高揚(yáng)法治之帆 護(hù)航糧食安全
——《糧食流通管理?xiàng)l例》修訂實(shí)施 糧食流通法治治理進(jìn)入新階段

文/本刊編輯部 李可

治國(guó)憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩。今年4月15日，糧食流通現(xiàn)代治理的重要法律依據(jù)——《糧食流通管理?xiàng)l例》修訂施行，標(biāo)志著糧食流通法治治理進(jìn)入新階段。

糧食流通連接糧食生產(chǎn)和消費(fèi)，是確保國(guó)家糧食安全的重要環(huán)節(jié)，涉及到糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工以及銷售等各個(gè)方面。近幾年，我國(guó)糧食連年豐收，每年生產(chǎn)的糧食超過(guò)1.3萬(wàn)億斤，其中70%通過(guò)糧食流通進(jìn)入到消費(fèi)領(lǐng)域，總數(shù)量超過(guò)9000 億斤。將糧食流通管理中成熟的政策制度法治化，發(fā)揮法治“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的作用，進(jìn)一步做好糧食流通工作，重要性不言而喻。國(guó)家發(fā)展改革委黨組成員，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局黨組書記、局長(zhǎng)張務(wù)鋒撰文指出，《條例》的修訂實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)良法善治、加快國(guó)家糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，是推動(dòng)糧食流通高質(zhì)量發(fā)展、牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持人民至上、不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感幸福感安全感的生動(dòng)體現(xiàn)。

順應(yīng)形勢(shì)呼喚 體現(xiàn)時(shí)代特征

2004年，我國(guó)頒布《糧食流通管理?xiàng)l例》，并于2013年、2016年分別對(duì)部分條款進(jìn)行了修訂?！稐l例》頒布實(shí)施以來(lái)，在完善糧食宏觀調(diào)控、規(guī)范糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、維護(hù)糧食流通秩序、保障國(guó)家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，糧食流通形勢(shì)也發(fā)生了重要而深刻的變化，特別是在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，糧食流通工作客觀上也面臨許多新情況、新問(wèn)題和新矛盾，如政策性糧食流通管理亟待加強(qiáng)；糧食經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式日益多元化，對(duì)政府監(jiān)管措施和手段提出了新要求；一些地方出現(xiàn)糧食污染、變質(zhì)等，需要采取有效措施防控糧食流通環(huán)節(jié)存在的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)；流通環(huán)節(jié)糧食損失損耗問(wèn)題仍比較突出，等等。針對(duì)這些新情況新問(wèn)題，有必要對(duì)現(xiàn)行《條例》予以修改完善。此外，按照2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案，糧食流通監(jiān)管職責(zé)也發(fā)生了一些調(diào)整，也需要通過(guò)修改《條例》來(lái)予以明確。

司法部立法四局局長(zhǎng)黃袆表示，這次修改《條例》總的思路是，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，立足于保障國(guó)家糧食安全的基本定位，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的糧食流通管理制度體系的目標(biāo)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果的基礎(chǔ)上，聚焦短板和弱項(xiàng)，有針對(duì)性地完善相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。在修訂過(guò)程中，重點(diǎn)把握了以下幾點(diǎn)：一是完善全鏈條的監(jiān)管，確保糧食流通各個(gè)環(huán)節(jié)的有序銜接、平穩(wěn)運(yùn)行。二是運(yùn)用好兩種手段，即市場(chǎng)手段和政府調(diào)控手段，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。三是壓實(shí)政府的監(jiān)管責(zé)任和糧食經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任，形成監(jiān)管部門和市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)的局面。

