從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走向城鄉(xiāng)融合：緣起與實(shí)踐

岳文澤 鐘鵬宇 甄延臨 曹秀婷 王迎英

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.浙江清華長(zhǎng)三角研究院空間規(guī)劃院，浙江 嘉興 314050)

一、引言

城鄉(xiāng)關(guān)系是城鄉(xiāng)之間相互作用、相互影響、相互制約的互動(dòng)與聯(lián)系，隨特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變革而不斷嬗變。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度促進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展[1]，也滋生了農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化等“新三農(nóng)”問(wèn)題[2]。當(dāng)前，我國(guó)正處于高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與農(nóng)村發(fā)展不充分，是最為突出的結(jié)構(gòu)性社會(huì)矛盾。2018年中央一號(hào)文件明確提出，形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”；十九大又提出：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。2019年4月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》為新時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系優(yōu)化提供了新發(fā)展路徑指引?？梢?jiàn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的發(fā)展局面，正逐漸成為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵與關(guān)鍵所在。[3]

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的研究集中在以下三個(gè)方面：一是從城鄉(xiāng)關(guān)系演變、空間轉(zhuǎn)型、功能聯(lián)系等視角探索城鄉(xiāng)融合理論內(nèi)涵及其影響因素。[4]二是從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等測(cè)度城鄉(xiāng)融合現(xiàn)狀及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制，為重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系提供依據(jù)。[5]三是從市場(chǎng)機(jī)制、要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)體系等維度討論推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的實(shí)施路徑。[6]既有研究對(duì)于新型城鄉(xiāng)關(guān)系思考不斷深入，但大多聚焦于宏觀層面，缺乏自下而上的案例剖析與實(shí)踐反饋研究，特別是關(guān)于城鄉(xiāng)融合與國(guó)土空間規(guī)劃、農(nóng)村“三塊地”改革等耦合關(guān)系，以及與新時(shí)代、新需求、新理念相契合的目標(biāo)與實(shí)施路徑。

本文以國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一的嘉興市為案例開(kāi)展研究。嘉興市對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系改革的探索一直走在全國(guó)前列，早在2004年，就制定了《嘉興市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為全國(guó)首個(gè)出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要的地級(jí)市；2008年，被列為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)；2019年12月，《關(guān)于國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》中嘉興全域被列入城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，在扎實(shí)推動(dòng)共同富裕道路上邁上了新臺(tái)階。以嘉興市為案例地區(qū)探討城鄉(xiāng)關(guān)系的理論內(nèi)涵，梳理演變歷程，系統(tǒng)總結(jié)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于助推鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)歷程

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化浪潮深刻改變了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用及居民生活等方面。在此語(yǔ)境下，城鄉(xiāng)關(guān)系總體呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村不斷追趕城市的線性脈絡(luò)。[2]根據(jù)我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的特征與發(fā)展訴求，大致可以分為三個(gè)階段。

(一)城鄉(xiāng)發(fā)展割裂期(1978—2001)

隨著以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)的改革在全國(guó)推行，以行政為主導(dǎo)的“單位制”治理模式逐漸解體。[7]這一期間，國(guó)家通過(guò)向農(nóng)民賦權(quán)和推動(dòng)市場(chǎng)化改革，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步解凍。

一方面，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革，農(nóng)業(yè)剩余(統(tǒng)購(gòu)銷(xiāo)和剪刀差形式)支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的比重迅速下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力率先得到提升。而后國(guó)家采取允許農(nóng)民在集體土地辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自有土地建城鎮(zhèn)、允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)“三允許”政策[1]，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)全面發(fā)展提供制度保障。另一方面，在國(guó)家不斷放寬勞動(dòng)力流動(dòng)限制的政策環(huán)境下，農(nóng)村勞動(dòng)力的跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動(dòng)為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入競(jìng)爭(zhēng)活力，各類(lèi)小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)，極大地推進(jìn)了城鎮(zhèn)化步伐。與此同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化成為政府謀求發(fā)展新途徑，各類(lèi)具有歧視性的勞動(dòng)力、土地與財(cái)稅政策出現(xiàn)，城市為偏向的治理模式逐漸形成。

這一期間，鄉(xiāng)村獲得“搶跑”發(fā)展機(jī)會(huì)，城鄉(xiāng)矛盾得到緩解，但隨著以城市為重點(diǎn)的改革全面鋪開(kāi)，城鄉(xiāng)關(guān)系再度分離。城市對(duì)鄉(xiāng)村資源攫取從價(jià)格剪刀差轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力、土地要素和財(cái)稅資金的虹吸效應(yīng)，造成了工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、人地關(guān)系和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。[8]

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展期(2002—2011)

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件，中共十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，確立了“多予、少取、放活”總方針。城鄉(xiāng)改革的內(nèi)涵進(jìn)一步集中到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向鄉(xiāng)村傾斜、公共財(cái)政向鄉(xiāng)村傾斜，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障等領(lǐng)域。[9]

