產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)視角下垂釣管理制度研究

文/劉江

依法保護(hù)和合理利用水生生物資源，降低因過(guò)度捕撈造成的漁業(yè)資源衰退，減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)水生生物棲息地的破壞，是國(guó)家漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略規(guī)劃。垂釣作為涉及水生生物資源利用的活動(dòng)之一，對(duì)其進(jìn)行有效管理也是保護(hù)資源的重要一環(huán)。如何實(shí)現(xiàn)既有效保護(hù)資源，又促進(jìn)休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，提高法治的核心競(jìng)爭(zhēng)力是關(guān)鍵。本文通過(guò)分析現(xiàn)有制度規(guī)定的不完整與矛盾性，提出解決垂釣管理問(wèn)題的思路與對(duì)策，以期促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)共贏。

一、問(wèn)題的提出

（一）制度背景

1986年1月20日，《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《漁業(yè)法》”）頒布；1987年10月20日，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施細(xì)則》”），其中，第十八條規(guī)定“娛樂(lè)性游釣和在尚未養(yǎng)殖、管理的灘涂手工采集零星水產(chǎn)品的，不必申請(qǐng)捕撈許可證，但應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，防止破壞漁業(yè)資源。具體管理辦法由縣級(jí)以上人民政府制定”。自此，垂釣（游釣）在我國(guó)漁業(yè)行業(yè)管理行政法規(guī)中開(kāi)始有了明文規(guī)定。

實(shí)施30余年中，部分地區(qū)出臺(tái)了有關(guān)垂釣的管理規(guī)范，2005年，江西省南昌市人民政府發(fā)布了《南昌市城區(qū)河流垂釣管理規(guī)定》，規(guī)定了可以垂釣的區(qū)域，設(shè)定了部分法律責(zé)任，“違反本規(guī)定，使用聯(lián)體釣、串掛釣、甩桿以及捕撈等方法釣魚(yú)的，由南昌市城市管理行政執(zhí)法部門(mén)處以20元以上100元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”；2009年，河南省洛陽(yáng)市人民政府發(fā)布了《洛陽(yáng)市城區(qū)河流垂釣管理規(guī)定（試行）》，規(guī)范了垂釣相關(guān)工作的部門(mén)職責(zé)分工，規(guī)定了“不得在晚上9時(shí)至次日早晨6時(shí)垂釣”“不得使用聯(lián)體鉤、串掛鉤等方法垂釣”“禁止在禁釣區(qū)、禁釣期內(nèi)垂釣”以及“禁止駕船入河垂釣”等，并對(duì)上述行為設(shè)定了法律責(zé)任“拒不改正的，處以30元以上50元以下罰款”；2020年7月31日，江蘇省修訂了《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》，增加在長(zhǎng)江干流江蘇段和水生生物保護(hù)區(qū)違法垂釣的相關(guān)法律責(zé)任條款，成為全國(guó)第一個(gè)在省級(jí)地方性法規(guī)中設(shè)定垂釣管理法律責(zé)任的省份。

從全國(guó)關(guān)于垂釣管理的立法情況來(lái)看，各地立法積極性并不高，究其原因，一方面，在長(zhǎng)江流域尚未大范圍實(shí)施捕撈漁民退出捕撈作業(yè)前，垂釣獲取漁獲物的數(shù)量相對(duì)較少，管理矛盾與管理需求并不十分凸顯；另一方面，2000年《漁業(yè)法》進(jìn)行大幅度修改后，《實(shí)施細(xì)則》未做過(guò)實(shí)質(zhì)性修改，目前國(guó)家層面對(duì)于垂釣的規(guī)范均以文件形式發(fā)布，沒(méi)有法律規(guī)范出臺(tái)，垂釣管理的基本制度建設(shè)相對(duì)滯后，規(guī)范體系還不完善，在執(zhí)法管理中存在較大的不確定性，各地在制定垂釣管理規(guī)范時(shí)，客觀上具有一定難度。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾

1.垂釣產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國(guó)休閑漁業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)。2017年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《全國(guó)漁業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》提出，要積極培育垂釣、水族觀賞、漁事體驗(yàn)、科普教育等多種休閑業(yè)態(tài)，引導(dǎo)帶動(dòng)釣具、水族器材等相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)發(fā)展功能齊全的休閑漁業(yè)基地，促進(jìn)休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。根據(jù)我國(guó)公布的《中國(guó)休閑漁業(yè)發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2017年～2019年休閑釣具、釣餌的銷(xiāo)售額年均約66.74億元，垂釣產(chǎn)業(yè)相關(guān)消費(fèi)人群數(shù)量眾多。

