有七個(gè)地區(qū)獲得授權(quán)，這七個(gè)地區(qū)均為經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的省、市。授權(quán)的理由主要是為了“保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行，使特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理充分適應(yīng)工作需要，更加有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用”。本次授權(quán)決定首次給非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方人大授權(quán)，是與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系的重要內(nèi)容，是推動(dòng)浦東高水平改革開(kāi)放、打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的重要支撐，具有里程碑意義。

首次通過(guò)授權(quán)決定創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類(lèi)型。近年來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不斷完善發(fā)展，法規(guī)家族迎來(lái)了一個(gè)個(gè)新成員。全國(guó)人大常委會(huì)綜合運(yùn)用多項(xiàng)法定職權(quán)，創(chuàng)設(shè)了新的法規(guī)類(lèi)型，與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展了法規(guī)譜系。2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，直接授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的職責(zé)，創(chuàng)設(shè)了“監(jiān)察法規(guī)”這一法規(guī)類(lèi)型。今年6月10日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》，規(guī)定海南省人大及其常委會(huì)可以制定“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”。而這次以“授權(quán)決定”的方式，創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類(lèi)型尚屬首次。

首次將授權(quán)制定法規(guī)的適用范圍確定為市轄區(qū)的行政區(qū)域。授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，適用于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)往往不是獨(dú)立的行政區(qū)域，一般橫跨多個(gè)市轄區(qū)（海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)則在全島范圍內(nèi)）。根據(jù)本次授權(quán)決定，“浦東新區(qū)法規(guī)”的適用范圍僅為上海市浦東新區(qū)。一類(lèi)法規(guī)僅為某一市轄區(qū)所專(zhuān)屬適用，這在立法史上也尚屬首次。

浦東新區(qū)法規(guī)的作為與邊界

浦東新區(qū)法規(guī)既有廣闊的作為空間，也有不可逾越的權(quán)限邊界。唯有繼續(xù)保持對(duì)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則的尊重與敬畏，厘清浦東新區(qū)法規(guī)不可觸及的“負(fù)面清單”，方能最大限度地釋放浦東新區(qū)法規(guī)的制度紅利。

法律保留原則仍需堅(jiān)持。上海市人大及其常委會(huì)根據(jù)授權(quán)行使浦東新區(qū)法規(guī)的制定權(quán)，依然不可觸碰立法法第八條所定“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)”。理由有二，首先，浦東新區(qū)法規(guī)的制定主體是地方立法機(jī)關(guān)，制定浦東新區(qū)法規(guī)從屬于地方立法活動(dòng)，不因被授權(quán)機(jī)關(guān)獲得授權(quán)而提升授權(quán)立法文件的位階。其次，從權(quán)限上看，浦東新區(qū)法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)具有相同的定位。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)為特殊的地方性法規(guī)，同樣，浦東新區(qū)法規(guī)亦為特殊的地方性法規(guī)之一。

法律優(yōu)位原則靈活調(diào)適。授權(quán)決定雖然并未直接規(guī)定浦東新區(qū)法規(guī)可以變通上位法規(guī)定，但是通過(guò)規(guī)定浦東新區(qū)法規(guī)的遵循依據(jù)和備案要求，體現(xiàn)了對(duì)法律優(yōu)位原則的適用緩和。一是在第一條要求制定浦東新區(qū)法規(guī)“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”，意味著浦東新區(qū)法規(guī)作出與法律和行政法規(guī)“非基本原則”不一致的處理，不被一概認(rèn)定為“相抵觸”。二是在第二條要求報(bào)送備案浦東新區(qū)法規(guī)“說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章作出變通規(guī)定的情況”，間接表明可以被浦東新區(qū)法規(guī)變通的法律淵源包括“法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章”。本次授權(quán)決定沒(méi)有囿于對(duì)“變通”一詞的僵化理解，將浦東新區(qū)法規(guī)與部門(mén)規(guī)章作出不一致規(guī)定的情形一并納入備案審查范圍，從而將立法法上“地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致且不能確定如何適用”時(shí)復(fù)雜的裁決機(jī)制調(diào)整為備案審查機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的監(jiān)督，同時(shí)更有力地拓寬了浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍。