首先，由于全球生產(chǎn)資本的空間重組，得益于沿海開(kāi)放戰(zhàn)略、區(qū)域差異性體制環(huán)境的沿海城市成為資本累積循環(huán)首選地，內(nèi)地農(nóng)民開(kāi)始大規(guī)?？缡》?、跨地區(qū)流動(dòng)，大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相伴而生，城市規(guī)模不斷壯大，農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件也得到極大提升。其次，糧食市場(chǎng)全面開(kāi)放和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革盤(pán)活了農(nóng)村生產(chǎn)要素，結(jié)合退耕還林、廢除農(nóng)業(yè)稅等支持政策，農(nóng)業(yè)得以進(jìn)一步穩(wěn)固。[10]最后，城鄉(xiāng)基層治理功能開(kāi)始發(fā)育，更多基層政府通過(guò)項(xiàng)目發(fā)包形式提供公共產(chǎn)品，提升城鄉(xiāng)基層治理水平。但由于城鄉(xiāng)非均等化體制存在，地方政府、城市與資本對(duì)農(nóng)村的利益剝奪并未停止，鄉(xiāng)村出現(xiàn)“擬城化”和“空心化”兩類(lèi)極端異化，歷史、文化、生態(tài)多重功能逐漸喪失，農(nóng)民遷徙權(quán)、土地與宅基地的產(chǎn)權(quán)等仍然得不到有效保障，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)“非對(duì)稱(chēng)互惠共生”狀態(tài)。[11]

(二)城鄉(xiāng)融合新階段(2012—至今)

十八大之后，我國(guó)進(jìn)入全面深化改革、建設(shè)生態(tài)文明的新階段，以“城鄉(xiāng)融合”為核心的城鄉(xiāng)關(guān)系改革大幕正式拉開(kāi)。2014年，中央在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度改革，為城鄉(xiāng)人口要素自由流動(dòng)消除了制度障礙，城鄉(xiāng)公共服務(wù)并軌自此進(jìn)入快車(chē)道。面向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)持續(xù)加大“三農(nóng)”政策實(shí)施力度，2015年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要持續(xù)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新主體培育納入行動(dòng)規(guī)劃內(nèi)，為農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合奠定了制度基礎(chǔ)。在2018年《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，部署了階段性重點(diǎn)任務(wù)，為梯度推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供落實(shí)依據(jù)。隨后，2019年中央在《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中，提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)要素合理配置、公共服務(wù)普惠共享、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)等五大體制機(jī)制，擘畫(huà)了新型城鄉(xiāng)關(guān)系新格局。

縱觀我國(guó)城鄉(xiāng)改革實(shí)踐，先后使用了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體化”等階段性論述。兩者的核心是以政府為主導(dǎo)，通過(guò)“以城帶鄉(xiāng)”“以工促農(nóng)”方式來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距。然而，實(shí)踐過(guò)程中“以城市為中心，以增長(zhǎng)為導(dǎo)向”的發(fā)展模式并未發(fā)生根本改變。在空間維度上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重點(diǎn)仍局限在土地制度改革，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏系統(tǒng)引導(dǎo)；在要素維度上，缺乏效率的行政配置模式以及要素市場(chǎng)體制建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)呈現(xiàn)出勞動(dòng)力雙向流動(dòng)梗阻、土地要素城鄉(xiāng)有別、資本循環(huán)動(dòng)力不足等狀況；在產(chǎn)業(yè)維度上，產(chǎn)業(yè)分割過(guò)度放大了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能，歷史、文化、社會(huì)功能被忽略，農(nóng)業(yè)被迫與二三產(chǎn)業(yè)同臺(tái)打擂，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村難以挽留勞動(dòng)力、土地、資本各類(lèi)要素；與此同時(shí)，地方政府官員在晉升錦標(biāo)賽模式下，城鄉(xiāng)收入分配、教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等呈現(xiàn)出非均等化的“國(guó)民待遇”。