2.漁業(yè)資源衰竭嚴(yán)重。以長(zhǎng)江為例，水生生物完整性指數(shù)已到了最差的“無(wú)魚(yú)”級(jí)別，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)，20世紀(jì)50年代長(zhǎng)江漁業(yè)年捕撈量是45×105t；隨后的幾十年中，長(zhǎng)江年捕撈量不斷下降，到2017年已經(jīng)不足1×105t；2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見(jiàn)》，提出“到2020年，長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域?qū)崿F(xiàn)常年禁捕”，2020年12月31日，長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”全面啟動(dòng)；自2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后發(fā)布了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江流域禁捕執(zhí)法管理工作的意見(jiàn)》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長(zhǎng)江辦關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范長(zhǎng)江流域垂釣管理工作的通知》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江流域垂釣管理工作的意見(jiàn)》，要求各地加強(qiáng)垂釣管理、制定垂釣管理辦法，結(jié)合實(shí)際規(guī)劃垂釣區(qū)域和垂釣時(shí)間，規(guī)范釣具釣法、釣餌類(lèi)型、釣獲物處置等，將天然水域垂釣監(jiān)管作為水生生物保護(hù)的重要內(nèi)容之一。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾亟待解決。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)的雙重背景下，若無(wú)完善的管理規(guī)范，必然形成無(wú)序的粗放式的發(fā)展，而這既不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也會(huì)給環(huán)境資源帶來(lái)一定的影響。如何妥善解決矛盾，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)共贏，本文從我國(guó)現(xiàn)有漁業(yè)法律體系的建設(shè)與垂釣管理的關(guān)系著手，分析垂釣管理規(guī)范的不足與矛盾，提出解決的對(duì)策，以此促進(jìn)垂釣管理法治核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

二、垂釣管理規(guī)范現(xiàn)狀

關(guān)于《漁業(yè)法》是否可以規(guī)范垂釣行為，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，垂釣是“捕撈”行為的一種，《漁業(yè)法》中所有關(guān)于“捕撈”的法律責(zé)任條款對(duì)垂釣行為均有約束性；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《漁業(yè)法》規(guī)范的“捕撈”行為均為狹義的“捕撈”，即通過(guò)借助船舶并使用捕撈網(wǎng)具開(kāi)展的“捕撈”行為，因此不能用于約束垂釣行為。本文從闡釋《漁業(yè)法》著手，對(duì)以上兩種觀點(diǎn)涉及的主要內(nèi)容進(jìn)行分析考量：

（一）從行政許可角度看，關(guān)于捕撈管理的部分條款不適用于約束垂釣行為

首先，根據(jù)《漁業(yè)法》第二十三條的相關(guān)規(guī)定，“國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度”，第四十一條配套制定了“未取得捕撈許可擅自進(jìn)行捕撈作業(yè)”的法律責(zé)任條款，可見(jiàn)此處所講的“捕撈”是要以取得行政許可為前提；同時(shí)，根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第十八條中“娛樂(lè)性游釣不必申請(qǐng)捕撈許可證”的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前還沒(méi)有關(guān)于垂釣許可的相關(guān)制度，可見(jiàn)此處所表述的“捕撈”應(yīng)為狹義的“捕撈”，《漁業(yè)法》第二十一條、四十一條等關(guān)于捕撈許可的規(guī)范對(duì)垂釣行為沒(méi)有法律約束力；其次，《漁業(yè)法》第二十四條規(guī)定了取得捕撈許可證需要具備的條件為“有漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書(shū)”“有漁業(yè)船舶登記證書(shū)”“符合國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件?？h級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)發(fā)放的捕撈許可證，應(yīng)當(dāng)與上級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)下達(dá)的捕撈限額指標(biāo)相適應(yīng)”等，不難看出，我國(guó)現(xiàn)行的捕撈管理體制以船舶為主要載體，通過(guò)對(duì)船舶功率指標(biāo)的管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)捕撈總量的控制，由此看來(lái)，垂釣的管理與該處的“捕撈”截然不同。根據(jù)以上兩點(diǎn)可以判斷，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能因未經(jīng)捕撈許可實(shí)施非法垂釣而使用《漁業(yè)法》第四十一條來(lái)進(jìn)行行政處罰，《漁業(yè)法》中以上部分關(guān)于狹義“捕撈”的條款均不能約束垂釣行為。

