解決好中國人自己的“飯碗”問題

文/國家發(fā)展改革委黨組成員，國家糧食和物資儲備局黨組書記、局長張務(wù)鋒

民為國基，谷為民命。糧食安全事關(guān)國運民生，是治國理政的頭等大事。黨的十九屆五中全會將確保糧食安全作為國家安全的重要組成部分，2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議均對糧食安全作出部署?！笆奈濉币?guī)劃綱要著眼強化國家經(jīng)濟安全保障，對實施糧食安全戰(zhàn)略作了總體安排。進入新發(fā)展階段，必須堅定走好中國特色糧食安全之路，把14 億中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

一、實施國家糧食安全戰(zhàn)略取得舉世矚目的成就

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把保障糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國特色糧食安全之路。我國糧食生產(chǎn)能力不斷增強，糧食流通現(xiàn)代化水平明顯提升，糧食供給結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，糧食安全保障有力有效，經(jīng)受住了新冠肺炎疫情等沖擊的壓力測試。

糧食安全制度體系更加完善。強化政策規(guī)劃引領(lǐng)，新世紀以來中央一號文件連續(xù)18年聚焦“三農(nóng)”，黨中央、國務(wù)院出臺了健全糧食安全省長責(zé)任制、建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)等具有“四梁八柱”性質(zhì)的政策舉措。加大支持保護力度，各級財政把“三農(nóng)”作為優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資支持實施了良種工程、糧食安全保障調(diào)控和應(yīng)急設(shè)施等重點項目。深化糧食收儲制度改革，理順了價格形成機制和市場流通秩序，市場化收購比重明顯提高。充分發(fā)揮考核導(dǎo)向作用，加強糧食安全省長責(zé)任制考核，對中央儲備糧管理和中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行情況進行考核，壓實了地方政府和承儲企業(yè)的主體責(zé)任。

糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。黨的十八大以來，我國糧食總產(chǎn)量躍上新臺階，連續(xù)6年保持在1.3 萬億斤以上。實行最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農(nóng)田15.5 億畝、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)10.9 億畝。加快改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，建成高標(biāo)準農(nóng)田8 億畝，主要糧食作物機械化作業(yè)率超過80%。依靠科技實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率突破60%，糧食平均單產(chǎn)達到每畝382公斤。積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，全國家庭農(nóng)場超過100萬家，農(nóng)民合作社超過220萬家，社會化服務(wù)組織達90 萬個，較好地解決了“誰來種地”和“怎樣種地”等問題。

糧食儲備能力顯著增強。推進糧食儲備安全管理體制機制改革，建立中央儲備在地監(jiān)管體制、優(yōu)化儲備結(jié)構(gòu)布局等任務(wù)取得積極進展。健全糧食儲備體系，中央儲備糧規(guī)模保持穩(wěn)定，地方儲備糧能夠滿足產(chǎn)區(qū)3 個月、銷區(qū)6 個月、產(chǎn)銷平衡區(qū)4 個半月的市場供應(yīng)量，36 個大中城市及市場易波動地區(qū)建立了一定數(shù)量的成品糧油儲備。改善倉儲基礎(chǔ)設(shè)施，實施糧安工程，新建、改造和提升了一批倉儲設(shè)施，全國標(biāo)準糧食倉房倉容6.8 億噸，倉儲條件總體達到世界較先進水平。

糧食流通能力持續(xù)保障。建立國家糧食交易中心和30 個省級交易中心，連續(xù)舉辦三屆中國糧食交易大會，初步形成了批發(fā)零售、期貨現(xiàn)貨、線上線下等多種方式協(xié)調(diào)發(fā)展的糧食市場交易體系。創(chuàng)新強化糧食宏觀調(diào)控，加強監(jiān)測預(yù)警和精準調(diào)控，糧食市場運行總體平穩(wěn)。發(fā)展壯大糧食產(chǎn)業(yè)，自2017年實施優(yōu)質(zhì)糧食工程以來，建成糧食產(chǎn)后服務(wù)中心4000 多個，新建和改造提升糧食質(zhì)檢機構(gòu)1500 余個，扶持中國好糧油示范縣389個，涌現(xiàn)出一批具有較高知名度和美譽度的區(qū)域性糧食品牌。

糧食國際合作全面加強。用好兩個市場、兩種資源，通過適度進口調(diào)劑品種余缺。推動糧食領(lǐng)域國際合作，與60 多個國家和國際組織簽訂了120 多份農(nóng)業(yè)合作協(xié)議。落實2018年中非合作論壇北京峰會精神，與非盟簽署合作備忘錄，幫助非洲國家減少糧食產(chǎn)后損失。積極參與世界糧食安全治理，落實《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，為維護世界糧食安全和促進共同發(fā)展作出了積極貢獻。

