當前全球糧食安全形勢與保障國內(nèi)糧食供給和市場穩(wěn)定的政策建議

文/顏波 陳玉中 姜明倫 曾偉

（作者單位：中國糧食研究培訓中心）

聯(lián)合國世界糧食計劃署發(fā)出警告，2021年或?qū)⒊蔀槁?lián)合國成立以來“最具糧食危機感”的一年。我國糧食雖然連年豐收，但去年進口創(chuàng)紀錄、國內(nèi)糧價明顯上漲，特別是玉米和大豆價格大幅上漲。盡管全球糧食供求相對寬松，但結(jié)構(gòu)性矛盾突出，需高度警惕全球糧食結(jié)構(gòu)性缺口加劇我國結(jié)構(gòu)性矛盾，國際投機資本進一步推高國際糧價傳導國內(nèi)風險，以及疫情持續(xù)蔓延導致的貿(mào)易鏈供應鏈梗阻影響我國糧食進口,要未雨綢繆，采取有效舉措確保國內(nèi)糧食供給、市場不出問題。

一、當前全球糧食安全狀況

據(jù)美國農(nóng)業(yè)部供需月報數(shù)據(jù)，全球糧食供求總體保持供大于求的局面，產(chǎn)量和消費量屢創(chuàng)新高，期末庫存和庫存消費比處于較高水平，但近三年來全球糧食產(chǎn)需均有缺口，期末庫存和庫存消費比持續(xù)下降；結(jié)構(gòu)性矛盾突出，小麥和稻谷總體產(chǎn)大于需，玉米和大豆產(chǎn)需趨緊；價格明顯上漲，世界谷物價格指數(shù)創(chuàng)2014年以來新高。

（一）全球糧食供需關(guān)系相對寬松，但近3年來產(chǎn)需均有缺口。近年來，全球糧食生產(chǎn)和庫存呈穩(wěn)步上升趨勢，總體保持供大于求的局面，特別是近五年來全球糧食供應量基本保持在35 億噸左右，期末庫存基本維持在8.5億噸以上，期末庫存消費比均高于30%。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部3月份發(fā)布的供需數(shù)據(jù)，2020/2021年度全球糧食總供應量、產(chǎn)量和消費量分別高達到36.6 億噸、27.8 億噸和28 億噸，期末庫存和庫存消費比分別為8.5 億噸和30.3%。但是，近三年來全球糧食產(chǎn)量持續(xù)小于消費量，產(chǎn)需缺口由2018/2019年度的179 萬噸擴大到2019/2020年度的1671 萬噸和2020/2021年度的2434 萬噸。

（二）世界谷物價格指數(shù)波動性上漲，創(chuàng)2014年以來新高。2011年起，全球谷物價格總體呈下降趨勢，2016年達到最低谷，2017年開始上漲。2020年上半年，受疫情影響全球經(jīng)濟停滯，世界谷物價格指數(shù)呈下降趨勢，聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的6月世界谷物價格指數(shù)為96.3 點，同比下跌2%。下半年以來，我國大豆、玉米、小麥等谷物進口明顯增加，主要出口國供應收緊，美國、黑海地區(qū)、南美等糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)惡劣天氣，世界谷物價格指數(shù)連續(xù)6 個月上漲，12月份達到116 點，創(chuàng)2014年6月以來最高水平。世界谷物價格指數(shù)繼續(xù)攀升，2月環(huán)比上漲1.2%，同比上漲27%。3月12日芝加哥期貨交易所（CBOT）大豆和玉米主力合約價格分別為1413美分/蒲式耳和540美分/蒲式耳，同比上漲63%和40%，均達七年來較高水平。

（三）全球糧食品種結(jié)構(gòu)性矛盾突出，玉米和大豆供需趨緊。全球小麥和稻米供需寬松，庫存高企，玉米和大豆產(chǎn)不足需。2020/2021年度，全球小麥產(chǎn)需結(jié)余89 萬噸，期末庫存和庫存消費比分別高達3 億噸和39%；由于我國陳稻飼用消費大幅增加，全球稻谷需求量創(chuàng)歷史紀錄，全球稻谷產(chǎn)不足需28 萬噸，期末庫存和庫存消費比仍高達1.8 億噸和35%；全球玉米連續(xù)四年產(chǎn)不足需，產(chǎn)需缺口由2017/2018年度的1040萬噸擴大到1546萬噸，期末庫存和庫存消費比分別由2017/2018年度的3.4 億噸和31%下降至2.9億噸和25%；全球大豆連續(xù)兩年產(chǎn)不足需，2020/2021年度產(chǎn)需缺口為949 萬噸，期末庫存和庫存消費比分別降至8374萬噸和23%。