針對(duì)糧食流通管理中存在的突出問(wèn)題和短板弱項(xiàng)，新修訂的《條例》作出了系統(tǒng)化的制度完善。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局副局長(zhǎng)黃煒表示，修訂后的《條例》有四個(gè)方面的新變化，即管理體制的新變化、管制方式的新變化、監(jiān)管內(nèi)容的新變化和責(zé)任追究的新變化。在管理體制方面，《條例》明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，承擔(dān)保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責(zé)任。在管制方式方面，取消了糧食收購(gòu)資格行政許可，強(qiáng)化了糧食流通事中事后監(jiān)管措施，專門建立起糧食流通信用監(jiān)管制度，強(qiáng)化了監(jiān)督檢查的職責(zé)和檢查手段，為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、實(shí)現(xiàn)糧食流通的有效監(jiān)管建構(gòu)了一種新的管制模式。在監(jiān)管內(nèi)容方面，系統(tǒng)完善了糧食流通各類主體在政策性糧食管理、糧食流通經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、糧食質(zhì)量安全、糧食節(jié)約和減損等方面的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，細(xì)化規(guī)定了糧食流通的禁止性行為，補(bǔ)上了糧食流通管理的制度短板，為嚴(yán)肅查處糧食流通違法違規(guī)行為、切實(shí)維護(hù)糧食流通秩序提供了制度依據(jù)和遵循。在責(zé)任追究方面，《條例》按照放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管的法治理念和要求，通過(guò)定額、倍數(shù)等不同罰則的設(shè)定，全面強(qiáng)化對(duì)糧食流通違法違規(guī)行為的法律責(zé)任追究，進(jìn)一步提升了違法成本，加大了處罰力度。

可以看出，新修訂的《條例》為全面履行糧食流通管理職責(zé)、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障國(guó)家糧食安全提供了重要的法律支撐，全面構(gòu)建了糧食流通管理的制度框架，充分體現(xiàn)了糧食流通現(xiàn)代治理的時(shí)代特征。

保護(hù)農(nóng)民利益 激發(fā)市場(chǎng)活力

“以民為本、立法為民”，本著這樣的法治理念，《條例》的修訂堅(jiān)持為耕者謀利、為食者造福、為業(yè)者護(hù)航，是不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感幸福感安全感的生動(dòng)體現(xiàn)。

《條例》開宗明義將保護(hù)糧食生產(chǎn)者積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)作為立法目的之一，明確規(guī)定了采取政策性糧食購(gòu)銷等措施在內(nèi)的一系列保護(hù)農(nóng)民利益的措施，特別是針對(duì)實(shí)踐中存在的“打白條”等侵害種糧農(nóng)民利益的行為，有針對(duì)性地作出了糧食收購(gòu)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，按質(zhì)論價(jià)，及時(shí)向售糧者支付售糧款，不得拖欠，不得接受任何組織或者個(gè)人的委托代扣、代繳任何稅、費(fèi)和其他款項(xiàng)等禁止性規(guī)定，并設(shè)立了違反規(guī)定的嚴(yán)格法律責(zé)任。黃煒表示，這些規(guī)定充分體現(xiàn)了人民至上的執(zhí)政理念，有利于進(jìn)一步保護(hù)種糧農(nóng)民合法權(quán)益、調(diào)動(dòng)糧食生產(chǎn)積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全。

取消糧食收購(gòu)資格許可制度，是糧食流通管理制度的重大調(diào)整，也是《條例》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容，此舉將有利于維護(hù)糧食流通秩序，優(yōu)化糧食營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

黃煒介紹說(shuō)，2004年《糧食流通管理?xiàng)l例》確定的糧食收購(gòu)資格行政許可制度，本質(zhì)是管主體、管門檻、管準(zhǔn)入的一種事先管制方式，對(duì)維護(hù)糧食收購(gòu)秩序、保護(hù)種糧農(nóng)民利益發(fā)揮了積極作用。但近年來(lái)，糧食市場(chǎng)主體更加多元，糧食購(gòu)銷活動(dòng)明顯活躍。如2019年全國(guó)具有糧食收購(gòu)資格的經(jīng)營(yíng)者中，非國(guó)有市場(chǎng)主體占比接近90%，基本形成了“市場(chǎng)化收購(gòu)是主體、政策性收購(gòu)來(lái)托底”的新格局。新的形勢(shì)下，需要進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、改進(jìn)市場(chǎng)服務(wù)，需要加快實(shí)現(xiàn)從事先管主體、管門檻、管準(zhǔn)入的方式，向管行為、管規(guī)則、管公平競(jìng)爭(zhēng)、管處罰違法違規(guī)的事中事后監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變?；谶@些考慮，這次《條例》取消了糧食收購(gòu)資格行政許可制度。