三、高質(zhì)量發(fā)展背景下城鄉(xiāng)融合的基本內(nèi)涵

(一)城鄉(xiāng)融合的理論淵源

“城鄉(xiāng)融合”是基于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展變動(dòng)的基本規(guī)律而提出的科學(xué)命題，早期可見(jiàn)諸于西方空間社會(huì)主義家的社會(huì)實(shí)驗(yàn)中，如圣西門(mén)、傅立葉、歐文等曾試圖建構(gòu)一個(gè)“烏托邦”式的理想社會(huì)。在19世紀(jì)，馬克思、恩格斯進(jìn)一步從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證邏輯出發(fā)，預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)融合是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)和生產(chǎn)資料公有制條件下的必然結(jié)果，揭示了城鄉(xiāng)關(guān)系從分割到融合的一般規(guī)律。[12]針對(duì)資本積累內(nèi)部矛盾的危機(jī)傾向，城鄉(xiāng)融合研究可分為三類(lèi)：一是城鄉(xiāng)物質(zhì)空間的組織協(xié)調(diào)，例如霍華德提出“田園城市”，賴(lài)特的“廣畝城”理念，現(xiàn)代主義城市建筑奠基人柯布西耶等嘗試通過(guò)綠地、公園、大型開(kāi)放空間設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[13]二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，特別隨著20世紀(jì)中后期全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)的緊密，劉易斯、費(fèi)景漢、拉尼斯等基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，解釋了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體融合為一元經(jīng)濟(jì)體的過(guò)程、方向和動(dòng)力機(jī)制，指出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)部門(mén)之間的流動(dòng)效應(yīng)會(huì)使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力，從以單要素投入轉(zhuǎn)向全要素生產(chǎn)率提升，最終達(dá)到傳統(tǒng)部門(mén)與現(xiàn)代部門(mén)的邊際產(chǎn)品相等的城鄉(xiāng)“一元經(jīng)濟(jì)狀態(tài)”。[14]三是基于城鄉(xiāng)治理視角，強(qiáng)調(diào)政府行為、公共政策、制度環(huán)境所建構(gòu)的“權(quán)力空間”在塑造城鄉(xiāng)格局中的作用。[7]可見(jiàn)，在全球化和區(qū)域發(fā)展一體化背景下，原有的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、邊界和作用機(jī)制被高流變性所打破，城鄉(xiāng)融合這一概念實(shí)現(xiàn)了從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)，從物質(zhì)空間擴(kuò)展向經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)多維集成，從單一學(xué)科向地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)等多學(xué)科交叉融的轉(zhuǎn)變。

在引介西方理論基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)融合的認(rèn)識(shí)也不斷深化，在空間層面，國(guó)內(nèi)學(xué)者多在地理學(xué)視角下，融合人地系統(tǒng)論和“點(diǎn)—軸”系統(tǒng)等理論，認(rèn)為城鄉(xiāng)融合是基于空間布局優(yōu)化和制度供給創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面融合，提出了以基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為骨架的地域、市域、縣域城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)。[3]在產(chǎn)業(yè)層面，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈多元交叉融合、培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、建立多形式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和縮小城鄉(xiāng)差距的重要路徑。[1]在城鄉(xiāng)要素層面，“流空間”等新理論驅(qū)動(dòng)下，城鄉(xiāng)要素的合理流動(dòng)與配置優(yōu)化被認(rèn)為是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵所在，由此構(gòu)建了以要素融合為基礎(chǔ)，空間融合為保障，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)融合為抓手，生態(tài)融合為目標(biāo)的城鄉(xiāng)融合框架。[15]在治理層面，將新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩大國(guó)家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，是形成生態(tài)、社會(huì)并重的城鄉(xiāng)多元主體共治體系基礎(chǔ)。[16]

(二)城鄉(xiāng)融合的基本內(nèi)涵

黨的十九大審時(shí)度勢(shì)，提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略路徑。在新時(shí)期，城鄉(xiāng)融合是以城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)為對(duì)象，以一二三產(chǎn)業(yè)融合為基礎(chǔ)，以治理融合為手段，以人口、資本、信息、技術(shù)等要素融合為紐帶的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

1.空間融合是城鄉(xiāng)融合的基本載體

空間融合即優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)系，使得城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)在數(shù)量、區(qū)位、規(guī)模科學(xué)合理，形成功能凸顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新格局。在后工業(yè)社會(huì)，隨著信息、知識(shí)等要素的投資回報(bào)率提升，資本進(jìn)行空間生產(chǎn)的選擇標(biāo)準(zhǔn)不再囿于勞動(dòng)力、能源、原材料等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，呈現(xiàn)更加多元的特征。[12]城鄉(xiāng)空間的異質(zhì)性也轉(zhuǎn)化為各自比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有序流動(dòng)。一方面，城市群、都市圈逐漸成為城市要素集聚的新型空間載體，提供生產(chǎn)、生活所需的多樣化產(chǎn)品與服務(wù)；另一方面，鄉(xiāng)村則以山水林田湖草為景觀基礎(chǔ)，不僅為人類(lèi)生產(chǎn)、生活提供糧食、水、土地等生產(chǎn)資料，還具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)服務(wù)，以及安放城市居民“鄉(xiāng)愁”歷史文化等多重功能。城鄉(xiāng)物質(zhì)、信息、能量的雙向互動(dòng)在地域上體現(xiàn)為城市發(fā)展生態(tài)化、農(nóng)村空間綜合化，呈現(xiàn)出連續(xù)性和統(tǒng)一性特征。[17]

2.產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)融合的物質(zhì)基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)融合是立足于城鄉(xiāng)各自?xún)?yōu)勢(shì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互促，謀求共同富裕。根據(jù)馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論述，在高度發(fā)達(dá)生產(chǎn)力條件下，通過(guò)平均利潤(rùn)率與地租兩種機(jī)制，資本將向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，引發(fā)鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活方式變革，最終達(dá)到城鄉(xiāng)邊際報(bào)酬趨于均等、生活和消費(fèi)趨于等值、勞動(dòng)生產(chǎn)率趨于協(xié)同的狀態(tài)。[18]城市作為工商業(yè)、貿(mào)易和人口的集中地，具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)和輻射作用，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈中重點(diǎn)拓展技術(shù)密集型、資金密集型領(lǐng)域。農(nóng)村則依托于就近擇業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)“農(nóng)業(yè)+”發(fā)展，注重與農(nóng)產(chǎn)品深加工、生態(tài)旅游、電子商務(wù)新產(chǎn)業(yè)等深度；同時(shí)，農(nóng)村作為生態(tài)產(chǎn)品主要供給者，應(yīng)健全生態(tài)產(chǎn)品供需對(duì)接、生態(tài)資源權(quán)益交易、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等多種開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3.治理融合是城鄉(xiāng)融合“同權(quán)”保障

