加大懲處力度提高糧食經(jīng)營(yíng)者的違法成本

文/殷少平

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）

法律責(zé)任是法的制定與實(shí)施中的重要問題。本次《糧食流通管理?xiàng)l例》修訂對(duì)法律責(zé)任部分進(jìn)行了比較系統(tǒng)的修改完善，有不少亮點(diǎn)值得關(guān)注?！稐l例》的修訂及時(shí)回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)糧食安全問題的關(guān)切，全面加強(qiáng)了對(duì)危害糧食流通管理秩序、損害公共糧食安全利益等違法經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制，在具體規(guī)則設(shè)計(jì)方面很好地體現(xiàn)了體系性思維。《條例》有針對(duì)性地合理設(shè)定了糧食經(jīng)營(yíng)者的法定義務(wù)和法律責(zé)任，并加大了對(duì)嚴(yán)重違法行為的懲處力度，提高了糧食經(jīng)營(yíng)者的違法成本，都是值得稱道的亮點(diǎn)。

一、直接加大對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)違法行為的處罰力度

一是加大對(duì)違反糧食質(zhì)量安全管理規(guī)定的違法行為的懲處力度?！稐l例》修訂把糧食流通中的質(zhì)量安全作為重中之重予以規(guī)制，特別是在原有的對(duì)糧食收購(gòu)者違法責(zé)任規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善了糧食收購(gòu)者、糧食儲(chǔ)存企業(yè)未按規(guī)定進(jìn)行糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并在原來(lái)規(guī)定可以對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者處20 萬(wàn)元以下罰款的基礎(chǔ)上，增加一檔處罰規(guī)定，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為“可以處以20 萬(wàn)元以上50 萬(wàn)元以下的罰款”，充分彰顯了對(duì)嚴(yán)重違法行為加重處罰的立法意圖。新增加的第47 條，是對(duì)經(jīng)營(yíng)者違反第18 條規(guī)定的義務(wù)所作的法律責(zé)任規(guī)定，除詳細(xì)列舉應(yīng)當(dāng)追責(zé)的已知的此類違法行為之外，還增加了一項(xiàng)兜底性的規(guī)定，使得該條規(guī)定對(duì)此種性質(zhì)的違法行為有更強(qiáng)的適應(yīng)性。

二是加強(qiáng)對(duì)政策性糧食違法經(jīng)營(yíng)行為的懲處措施。政策性糧食經(jīng)營(yíng)事關(guān)國(guó)家糧食安全和社會(huì)公共利益，為嚴(yán)肅政策性糧食經(jīng)營(yíng)紀(jì)律、維護(hù)政策性糧食管理秩序，《條例》第20 條集中規(guī)定了在政策性糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面禁止的行為，相應(yīng)地，在第49 條規(guī)定了政策性糧食違法經(jīng)營(yíng)行為的法律責(zé)任，對(duì)于這些違法行為，加大直接的經(jīng)濟(jì)處罰力度，最高可處以500萬(wàn)元的罰款，對(duì)政策性糧食經(jīng)營(yíng)者會(huì)有很強(qiáng)的威懾力。

三是對(duì)違法糧食經(jīng)營(yíng)的責(zé)任人規(guī)定了較重的處罰，是法律責(zé)任部分修訂中非常值得肯定之處。《條例》第51 條新增了對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)責(zé)任人的處罰，目的是要讓糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)嚴(yán)重違法行為的決策者、參與者及執(zhí)行者都對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，令他們承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰。這項(xiàng)規(guī)定有很強(qiáng)的針對(duì)性，可以說是抓住了治理糧食流通違法經(jīng)營(yíng)行為的“牛鼻子”，相信將非常有利于取得規(guī)制嚴(yán)重違法行為的實(shí)效。第53 條還明確宣示對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)違法行為追責(zé)并不限于行政責(zé)任，有效解決糧食流通領(lǐng)域違法行為的行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接問題。

二、有效提高對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)違法行為發(fā)現(xiàn)的概率

《條例》加大對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)違法行為的懲處力度，在有效提高對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)違法行為發(fā)現(xiàn)的概率、形成違法者必追責(zé)的有效威懾方面，也值得關(guān)注。

一是明確行政監(jiān)管部門不依法履職的法律責(zé)任。孟子說，“徒法不足以自行”；明代政治家張居正也說，“天下之事不難于立法，而難于法之必行”。為保障糧食流通監(jiān)管取得實(shí)效，《條例》在法律責(zé)任部分明確了行政監(jiān)管部門不依法履行監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任，增加對(duì)政府部門工作人員不依法履行監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任的規(guī)定，不僅加強(qiáng)了對(duì)糧食流通行政監(jiān)管部門必須有所作為的約束，也為社會(huì)公眾監(jiān)督糧食流通行政監(jiān)管的實(shí)際效果提供了明確的法律依據(jù)。

二是發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與監(jiān)督，不僅要引導(dǎo)鼓勵(lì)糧食經(jīng)營(yíng)者守法經(jīng)營(yíng)，更要激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者與損害公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的違法經(jīng)營(yíng)行為作斗爭(zhēng)，檢舉他們發(fā)現(xiàn)的其他經(jīng)營(yíng)者違法經(jīng)營(yíng)、坑害消費(fèi)者或損害公共利益的行為。此外要鼓勵(lì)消費(fèi)者及其他相關(guān)公眾投訴、檢舉違法糧食經(jīng)營(yíng)行為，督促政府監(jiān)管部門認(rèn)真履行職責(zé)查處違法經(jīng)營(yíng)者。這不僅是公眾的權(quán)利，也是全社會(huì)的責(zé)任。將行政監(jiān)管部門積極履責(zé)和社會(huì)各界廣泛參與監(jiān)督這兩者結(jié)合起來(lái)，會(huì)極大地提高發(fā)現(xiàn)違法行為的概率，降低社會(huì)治理成本，為預(yù)防違法行為發(fā)生、及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處違法行為創(chuàng)造良好的條件和氛圍。

三、充分發(fā)揮法律責(zé)任制度與其他制度之間的協(xié)同作用

糧食流通管理的立法、行政執(zhí)法和相關(guān)的司法活動(dòng)，都應(yīng)該注重對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)法律規(guī)制的體系協(xié)調(diào)性。要依法行政，所依之法是指整體的法律，而不是僅指某一部法律或者法律的某一個(gè)部分，更不是僅指某一個(gè)法條。法律適用實(shí)際上也不僅僅是具體法律規(guī)定的運(yùn)用，還包括法律概念、法律原則乃至法學(xué)原理和法律方法的運(yùn)用。本次《條例》修訂較好地體現(xiàn)了這種理念，對(duì)糧食流通管理各項(xiàng)具體制度進(jìn)行了立體設(shè)計(jì)。在理解運(yùn)用條例法律責(zé)任部分的規(guī)定時(shí)，也應(yīng)秉持體系性思維，更好地認(rèn)識(shí)和發(fā)揮法律責(zé)任制度與其他制度間的協(xié)同作用。

此外，糧食流通監(jiān)管并不是孤立于其他社會(huì)活動(dòng)的封閉的事情，要取得好的效果，需要積極與其他社會(huì)治理活動(dòng)相協(xié)調(diào)、協(xié)同，行政管理措施、執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)該立足長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的目標(biāo)。通過監(jiān)管、執(zhí)法活動(dòng)，積極弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)、教育糧食經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者樹立正確的觀念，推動(dòng)在全社會(huì)形成以誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)為榮、以違法經(jīng)營(yíng)為恥的強(qiáng)大約束力量，糧食經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境和氛圍才能真正建立和保持。