認(rèn)真對(duì)待“浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”。立法法第九十七條規(guī)定“授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷(xiāo)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷(xiāo)授權(quán)?！笔跈?quán)決定第一條中“根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”并非寬泛的原則表述，而是實(shí)實(shí)在在地構(gòu)成了本項(xiàng)授權(quán)的范圍界限，是浦東新區(qū)法規(guī)立項(xiàng)、起草和制定必須時(shí)時(shí)衡量的戒尺。是否為浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐之所需，是浦東新區(qū)法規(guī)合法性、正當(dāng)性的基石。因此，政治效果、法律效果和社會(huì)效果必須統(tǒng)一于制定浦東新區(qū)法規(guī)的實(shí)踐，這對(duì)于立法者的智慧提出了新的挑戰(zhàn)。

制定浦東新區(qū)法規(guī)的新課題

浦東新區(qū)法規(guī)是一項(xiàng)新鮮事物，新事物帶來(lái)新課題。證成浦東新區(qū)法規(guī)的適用規(guī)則、明晰浦東新區(qū)法規(guī)的重點(diǎn)領(lǐng)域、優(yōu)化浦東新區(qū)法規(guī)的制定程序，都將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)制定工作不可回避的艱難任務(wù)。

在對(duì)標(biāo)對(duì)表中探求重點(diǎn)領(lǐng)域。立法是對(duì)時(shí)代問(wèn)題的回應(yīng)，浦東新區(qū)法規(guī)是為浦東打造高水平改革開(kāi)放的重要窗口、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的引領(lǐng)區(qū)提供的重要法治保障，更要重視對(duì)先行先試制度需求的發(fā)掘，回答深化改革中的深層次制度問(wèn)題，破解對(duì)外開(kāi)放中的游戲規(guī)則不對(duì)稱(chēng)的難題。當(dāng)務(wù)之急是，對(duì)標(biāo)對(duì)表黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，對(duì)標(biāo)對(duì)表習(xí)近平總書(shū)記在慶祝浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放30周年慶祝大會(huì)上的講話精神，編制形成“兩張清單”，謀劃浦東新區(qū)法規(guī)專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)（計(jì)）劃，構(gòu)建適應(yīng)浦東高質(zhì)量發(fā)展要求的制度框架。

調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”完善制定程序。授權(quán)決定授權(quán)的立法主體是上海市人大及其常委會(huì)，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)在浦東新區(qū)實(shí)施。浦東新區(qū)是一級(jí)政權(quán)所在地，設(shè)立人大、政府等政權(quán)機(jī)關(guān)，上海和浦東是市和市轄區(qū)的關(guān)系。這就意味著，浦東新區(qū)法規(guī)既可以規(guī)定市級(jí)各部門(mén)職責(zé)權(quán)限，也可以只規(guī)定浦東新區(qū)區(qū)級(jí)各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。因此，需要根據(jù)實(shí)際情況，充分調(diào)動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)積極性，對(duì)制定浦東新區(qū)法規(guī)在立法程序上作出相對(duì)特殊的安排。制定完善相應(yīng)工作規(guī)程、探索形成高效的工作機(jī)制、對(duì)現(xiàn)行制定地方性法規(guī)的制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重塑，將分別是近期、中期、遠(yuǎn)期值得期待的看點(diǎn)。

建立浦東新區(qū)法規(guī)優(yōu)先適用規(guī)則。按照“效力優(yōu)先”與“適用優(yōu)先”相區(qū)分的原則，立法法初步建立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的適用規(guī)則，即“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。與此同時(shí)，立法法還區(qū)分客觀上的“不一致”與法律上的“變通”，未將所有的“不一致”均歸為可優(yōu)先適用的“變通規(guī)定”，而是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的裁決機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)授權(quán)后的監(jiān)督。浦東新區(qū)法規(guī)屬于“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)”，應(yīng)當(dāng)適用立法法第九十五條第二款“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”的規(guī)定;至于如何界定“不能確定如何適用”以及從“不一致”導(dǎo)出“變通”后是否參照適用優(yōu)先規(guī)則，則仍需留待在實(shí)踐中探索回答。