治理融合是城鄉(xiāng)社會(huì)福利的再調(diào)節(jié)，旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在追求剩余價(jià)值驅(qū)動(dòng)下，資本將跨越城鄉(xiāng)邊界生產(chǎn)出新的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)空間，各類(lèi)制度、政策在新空間重新組織，隨后又反作用于社會(huì)秩序、生產(chǎn)關(guān)系[7]。一方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、文化、社保等公共服務(wù)的普惠共享，使得城鄉(xiāng)人口享有平等發(fā)展機(jī)會(huì)，為維護(hù)社會(huì)至于、擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)提供可能。另一方面，隨著城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密與人類(lèi)活動(dòng)區(qū)域多樣化，傳統(tǒng)“政府包干社會(huì)”模式難以應(yīng)對(duì)越發(fā)復(fù)雜的公共事務(wù)。通過(guò)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，例如加強(qiáng)基層治理能力，建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多中心治理網(wǎng)絡(luò)，拓寬公共產(chǎn)品供給渠道，提升行政效率。

4.要素融合是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵樞紐

要素融合的本質(zhì)是以市場(chǎng)機(jī)制為制度核心抓手，實(shí)現(xiàn)“人—地—財(cái)”全要素的自由流動(dòng)。資本邏輯與技術(shù)理性為追求更高效率的循環(huán)累積，必須盡可能在廣闊的空間(制度空間、物質(zhì)空間等)調(diào)動(dòng)土地、技術(shù)、資金、勞動(dòng)力等各類(lèi)要素，縮短貨幣資本、生產(chǎn)資本、商品資本轉(zhuǎn)化周期[8]。首先，土地要素上應(yīng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，加快農(nóng)村“三塊地”改革，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)土地要素充分參與到社會(huì)生產(chǎn)。其次，取消城鄉(xiāng)人口流動(dòng)限制，不僅要妥善處理農(nóng)民進(jìn)城后在農(nóng)村保有權(quán)益，還需引導(dǎo)城市人才下鄉(xiāng)，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興。最后，在資金要素方面，提升下鄉(xiāng)資本投資回報(bào)率，建立資本下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，吸引金融資本、社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村。

四、浙江嘉興城鄉(xiāng)融合的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

(一)“兩分兩換”模式：以城鎮(zhèn)化為核心的人地統(tǒng)籌

2008年，嘉興市被列為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，按照這一戰(zhàn)略部署，嘉興創(chuàng)新出一套以城鎮(zhèn)化為核心的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。其改革采取的核心思路是以推動(dòng)城鎮(zhèn)化為核心目標(biāo)，以土地制度與戶(hù)籍制度為抓手，并匹配以配套政策保障城鄉(xiāng)公共資源配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等統(tǒng)籌發(fā)展，可概括為“城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)、兩分兩換為抓手、十項(xiàng)聯(lián)動(dòng)為保障”的發(fā)展模式，具體如圖1所示。

1.以城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，創(chuàng)新田園型網(wǎng)絡(luò)城市架構(gòu)

為了避免城鎮(zhèn)化要素過(guò)度集聚帶來(lái)的鄉(xiāng)村空心化與老弱化，嘉興從空間層面與行政管理體制兩個(gè)維度入手，通過(guò)外部與內(nèi)部激勵(lì)合力來(lái)引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源互動(dòng)、空間互相滲透。一是堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)統(tǒng)籌空間。通過(guò)構(gòu)建“主城—副城—市鎮(zhèn)”三層次城市骨架，實(shí)現(xiàn)人流、物質(zhì)流、信息流在空間層面有序流動(dòng)。提出構(gòu)建“1640”現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)體系(1個(gè)中心城區(qū)，6個(gè)副中心城市，40個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn))與“1+X”村鎮(zhèn)布局(每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，X個(gè)中心村或農(nóng)村新社區(qū))，結(jié)合自下而上與自上而下的雙軌城鎮(zhèn)化模式，形成一主多副、功能互補(bǔ)的城鄉(xiāng)空間格局。二是采取擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大自主權(quán)。依循“權(quán)力下放、超收分成、規(guī)費(fèi)全留、干部配強(qiáng)”要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會(huì)文化設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，提高城鎮(zhèn)中心的人口集聚程度和綜合服務(wù)水平，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。[19]按照嘉興改革實(shí)施進(jìn)程，每年完成6萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，按年均20萬(wàn)人計(jì)算，城鎮(zhèn)化率年均可提升5%以上。