二、新時代保障國家糧食安全的規(guī)律性認識不斷深化

黨中央歷來高度重視糧食安全，在不同歷史時期適時制定和調(diào)整糧食方針政策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，科學(xué)引領(lǐng)和有力推動了糧食安全的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，深化了對保障國家糧食安全的規(guī)律性認識。

黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是端牢中國人飯碗的根本保證。習(xí)近平總書記深刻闡述了糧食安全的極端重要性，指出“糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)”，“保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松”；明確提出了保障糧食安全的戰(zhàn)略舉措，要求加快推動“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落實落地，解決好種子和耕地等要害問題；特別強調(diào)了保障糧食安全的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，指出地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任，實行黨政同責(zé)，“米袋子”省長要負責(zé)，書記也要負責(zé)。習(xí)近平總書記的重要論述，為新時代保障國家糧食安全指明了正確方向、提供了根本遵循。黨中央、國務(wù)院不斷完善保障國家糧食安全的體制機制和政策，并將“保糧食能源安全”列為“六?！敝匾蝿?wù)之一。實踐證明，只有堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，才能牢牢把住保障國家糧食安全主動權(quán)，使中國特色糧食安全之路越走越寬廣。

全面深化改革是增強糧食安全保障能力的動力源泉。黨的十八大以來，涉及糧食安全的重點領(lǐng)域改革不斷向縱深推進，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”、土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變等舉措全面落地，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革深入推進，糧食儲備安全管理體制機制改革持續(xù)深化，糧食安全省長責(zé)任制、中央儲備糧管理和中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行情況的考核體系先后建立。隨著各項改革深入推進，我國糧食安全制度框架建立健全，糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平穩(wěn)步提升。實踐證明，只有始終保持開拓進取的銳氣、攻堅克難的勇氣，才能抓好改革落實，為保障國家糧食安全增添新動力。

堅持系統(tǒng)觀念是落實國家糧食安全戰(zhàn)略的重要方法。糧食安全事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全，必須全面系統(tǒng)認識國情糧情，統(tǒng)籌把握六對關(guān)系。一是“多”和“少”的關(guān)系。糧食多了是問題，少了也是問題，但多了是庫存壓力，少了是整個大局的壓力。在糧食問題上，要算好大賬，算好政治賬和社會穩(wěn)定賬。二是“質(zhì)”和“量”的關(guān)系。堅持數(shù)量和質(zhì)量并重，堅定不移穩(wěn)面積和穩(wěn)產(chǎn)量，增加優(yōu)質(zhì)糧食供給，以優(yōu)糧優(yōu)產(chǎn)優(yōu)價促進糧食穩(wěn)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三是生產(chǎn)和流通的關(guān)系。統(tǒng)籌“產(chǎn)購儲加銷”各環(huán)節(jié)，毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，增強儲備和加工能力，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，更好發(fā)揮整體效應(yīng)。四是當(dāng)前和長遠的關(guān)系。既著力解決當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性矛盾，又著眼長遠、強化弱項、鞏固基礎(chǔ)，保持糧食安全形勢穩(wěn)中向好。五是國內(nèi)和國外的關(guān)系。堅持立足國內(nèi)基本解決全國人民吃飯問題，同時積極開展糧食安全國際合作，有效利用國際市場資源。六是政府和市場的關(guān)系。既要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合。實踐證明，只有系統(tǒng)把握、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)各項舉措在政策取向上相互協(xié)同，在實際成效上相得益彰，增強保障國家糧食安全的總體效應(yīng)。

創(chuàng)新引領(lǐng)和高質(zhì)量發(fā)展是保障糧食安全的必然要求。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。在保障糧食安全的過程中，堅持以創(chuàng)新激發(fā)活力、培育動能，研發(fā)推廣新技術(shù)，推動糧食穩(wěn)產(chǎn)提質(zhì)增效。培育壯大新主體，實施家庭農(nóng)場培育計劃和農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動，支持發(fā)展糧食耕種、產(chǎn)后、儲銷等環(huán)節(jié)社會化和專業(yè)化服務(wù)，帶動小農(nóng)戶進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)軌道。積極探索新路徑，深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，加快糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，在穩(wěn)定糧食產(chǎn)能、鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮重要作用。實踐證明，只有加快政策創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新步伐，提高綜合效益和競爭力，才能在更高水平上保障國家糧食安全。