黃煒表示，取消收購(gòu)資格許可，不能簡(jiǎn)單地理解為“一放了之”，而是要運(yùn)用法治的方法，更好地提升監(jiān)管效率，更好地服務(wù)市場(chǎng)主體，更好地維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境，如《條例》明確了收購(gòu)企業(yè)的備案要求、收購(gòu)情況的報(bào)告制度、收購(gòu)行為的規(guī)范要求、監(jiān)督管理的措施和手段等等。

與此同時(shí)，《條例》立足于更好滿足人民美好生活對(duì)糧食供給的新要求，圍繞糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效的目標(biāo)，作出了一系列制度規(guī)范?！稐l例》明確，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高優(yōu)質(zhì)糧食供給水平，鼓勵(lì)糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供安全優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品。在糧食流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管等方面，修訂后的《條例》從產(chǎn)后、流通全程監(jiān)測(cè)監(jiān)控、入庫(kù)出庫(kù)檢驗(yàn)、庫(kù)存質(zhì)量管控、運(yùn)輸過(guò)程質(zhì)量管理、食用用途糧食管理和被污染糧食處置和法律責(zé)任追究等六個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化，為嚴(yán)把糧食入口質(zhì)量安全關(guān)提供了依據(jù)和保障，有力地確保人民群眾“舌尖上的安全”。

遵照習(xí)近平總書記關(guān)于“要加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，采取有效措施，建立長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為”的重要指示精神，修訂后的《條例》還圍繞節(jié)糧減損重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)作出了特別規(guī)定，將防止和減少糧食損失浪費(fèi)作為糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的原則要求，對(duì)糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)節(jié)糧減損作出了重點(diǎn)規(guī)范，鼓勵(lì)和支持開發(fā)、推廣應(yīng)用先進(jìn)的糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工技術(shù)，開展珍惜和節(jié)約糧食宣傳教育，為糧食經(jīng)營(yíng)者降低糧食損失損耗，強(qiáng)化愛(ài)糧節(jié)糧宣傳教育，營(yíng)造“愛(ài)惜糧食、反對(duì)浪費(fèi)”的濃厚社會(huì)氛圍提供了重要法治引領(lǐng)。

明確黨政同責(zé) 壓實(shí)政治責(zé)任

端牢中國(guó)人自己的飯碗，“責(zé)任”二字重千鈞。糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制是黨中央、國(guó)務(wù)院為保障國(guó)家糧食安全而作出的一項(xiàng)重要制度安排，自2014年底實(shí)施以來(lái)，各省（區(qū)、市）人民政府切實(shí)增強(qiáng)落實(shí)糧食安全責(zé)任的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，積極推動(dòng)重點(diǎn)工作，有效破解難點(diǎn)問(wèn)題，糧食安全保障更加有力有效。去年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記作出新指示：“地方各級(jí)黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)，‘米袋子’省長(zhǎng)要負(fù)責(zé)，書記也要負(fù)責(zé)?！彪S即，中央一號(hào)文件對(duì)實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)作出要求，進(jìn)一步推動(dòng)糧食安全政治責(zé)任落地，筑牢糧食安全根基。

“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，完善糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，承擔(dān)保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責(zé)任，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域糧食的總量平衡和地方儲(chǔ)備糧等的管理?！卑凑拯h中央的最新要求，修訂后的《糧食流通管理?xiàng)l例》對(duì)黨政同責(zé)作出如上專門規(guī)定，第一次在國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)中明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，同時(shí)對(duì)有關(guān)職能部門糧食流通監(jiān)管職責(zé)進(jìn)一步明確和細(xì)化，從法律層面壓實(shí)地方黨委、政府的糧食安全責(zé)任，為新形勢(shì)下切實(shí)維護(hù)糧食流通秩序提供了制度依據(jù)和遵循，為確保國(guó)家糧食安全提供了法治保障。

黃煒表示，從2016年對(duì)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制首次考核以來(lái)，考核機(jī)制不斷完善，考核要求不斷強(qiáng)化，考核效果也一年比一年好，保護(hù)了種糧農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通能力不斷提高，促進(jìn)了糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保了糧食庫(kù)存充裕、質(zhì)量良好、供應(yīng)充足、市場(chǎng)運(yùn)行平穩(wěn)，糧食安全保障水平顯著提高?！澳軌蚪?jīng)受住去年疫情的考驗(yàn)、保障好疫情期間糧食供應(yīng)，跟這樣的制度安排是密不可分的?！秉S煒說(shuō)。