圖1 嘉興“兩分兩換”模式思路(來(lái)源：作者自繪)

2.兩分兩換為抓手，突破城鄉(xiāng)分隔的土地制度，建立利益分配新格局

所謂“兩分兩換”就是在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)用地的用途不改變、質(zhì)量不降低的基本前提下，以“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股、換租、換社保；以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方”。在宅基地置換方面，嘉興按照“依法、自愿、民主、公正”原則，為農(nóng)民集體提供公寓式集中安置、異地聯(lián)排自建和單體自建別墅等多種住宅形式與安置地點(diǎn)，既改善了農(nóng)民居住環(huán)境，又騰挪出大量建設(shè)用地指標(biāo)以滿足城鎮(zhèn)化需求。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，嘉興依循“土地確權(quán)、多元經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)賦能”路徑，積極穩(wěn)妥開(kāi)展土地承包權(quán)登記，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)多種形式自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，既提升了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，又使得城鄉(xiāng)居民一同享有社會(huì)保障?！皟煞謨蓳Q”在集約利用土地的同時(shí)，將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展紅利向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，建立起了兼顧政府、集體和個(gè)人的土地收益分配格局，得到了城鄉(xiāng)居民、各基層政府、市場(chǎng)主體積極支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年年底，“兩分兩換”試點(diǎn)區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為81.1%，遠(yuǎn)高于同期農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)69.1%的覆蓋率，超過(guò)半數(shù)來(lái)自試點(diǎn)政策創(chuàng)新紅利分配。[20]

3.“十改聯(lián)動(dòng)”為保障，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利

與以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程“以地謀發(fā)展”模式不同的是，嘉興在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段將“兩分兩換”過(guò)程中產(chǎn)生的土地增益用于推動(dòng)城鄉(xiāng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶(hù)籍制度、新居民管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等九項(xiàng)改革，形成“一改”帶“九改”聯(lián)動(dòng)治理新格局。[20]其重點(diǎn)聚焦于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化：一方面是保障“進(jìn)城”人口權(quán)益，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口管理制度，逐步剝離附著在傳統(tǒng)戶(hù)籍上的社會(huì)服務(wù)功能，保障城鄉(xiāng)居民同享社會(huì)保障、公共服務(wù)、就業(yè)制度等平等發(fā)展權(quán)利；另一方面是推進(jìn)權(quán)益“下鄉(xiāng)”，城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)一步向鎮(zhèn)、村延伸，農(nóng)民生活質(zhì)量大幅提升。在2008—2012年實(shí)施改革期間，在應(yīng)納入城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保障的226.98萬(wàn)人中，超過(guò)98%人群被納入醫(yī)療保障，基本滿足了農(nóng)民醫(yī)療需求。[19]

(二)“四同聯(lián)動(dòng)”城鄉(xiāng)模式：“人—地—業(yè)—權(quán)”融合發(fā)展

按照2019年《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》要求，嘉湖片區(qū)試驗(yàn)改革先行先試。為此，嘉興在延續(xù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革基礎(chǔ)上重點(diǎn)圍繞建立“城鄉(xiāng)人口遷徙制度、進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)”等四個(gè)方面設(shè)計(jì)改革方向和突破路徑，可凝練為“人—地—業(yè)—權(quán)”四同聯(lián)動(dòng)的改革框架，具體如圖2所示。

圖2 嘉興“四同聯(lián)動(dòng)”模式思路(來(lái)源：作者自繪)

1.以人的城鎮(zhèn)化為核心，建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口制度

人是城鄉(xiāng)發(fā)展的基本主體，其既可以選擇地域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也可以基于自身需求和目的改造空間。為提升人口城鎮(zhèn)化水平，嘉興圍繞“降門(mén)檻、擴(kuò)范圍、促進(jìn)城、獎(jiǎng)下鄉(xiāng)”四個(gè)方面展開(kāi)。一是全面取消落戶(hù)限制，將進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民全面納入城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障體系內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城市新老居民同城同待遇。二是改進(jìn)居住證制度，根據(jù)本地承載能力大小，分類(lèi)推進(jìn)以消除非戶(hù)籍常住人口與戶(hù)籍人口享有的公共服務(wù)差距。三是建立落戶(hù)人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。即按照“錢(qián)隨人走，地隨人走”原則，綜合考慮各街道(鎮(zhèn)區(qū))農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量等因素，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地資源與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，為地方政府提供吸納更多人口入戶(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)，保障整體福利水平。四是探索城市人才入鄉(xiāng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分借鑒“特殊股”“募集股”等企業(yè)模式，將下鄉(xiāng)人才納入集體組織收益分配框架內(nèi)，突出存量資產(chǎn)保障功能，強(qiáng)化增量資產(chǎn)發(fā)展功能。