為民造福、扛穩(wěn)重任是強糧興糧的初心使命。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。從糧食領(lǐng)域來看，具體體現(xiàn)為從“吃得飽”向“吃得好”、“吃得營養(yǎng)健康”轉(zhuǎn)變。近年來，圍繞“為耕者謀利”，嚴格落實收購政策，優(yōu)化糧食產(chǎn)后服務(wù)，建立完善利益聯(lián)結(jié)機制，多渠道讓種糧農(nóng)民分享改革發(fā)展紅利。圍繞“為食者造?！?，完善城鄉(xiāng)配送供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，推廣新業(yè)態(tài)新模式，加強糧食質(zhì)量監(jiān)管，為消費者提供優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品和服務(wù)。圍繞“為業(yè)者護航”，大力實施“放管服”改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，促進企業(yè)增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌。實踐證明，只有切實抓好興糧之策、惠農(nóng)之道、利民之舉，才能將糧食安全各項政策舉措真正轉(zhuǎn)化為人民的切身利益，得到群眾認可，經(jīng)得起實踐檢驗。

三、糧食安全這根弦任何時候都不能松

糧食安全仍是當(dāng)今人類面臨的重大課題，實現(xiàn)《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》“零饑餓”目標(biāo)面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情全球大流行，給糧食貿(mào)易合作帶來諸多不確定因素，國際糧食供應(yīng)鏈和物流鏈穩(wěn)定存有風(fēng)險。綜合研判國內(nèi)糧食形勢，當(dāng)前主要存在四個方面的風(fēng)險壓力，必須始終繃緊糧食安全這根弦。

一是糧食消費需求剛性增長和資源環(huán)境硬約束并存。雖然我國糧食生產(chǎn)連年豐收，但這仍是一個緊平衡，而且緊平衡很可能是我國糧食安全的長期態(tài)勢。隨著人民生活水平提高，食物消費結(jié)構(gòu)升級，飼料用糧等將保持較大幅度增長。我國人多地少水缺，人均耕地和淡水資源分別僅為世界平均水平的40%和25%左右。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，耕地、農(nóng)業(yè)用水空間面臨擠壓挑戰(zhàn)，對于增強糧食供給能力是不小的考驗。

二是發(fā)展不平衡不充分問題在糧食領(lǐng)域有程度不同表現(xiàn)。就品種而言，階段性供過于求和供給不足并存。稻谷、小麥產(chǎn)需有余，玉米當(dāng)年產(chǎn)需存有一定缺口，大豆產(chǎn)需缺口較大。就區(qū)域而言，糧食生產(chǎn)進一步向主產(chǎn)區(qū)集中，13 個主產(chǎn)省區(qū)貢獻了全國近80%的糧食產(chǎn)量；近年來，全國糧食跨省流通量保持在4000 億斤以上，約占全國糧食總產(chǎn)量的1/3。就各環(huán)節(jié)而言，一些地方從上游加工到終端商貿(mào)的銜接不夠緊密，重要節(jié)點糧食接卸和集散發(fā)展不均衡，有的地方糧食應(yīng)急設(shè)施規(guī)模偏小、保障能力較弱。

三是保護和調(diào)動“兩個積極性”還需強化。人工、土地等成本增幅較大，糧食種植比較效益較低，對農(nóng)民種糧積極性有所影響。隨著糧食安全形勢向好，有些地方重農(nóng)抓糧意識一度有所放松，有的主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)熱情不夠高。個別地方在結(jié)構(gòu)調(diào)整中片面追求經(jīng)濟效益，調(diào)減糧食播種面積，改種其他作物。盡管全國糧食播種面積連續(xù)多年總體保持穩(wěn)定，但穩(wěn)面積的底線不容絲毫松動。

四是糧食產(chǎn)業(yè)存在部分品種外采率較高和市場競爭力較弱現(xiàn)象。近年來，我國口糧進口量僅占國內(nèi)消費量的2%左右，但大豆進口量占國內(nèi)消費量的比重較高，而且進口來源地相對集中。如果國際糧價出現(xiàn)大幅波動，可能通過貿(mào)易、金融或輿論等方式向國內(nèi)傳導(dǎo)，影響市場預(yù)期，波及下游產(chǎn)業(yè)。我國戶均耕地面積少，糧食生產(chǎn)的規(guī)?；徒M織化程度較低；糧食產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈協(xié)同不夠，亟待增加高水平研發(fā)成果和優(yōu)質(zhì)專用精深加工產(chǎn)品；糧食企業(yè)“走出去”起步較晚，在國際市場上的競爭力和影響力有待提高。