（四）全球糧食供求區(qū)域不平衡，兩極分化嚴重。從產(chǎn)需看，2020/2021年度，南美洲、北美洲、前蘇聯(lián)12 國、大洋洲和南亞產(chǎn)大于需，產(chǎn)需結(jié)余分別為15268 萬噸、12467 萬噸、8705 萬噸、2104 萬噸和780 萬噸；東亞、北非、中東、東南亞、撒哈拉以南非洲、歐盟28 國、中美洲和加勒比海地區(qū)產(chǎn)不足需，產(chǎn)需缺口分別為17726 萬噸、5733 萬噸、3915 萬噸、3760 萬噸、1664 萬噸、821萬噸和560萬噸。從自給率看，2020/2021年度，大洋洲、前蘇聯(lián)12 國、南美洲、北美洲、南亞和歐盟28 國自給率較高，分別 為297.6%、180.3%、159.7%、125.4%、113.8%、101.9% 和92.5%；而加勒比海地區(qū)、北非、中美洲、中東、撒哈拉以南非洲、東亞和東南亞糧食自我保障能力較弱，糧食自給率分別為22.8%、32.2%、33.9%、52.7%、74.9%、76.6%和79.4%。

二、全球糧食安全風險加劇及對我國的影響

雖然全球糧食供需相對寬松，但結(jié)構(gòu)性矛盾突出，疊加疫情、資本炒作和自然災害等因素可能進一步推高國際糧價，引發(fā)全球糧食危機。我們要未雨綢繆，嚴防輸入性傳導性風險沖擊國內(nèi)糧食市場。

（一）全球糧食結(jié)構(gòu)性缺口加劇我國糧食結(jié)構(gòu)性矛盾。我國糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，小麥和稻谷連續(xù)多年產(chǎn)大于需，玉米和大豆產(chǎn)不足需，進口持續(xù)增加，2020年分別達1130 萬噸和10033萬噸。隨著城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)升級，我國玉米和大豆產(chǎn)需缺口還將持續(xù)擴大，而全球玉米和大豆連續(xù)多年產(chǎn)不足需，期末庫存持續(xù)下降，庫存消費比均降至五年來最低水平，因此需警惕全球糧食結(jié)構(gòu)性缺口加劇我國糧食結(jié)構(gòu)性矛盾的風險。

（二）資本炒作推動全球糧食價格持續(xù)上漲。從歷史看，疫情、金融危機來襲時，糧食作為生活必需品，一旦出現(xiàn)供求失衡，易成為投機資本炒作對象。2008年全球糧食危機起因是澳大利亞、阿根廷干旱天氣導致糧食預期減產(chǎn)，全球谷物庫存持續(xù)下降，小麥、大米出口價格領(lǐng)先上漲；主要原因是全球流動性過剩，國際投機資本借機大肆炒作，引發(fā)全球市場恐慌，推動國際糧食市場價格全面上漲，各品種價格翻番。為應對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的沖擊，2020年世界各國央行紛紛采取寬松貨幣政策，有些國家甚至采取“負利率”政策。據(jù)美銀美林估計，全球流動性將高達30 萬億美元，最近美國新任總統(tǒng)拜登宣布將執(zhí)行1.9萬億美元刺激計劃，進一步加劇了全球流動性過剩。當前全球糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出，加之美國農(nóng)業(yè)部不斷下調(diào)玉米、大豆預期產(chǎn)量和庫存，而且國際糧價尚未達到歷史高位，極易引起投機資本炒作，需特別警惕國際投機資本進一步推高國際糧價傳導國內(nèi)風險。

（三）全球糧食貿(mào)易鏈供應鏈梗阻影響我國糧食進口。近期英國、美國和日本等20 多個國家出現(xiàn)變異的新冠病毒毒株，傳播速度更快，致死率更高。雖然新冠疫苗已經(jīng)開始在一些國家接種，但接種速度、覆蓋范圍和效果不及預期。全球疫情大反彈下，部分國家為提高本國糧食安全保險系數(shù)，采取限制出口或加大進口，全球糧價大幅上漲。同時，為防控疫情，國際糧食物流也收到一定程度影響，部分港口裝卸和運輸效率所下降，運費上漲。需警惕糧食進口受阻可能進一步推高國內(nèi)糧價。