2.以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革為突破，盤(pán)活農(nóng)村土地要素

土地要素一方面為城鄉(xiāng)居民提供其生存發(fā)展的生活空間，另一方面也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)空間。嘉興在新一輪改革中積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革：一是加強(qiáng)規(guī)劃管理和用途管制，在妥善處理產(chǎn)權(quán)與補(bǔ)償基礎(chǔ)上，將閑置宅基地、公益性、經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃用途入市。針對(duì)零星、分散的用地，以先復(fù)墾后異地調(diào)整方式有序入市，壯大入市規(guī)模。二是將農(nóng)村土地集體權(quán)屬主體明確化，理順農(nóng)民集體、村委會(huì)、農(nóng)民個(gè)體之間關(guān)系，使農(nóng)民集體成為運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的法人主體，并采取自主開(kāi)發(fā)、出讓轉(zhuǎn)讓、入股、出租多種方式入市。三是完善收益分配機(jī)制，按照同地同價(jià)同權(quán)原則，健全完善基準(zhǔn)地價(jià)體系，為交易雙方提供重要參考依據(jù)，明確征收契稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅等稅種和稅率，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范、透明。

3.以產(chǎn)業(yè)融合為基礎(chǔ)，搭建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)

這一階段，嘉興聚焦城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的跨界流動(dòng)與高效配置，形成了“特色小鎮(zhèn)—小城鎮(zhèn)—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)—典型示范區(qū)”四類(lèi)產(chǎn)業(yè)集群。首先，按照“產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活”的要求，以市場(chǎng)化方式打造特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成宜業(yè)宜居宜游的新型空間。其次，按照以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合的要求，優(yōu)化小城鎮(zhèn)公共資源供給與資源優(yōu)勢(shì)，提升小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)功能。再次，提升農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，以“農(nóng)業(yè)接二連三”為路徑，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)觀光旅游為主體的二、三產(chǎn)業(yè)，培育龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社多元化融合主體。最后，以“兩美建設(shè)”協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)居業(yè)共同體發(fā)展，即通過(guò)精品小鎮(zhèn)、未來(lái)社區(qū)建設(shè)融合城鄉(xiāng)發(fā)展功能，創(chuàng)新“區(qū)域+企業(yè)+產(chǎn)品”美麗鄉(xiāng)村品牌，以綠色轉(zhuǎn)型賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

4.以權(quán)利保障為紐帶，賦能農(nóng)民權(quán)能體系

通過(guò)推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益有序退出，可為優(yōu)化城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系，激發(fā)城市創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力創(chuàng)造機(jī)遇。嘉興將“兩分兩換”內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)展到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、收益分配權(quán)“三權(quán)”。首先，圍繞“三權(quán)到人、權(quán)隨人走、帶權(quán)進(jìn)城”做好“三權(quán)”確權(quán)頒證，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)顧慮。其次，采用土地置換、“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”等方式優(yōu)化承包地經(jīng)營(yíng)體系，創(chuàng)新“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶(hù)”模式引入社會(huì)資本，參與農(nóng)村建設(shè)，有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益補(bǔ)償問(wèn)題。再次，嘉興在推進(jìn)宅基地制度改革中，工作重心向“再利用”方向轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并開(kāi)展農(nóng)文旅等新業(yè)態(tài)。以全域綜合整治為抓手，推進(jìn)宅基地跨鎮(zhèn)、跨村置換。最后，在完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)資產(chǎn)折股量化到人，并賦予資產(chǎn)股份占有、收益、抵押等權(quán)能，明晰和保障村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體及其成員的利益。

(三)嘉興從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合的模式比較

城鄉(xiāng)關(guān)系演變具有階段性特征。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，嘉興在推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系改革進(jìn)程中既有繼承發(fā)展，又有開(kāi)拓創(chuàng)新，主要有以下方面。

1.從鄉(xiāng)村“擬城化”到重視鄉(xiāng)村肌理

從政府角度來(lái)看，“兩分兩換”模式通過(guò)土地整理(建新拆舊)、集約利用土地來(lái)?yè)Q取建設(shè)用地指標(biāo)，滿足了建設(shè)用地需求；農(nóng)民從改善居住環(huán)境和生活福祉角度，獲得了一條低成本市民化途徑。然而，“兩分兩換”在實(shí)施層面由于過(guò)度注重建設(shè)用地增減掛鉤，導(dǎo)致孕育不同地域文化的生產(chǎn)、生態(tài)和生活的鄉(xiāng)土景觀嚴(yán)重受損。嘉興在城鄉(xiāng)融合新階段中，在“城—鎮(zhèn)—村”有序規(guī)劃體系指引下，以全域綜合整治、生態(tài)修復(fù)為抓手，堅(jiān)持分類(lèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)空間內(nèi)涵式發(fā)展，劃定了保護(hù)村莊、保留村莊、撤并村莊三類(lèi)，并形成特色小鎮(zhèn)、未來(lái)社區(qū)、美麗鄉(xiāng)村等多種開(kāi)發(fā)模式，在保持鄉(xiāng)村特色生態(tài)景觀和人文環(huán)境基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活方式的現(xiàn)代化。

2.從城市“輸血”反哺到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“造血”