四、堅定走好中國特色糧食安全之路

五谷者，萬民之命，國之重寶。對于我們這樣一個人口大國來說，保障國家糧食安全，是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，具有極端重要性。落實“十四五”規(guī)劃綱要，提升糧食等領(lǐng)域安全發(fā)展能力，要加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。

堅持“藏糧于地、藏糧于技”，進一步夯實保障糧食安全的基礎(chǔ)。把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須切實解決好“種子和耕地”等要害問題。強化種質(zhì)資源保護和利用，加強種子庫建設(shè)，開展良種重大科研聯(lián)合攻關(guān)，實施現(xiàn)代種業(yè)提升工程，提高良種自主可控能力。嚴守耕地紅線和永久基本農(nóng)田控制線，堅持良田糧用，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策，大力改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，實施高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)工程。積極構(gòu)建多元市場主體格局，以國家糧食交易平臺為龍頭，促進糧食產(chǎn)銷合作，支持成品糧批發(fā)市場和零售終端建設(shè)，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代糧食市場體系。

深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，加快糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。堅持“糧頭食尾”和“農(nóng)頭工尾”，加快構(gòu)建現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)體系。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)為重點，建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。放大糧食加工轉(zhuǎn)化引擎作用，培育一批示范市縣、特色園區(qū)、骨干企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈“三鏈協(xié)同”，建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地，實現(xiàn)糧食興、產(chǎn)業(yè)旺、經(jīng)濟強的良性循環(huán)。啟動新一輪優(yōu)質(zhì)糧食工程，持續(xù)開展“中國好糧油”行動。推廣“湖州模式”，從倉儲環(huán)節(jié)入手向兩端發(fā)力；借鑒“阜南樣板”，通過培育龍頭企業(yè)、壯大糧食產(chǎn)業(yè)，助力實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。實施糧食綠色倉儲提升、糧食品種品質(zhì)品牌提升、糧食質(zhì)量追溯提升、糧食機械裝備提升、糧食應(yīng)急保障能力提升、糧食節(jié)約減損健康消費提升“六大行動”，促進優(yōu)糧優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)購、優(yōu)儲、優(yōu)加、優(yōu)銷“五優(yōu)聯(lián)動”，提升糧食供給體系韌性和對國內(nèi)需求的適配性。

開展糧食節(jié)約行動，促進節(jié)糧減損和營養(yǎng)健康。加強全鏈條管控，推進糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)，最大限度減少損失。加強農(nóng)業(yè)機械研制推廣，提高機械化作業(yè)水平。加快倉儲設(shè)施升級改造，大力推廣綠色低溫儲糧技術(shù)，實施農(nóng)戶和居民科學(xué)儲糧項目。引導(dǎo)水稻、小麥等口糧適度加工，注重副產(chǎn)品綜合利用，鼓勵發(fā)展糧食循環(huán)經(jīng)濟。把糧食安全教育納入國民教育體系，開展世界糧食日和全國糧食安全宣傳周等主題活動，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，營造愛糧節(jié)糧、健康消費的新風(fēng)尚。

完善糧食“產(chǎn)購儲加銷”協(xié)同保障，在更高水平上實現(xiàn)糧食供需動態(tài)平衡?？茖W(xué)確定儲備規(guī)模，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局；充分發(fā)揮中央儲備糧“壓艙石”和地方儲備糧“第一道防線”作用；建立社會責(zé)任儲備，實現(xiàn)功能互補、權(quán)責(zé)清晰、統(tǒng)籌高效。提升糧食收儲調(diào)控能力，認真抓好政策性收購，推動主體多元、渠道多樣、優(yōu)糧優(yōu)價市場化收購，保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。強化糧食監(jiān)測預(yù)警，加強精準調(diào)控和預(yù)期管理，保障市場供應(yīng)和價格穩(wěn)定。圍繞優(yōu)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)、強功能，改擴建和新建糧食倉儲物流設(shè)施。

加強監(jiān)管、壓實責(zé)任，提高糧食安全治理現(xiàn)代化水平。實行黨政同責(zé)，強化落實糧食安全省長責(zé)任制考核，壓緊壓實保障糧食安全政治責(zé)任，增強各級黨委和政府重農(nóng)抓糧的思想行動自覺。扎實開展中央儲備糧管理和中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行情況考核，敦促承儲企業(yè)嚴格內(nèi)控管理。制定糧食安全保障法，深入宣傳貫徹新修訂的《糧食流通管理條例》。強化糧食監(jiān)管執(zhí)法，嚴查涉糧違法違規(guī)行為。深化糧食儲備安全管理體制機制改革，進一步壓實主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，堅決守住管好“天下糧倉”。