本刊了解到，目前，國(guó)家有關(guān)部門根據(jù)中央要求和《條例》規(guī)定，正在研究糧食安全實(shí)行黨政同責(zé)的政策要求和具體安排，進(jìn)一步壓實(shí)各地保障糧食安全的政治責(zé)任。

嚴(yán)管政策性糧食 固牢糧食安全“壓艙石”

政策性糧食，是指政府指定或者委托糧食經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買、儲(chǔ)存、加工、銷售，并給予財(cái)政、金融等方面政策性支持的糧食，包括但不限于政府儲(chǔ)備糧。政策性糧食是保障國(guó)家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，管好用好政策性糧食，有利于端牢中國(guó)人自己的飯碗，有利于保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，有利于保障市場(chǎng)供應(yīng)，有利于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)口糧庫(kù)存足夠滿足全國(guó)人民一年的消費(fèi)需要，其中政策性糧食占了大頭。因其具有特殊重要性，因而政策性糧食管理和使用備受社會(huì)關(guān)注。

這次《條例》的修訂，把政策性糧食的制度完善作為重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確了嚴(yán)禁虛報(bào)糧食收儲(chǔ)數(shù)量，嚴(yán)禁擠占、挪用、克扣財(cái)政補(bǔ)貼、信貸資金等九個(gè)方面的禁止性規(guī)定。黃煒表示，這些修訂歸納起來(lái)要體現(xiàn)了“五個(gè)嚴(yán)”的要求：

嚴(yán)肅落實(shí)政策目標(biāo)。相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體必須嚴(yán)格執(zhí)行糧食儲(chǔ)存、政策性糧食收儲(chǔ)等政策；嚴(yán)禁套取糧食價(jià)差和財(cái)政補(bǔ)貼，騙取信貸資金；嚴(yán)禁擠占、挪用、克扣財(cái)政補(bǔ)貼、信貸資金；嚴(yán)禁以政策性糧食進(jìn)行擔(dān)保、償還債務(wù)，以及其他非政策性目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

嚴(yán)把質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)。建立健全、嚴(yán)格執(zhí)行政策性糧食的質(zhì)量安全檢驗(yàn)制度，嚴(yán)把收購(gòu)入庫(kù)、儲(chǔ)存管理、銷售出庫(kù)等質(zhì)量的關(guān)口，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家糧食的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

嚴(yán)明出庫(kù)管理責(zé)任。嚴(yán)禁在政策性糧食出庫(kù)時(shí)摻雜使假、以次充好、調(diào)換標(biāo)的物；不得拒不執(zhí)行出庫(kù)指令或者阻撓出庫(kù)。

嚴(yán)格糧食購(gòu)銷動(dòng)用程序。政策性糧食的采購(gòu)和銷售，原則上要通過(guò)規(guī)范的糧食交易中心公開進(jìn)行，也可以通過(guò)國(guó)家規(guī)定的其他方式進(jìn)行；嚴(yán)禁不按國(guó)家規(guī)定用途處置政策性糧食；嚴(yán)禁擅自動(dòng)用政策性糧食。

嚴(yán)厲追究法律責(zé)任。明確了政策性糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)禁止性條款和罰則，對(duì)企業(yè)最高可以罰500萬(wàn)元，對(duì)其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員個(gè)人，可以處個(gè)人上一年度從本企業(yè)獲得收入的1～10 倍的罰款。

4月14日，新修訂的《條例》施行前夕，為了有效震懾糧食流通領(lǐng)域違法違規(guī)行為，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局公布了2020年以來(lái)查處的一批典型涉糧案件。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局執(zhí)法督查局局長(zhǎng)鐘海濤表示，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局將認(rèn)真宣傳貫徹新修訂的《條例》，組織開展糧食行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)執(zhí)法；通過(guò)查辦涉糧案件，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，持續(xù)釋放“大國(guó)糧倉(cāng)”強(qiáng)監(jiān)管信號(hào)，確保政策性糧食管得住、管得好，確保國(guó)家政策落實(shí)到位，切實(shí)保護(hù)種糧農(nóng)民和消費(fèi)者合法權(quán)益，更好地保障國(guó)家糧食安全。