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，“兩分兩換”保障資金主要來(lái)源于二、三產(chǎn)業(yè)的土地出讓?zhuān)哂袦笮?，且?shí)際過(guò)程中政府需要巨額資金用于新社區(qū)建設(shè)與農(nóng)民集體補(bǔ)償?shù)龋Y金平衡壓力巨大。此外，由于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)組織缺乏，一旦失去政府穩(wěn)定足額的財(cái)政支持，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換保障也難以為繼。因此，嘉興在這一輪改革中積極引入社會(huì)資本，積極培育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，嘉興深入挖掘農(nóng)業(yè)的生態(tài)、文化、旅游等功能，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，提升鄉(xiāng)村主動(dòng)“造血”能力。另一方面，將宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)框架內(nèi)，形成“農(nóng)戶(hù)+村集體土地合作社+行業(yè)協(xié)會(huì)/龍頭企業(yè)”產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體合作模式，建立起了兼顧國(guó)家、集體、企業(yè)和個(gè)人等多元主體的收益分配格局。

3.從政府主導(dǎo)要素下鄉(xiāng)到市場(chǎng)政府互補(bǔ)的雙向流動(dòng)

在嘉興“兩分兩換”模式中，政府仍然占據(jù)了要素配置的主導(dǎo)性地位，市場(chǎng)自發(fā)性與創(chuàng)造性沒(méi)有得到充分釋放。在城鄉(xiāng)融合階段，嘉興通過(guò)政策激勵(lì)、市場(chǎng)化制度改革，形成“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)決定”要素雙向流動(dòng)體系。在土地要素上，嘉興依托秀洲區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，融農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)流轉(zhuǎn)管理等功能為一體，進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)和要素交易制度。同時(shí)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，緩解城市建設(shè)用地不足矛盾。在人口要素上，嘉興消除了城鄉(xiāng)人口體制性障礙，通過(guò)提升城市包容性、落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護(hù)、進(jìn)城成本分擔(dān)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；通過(guò)“以產(chǎn)定人，以獎(jiǎng)促居”等方式促進(jìn)城市人力資源下鄉(xiāng)。在資金要素上，嘉興也嘗試通過(guò)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮工商資本的主導(dǎo)作用、金融資本的杠桿作用和財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，來(lái)提升資金下鄉(xiāng)報(bào)酬率。

五、新時(shí)期城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)路徑與策略選擇

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，嘉興設(shè)計(jì)了一條“帕累托”式改革路徑，大大降低改革成本，獲得了政府、企業(yè)、農(nóng)民等各方支持。當(dāng)前，鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)條件大幅度提升，其稀缺性和投資價(jià)值日益凸顯，市場(chǎng)內(nèi)生的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)開(kāi)始加速；同時(shí)，隨著人口戶(hù)籍制度、農(nóng)村“三塊地”等改革持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的體制性障礙也逐漸消除，進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合的加速期。以嘉興為參考，未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)著眼于以下幾個(gè)方面。

(一)健全空間規(guī)劃與用途管制體系，分區(qū)分類(lèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

空間規(guī)劃是通過(guò)協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)空間三生融合與可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)地域空間的系統(tǒng)性決定了生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間并非孤立存在，而是緊密關(guān)聯(lián)和相互作用的整體。因此，有必要優(yōu)化空間規(guī)劃與用途管制體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合：一是以鄉(xiāng)村所在都市圈為依托，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，形成“中心強(qiáng)、縣域特、城鎮(zhèn)精、鄉(xiāng)村美”的梯度地域結(jié)構(gòu)，發(fā)揮城鎮(zhèn)化和村鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)。[21]二是要以全域綜合整治和生態(tài)修復(fù)為抓手，分區(qū)、分類(lèi)、分期開(kāi)展城鎮(zhèn)生態(tài)化轉(zhuǎn)型、美麗鄉(xiāng)村、未來(lái)社區(qū)建設(shè)。對(duì)于生態(tài)脆弱區(qū)等落后地區(qū)，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)為核心導(dǎo)向，在充分尊重農(nóng)戶(hù)意愿和風(fēng)俗文化基礎(chǔ)上，因地制宜選擇村莊整治模式；對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，充分釋放鄉(xiāng)村資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化能力，增強(qiáng)與城市互補(bǔ)協(xié)作。[3]三是將空間規(guī)劃與用途管制體系與自然資源產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村“三塊地”制度等市場(chǎng)化改革相銜接，做好“三塊地”的有序流轉(zhuǎn)。

(二)深化城鄉(xiāng)一、二、三產(chǎn)融合，培育多元生產(chǎn)聯(lián)合體

中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷表明，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)民主體難以解決“三農(nóng)”問(wèn)題，須以全局視角來(lái)統(tǒng)籌一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)調(diào)發(fā)展，獲得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等效益最大化。首先，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)建設(shè)，形成以“特色小鎮(zhèn)+小城鎮(zhèn)+農(nóng)業(yè)園區(qū)+特色項(xiàng)目”為創(chuàng)新要素生態(tài)圈，促進(jìn)生產(chǎn)要素有限集聚。其次，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系，中心城市要構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)為主的現(xiàn)代化開(kāi)放產(chǎn)業(yè)體系[12]；小城鎮(zhèn)則以承接市場(chǎng)效益好、生態(tài)影響小的勞動(dòng)密集型加工業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)等為主要職能；鄉(xiāng)村要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和組織化程度，以現(xiàn)代企業(yè)方式培育龍頭企業(yè)、合作社等多元化經(jīng)營(yíng)主體，在做精做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)功能，培育“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”、農(nóng)文旅等復(fù)合新業(yè)態(tài)。最后，建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的核心，通過(guò)“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶(hù)+政府”等多種結(jié)對(duì)方式，有效帶動(dòng)農(nóng)民增收。