三、保障國內(nèi)糧食供給和市場穩(wěn)定的政策建議

確保國內(nèi)糧食供給、市場不出問題，關(guān)鍵是改善供給有效性和解決市場異常波動，建議壓實地方黨委政府糧食安全責任，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加快短缺品種海外布局，加強精準調(diào)控和強化預警監(jiān)管。

（一）充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，壓實地方保障糧食安全責任。認真貫徹落實習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上關(guān)于地方各級黨委和政府要扛起糧食安全政治責任的講話精神，強化糧食安全省長責任制考核機制，加大保供給、穩(wěn)市場的權(quán)重，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，督促各地切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任。深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，提高供給質(zhì)量和效率。針對當前疫情沖擊等市場不穩(wěn)定因素，加強區(qū)域性糧食物流配送中心建設，建設提升一批糧食應急供應網(wǎng)點和應急加工企業(yè)，促進線上線下交易，打通居民社區(qū)供應鏈“最后一公里”。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增加糧食有效供給。盡快釋放穩(wěn)口糧、增玉米和大豆的政策信號，穩(wěn)定擴大南方早秈稻播種面積，提高黃淮海和西北地區(qū)優(yōu)質(zhì)小麥種植面積，重點擴大東北地區(qū)和黃淮海地區(qū)玉米種植面積，適時在黃淮海地區(qū)啟動玉米生產(chǎn)者補貼制度；繼續(xù)實施大豆振興計劃，確保用于豆制品等的食用大豆國內(nèi)基本自給；加快推進玉米、大豆間作，在有限耕地上提高土地產(chǎn)出率，增加有效供給。

（三）加快短缺品種海外布局，增強全球糧食資源掌控能力。針對我國糧食結(jié)構(gòu)性短缺問題，要加快海外布局，增強對全球糧食貿(mào)易鏈供應鏈的掌控能力。優(yōu)化與南美洲大豆主產(chǎn)區(qū)的合作，拓展與中東歐、獨聯(lián)體、中亞和非洲等大豆?jié)撛诋a(chǎn)區(qū)的合作；加強與南美、獨聯(lián)體及非洲等區(qū)域的玉米合作。借鑒國際大糧食的做法，支持走出去企業(yè)在共建“一帶一路”糧食主產(chǎn)國布局一批倉儲物流設施、加工項目，通過向產(chǎn)地農(nóng)場主提供信貸、生產(chǎn)資料、倉儲等服務，建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制，掌握更多的國際市場糧源，掌控糧食種植、加工和物流運輸?shù)热a(chǎn)業(yè)鏈條，確保“買得到”“運得回”。適度增加大豆和玉米及替代品進口，合理把握進口節(jié)奏，防止出現(xiàn)大國需求效應，避免進一步推動國際糧食價格上漲。

（四）加強糧食市場精準調(diào)控，促進糧食供求在更高水平上動態(tài)平衡。加大對政策性糧食拍賣、銷售及出庫監(jiān)督，增加定向拍賣力度，保證市場供應不脫銷、不斷檔。探索建立糧食調(diào)節(jié)儲備制度，適時吞吐調(diào)節(jié)，促進糧食供需總量在更高水平上的動態(tài)平衡，穩(wěn)定市場預期。調(diào)整糧食深加工產(chǎn)業(yè)政策，停產(chǎn)限產(chǎn)以糧食為原料的燃料乙醇和高能耗、高污染的檸檬酸、淀粉等深加工產(chǎn)品。依法加強對價格的管控，當糧食價格顯著上漲或者有可能顯著上漲時，依照價格法的有關(guān)規(guī)定，可采取限定差價率或者利潤率等干預措施。探索研究主要糧食品種價格波動的合理區(qū)間，確定糧食價格合理波動的上下限。

（五）強化市場預警和監(jiān)管，嚴厲打擊糧食炒作等非法行為。加強對國內(nèi)外糧食生產(chǎn)、貿(mào)易分析研判，及時準確發(fā)布糧食市場信息，持續(xù)做好預期引導，特別要管理好輸入性糧食不穩(wěn)定預期和風險，謹防市場恐慌、搶糧囤糧。探索實施失信黑名單制度。督促企業(yè)規(guī)范經(jīng)營行為，對利用疫情哄抬物價、牟取暴利和囤積居奇等行為嚴厲查處，嚴肅追責問責，列入誠信經(jīng)營黑名單，進行誠信文明積分扣分處理，性質(zhì)惡劣的，在媒體公開曝光。