(三)建立行政與市場(chǎng)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)要素互動(dòng)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)權(quán)的模糊性與人口流動(dòng)限制，人地財(cái)物等生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)，而人才、知識(shí)、信息等創(chuàng)新生產(chǎn)要素長(zhǎng)期被隔離在鄉(xiāng)村之外。因此，一是要深化戶(hù)籍制度改革，分級(jí)分類(lèi)放開(kāi)大中小城市落戶(hù)限制，發(fā)揮服務(wù)型政府職能以保障農(nóng)民、市民享有同等公共服務(wù)的權(quán)利；科學(xué)設(shè)計(jì)人才下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，支持鄉(xiāng)賢、青年人才等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”交易。即進(jìn)一步放活農(nóng)村宅基地“三權(quán)”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)；擴(kuò)大農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)盈利空間；在完成農(nóng)村“三權(quán)”清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”有序有償流轉(zhuǎn)、退出。三是完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，要依據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征和資產(chǎn)稟賦，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與資本下鄉(xiāng)激勵(lì)政策，吸引資本下鄉(xiāng)。[15]

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)多層級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)，保障城鄉(xiāng)平等發(fā)展

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)治理表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和效率的過(guò)分追求，將強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為地方發(fā)展和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的主要途徑，這種治理手段往往以行政為主導(dǎo)，具有剛性管控與高成本特征。在未來(lái)城鄉(xiāng)治理中，一是要建立“人地財(cái)”掛鉤機(jī)制，扭轉(zhuǎn)政府在公共投入、公共服務(wù)或是福利分配等方面對(duì)城市和少部分鄉(xiāng)村傾斜的狀況，在權(quán)利和福利的普惠與因地制宜之間尋求平衡。二是要基于社區(qū)治理共同體視角，探究以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、基層群眾性自治組織和村(居)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織等為紐帶和補(bǔ)充的社區(qū)組織體系，推動(dòng)多元主體共治，構(gòu)建聯(lián)系緊密、精準(zhǔn)智慧、價(jià)值共享的社區(qū)體系。三是充分預(yù)期未來(lái)不確定性情景，制定剛彈并濟(jì)的治理政策。[16]

六、結(jié)論

城鄉(xiāng)融合是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵抓手，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的重要標(biāo)志。本文在梳理城鄉(xiāng)融合概念和內(nèi)涵基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)歷程，以嘉興市推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合兩個(gè)階段改革實(shí)踐為例，探討新時(shí)期城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)路徑與策略選擇，主要結(jié)論如下：

(一)城鄉(xiāng)融合對(duì)象是城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)系的統(tǒng)一體。隨著長(zhǎng)三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略縱深推進(jìn)，要發(fā)揮好新國(guó)土空間規(guī)劃體系的指引作用，構(gòu)建主體功能凸顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)空間布局。通過(guò)構(gòu)建多層級(jí)的城鎮(zhèn)體系，結(jié)合全域國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)等重大工程與配套體制機(jī)制，提升空間資源利用效率與空間品質(zhì)，促進(jìn)各類(lèi)要素有序流動(dòng)。

(二)形成特色鮮明、分工專(zhuān)業(yè)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈?zhǔn)侵\求區(qū)域共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。立足區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用新技術(shù)賦能產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)間深度融合及生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)三元融合，同時(shí)完善城鄉(xiāng)利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，為區(qū)域邊際報(bào)酬均等、生活和消費(fèi)等值、勞動(dòng)生產(chǎn)率協(xié)同創(chuàng)造條件。

(三)構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合發(fā)展社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，保障城鄉(xiāng)居民“同權(quán)”是促進(jìn)社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的動(dòng)力源。依托長(zhǎng)三角、粵港澳等重大區(qū)域合作基礎(chǔ)，著力向區(qū)域整體治理和系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。根據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際，制定差異化“人地財(cái)”掛鉤、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等普惠公共政策，構(gòu)建黨組織、基層群眾性自治組織等多元主體“大聯(lián)動(dòng)”的治理格局。

(四)暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，促進(jìn)人才、土地、資金要素雙向?qū)α鳎强s短貨幣資本、生產(chǎn)資本、商品資本轉(zhuǎn)化周期，強(qiáng)化區(qū)域整體資源配置能力的重要保障。通過(guò)健全多層次、廣覆蓋的現(xiàn)代城鄉(xiāng)金融體系，深化城鄉(xiāng)土地制度改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套體系，引導(dǎo)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”互補(bǔ)共促。