（二）從資源保護(hù)的角度，部分條款可以約束垂釣行為，但具有一定局限性

現(xiàn)行《漁業(yè)法》法律責(zé)任章節(jié)共計(jì)12條，其中涉及捕撈管理4條（第三十八條、第四十一條、第四十二條和第四十三條），除狹義的“捕撈”所對(duì)應(yīng)的3個(gè)有關(guān)捕撈許可管理的條款外，第三十八條第一款規(guī)范了三種違法行為的處罰，一是通過(guò)炸魚(yú)、毒魚(yú)、電魚(yú)等破壞漁業(yè)資源方法進(jìn)行捕撈；二是違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈；三是使用禁用的漁具、捕撈方法和小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈或者漁獲物中幼魚(yú)超過(guò)規(guī)定比例。其中第一種、第三種已具體指向違法行為所使用的漁具或者漁法，與垂釣管理無(wú)直接關(guān)系，第二種“違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈”，對(duì)應(yīng)《漁業(yè)法》第三十條第一款“禁止在禁漁區(qū)、禁漁期進(jìn)行捕撈”的相關(guān)內(nèi)容，本文做重點(diǎn)討論。

1.《漁業(yè)法》對(duì)垂釣具有法律強(qiáng)制約束力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條第四款“珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物以外的其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)，適用《漁業(yè)法》等有關(guān)法律的規(guī)定”，《漁業(yè)法》除用于規(guī)范、調(diào)整漁業(yè)生產(chǎn)行為，還肩負(fù)有保護(hù)水生野生生物的使命，《漁業(yè)法》第一條中，“加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開(kāi)發(fā)和合理利用”，也體現(xiàn)了這樣的立法目的?！稘O業(yè)法》第三十八條中“禁止在禁漁區(qū)、禁漁期進(jìn)行捕撈”的表述，意在保護(hù)水生生物資源，通過(guò)劃定禁止捕撈的區(qū)域與時(shí)間，禁止除科研等特殊需要以外任何形式獲取水生生物資源的行為，換而言之，在禁漁區(qū)、禁漁期只要產(chǎn)生損害水生生物資源的結(jié)果，不論采取何種方式，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法，故此處所述“捕撈”，應(yīng)為廣義的“捕撈”。

2.《漁業(yè)法》對(duì)垂釣的約束存在局限性。根據(jù)《漁業(yè)法》第三十條第二款“重點(diǎn)保護(hù)的漁業(yè)資源品種及其可捕撈標(biāo)準(zhǔn)，禁漁區(qū)和禁漁期，禁止使用或者限制使用的漁具和捕撈方法，最小網(wǎng)目尺寸以及其他保護(hù)漁業(yè)資源的措施，由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)規(guī)定”的規(guī)定，“禁漁區(qū)、禁漁期”一旦設(shè)定，即禁止在該區(qū)域開(kāi)展一切捕撈行為，若以設(shè)定“禁漁區(qū)、禁漁期”之手段來(lái)約束垂釣行為，其他使用船舶、網(wǎng)具的捕撈行為同樣不可開(kāi)展。

分析此“絕對(duì)禁止”的方式，首先，其并非直接針對(duì)垂釣管理的措施，無(wú)法實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理的目的，與實(shí)際需求有一定差距；其次，依據(jù)《漁業(yè)法》第三十八條來(lái)實(shí)施垂釣管理，是以廣義“捕撈”的結(jié)果來(lái)判定其違法性，并未區(qū)分“捕撈”采取的方式，對(duì)于是否區(qū)分釣具的數(shù)量、釣法、釣餌等，均無(wú)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，給行政裁量帶來(lái)不便；再次，“禁漁區(qū)、禁漁期”是僅因保護(hù)水生生物資源的特殊需求而設(shè)定的特別保護(hù)范圍與期間，除此之外仍有相當(dāng)大范圍的天然水域有垂釣管理的實(shí)際需求。由此可見(jiàn)，設(shè)定“禁漁區(qū)、禁漁期”的管理模式，對(duì)垂釣管理而言并不完善，具有相當(dāng)?shù)木窒扌浴?/p>

綜上所述，《漁業(yè)法》作為保護(hù)水生野生動(dòng)物資源的法規(guī)，應(yīng)對(duì)垂釣行為起到約束作用，既體現(xiàn)法律屬性，也要滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，關(guān)于“捕撈”的概念即有廣義所指、又有狹義之分。《漁業(yè)法》關(guān)于捕撈許可相關(guān)的條款不適用于垂釣行為的約束，關(guān)于漁業(yè)資源保護(hù)的相關(guān)條款可以部分適用于垂釣行為的管理，但對(duì)于垂釣管理的現(xiàn)實(shí)需求而言，這部分條款具有相當(dāng)?shù)木窒扌?，同時(shí)需要結(jié)合其他配套制度，其效果需要在具體的執(zhí)法中開(kāi)展進(jìn)一步驗(yàn)證。

在加強(qiáng)水生生物保護(hù)、落實(shí)長(zhǎng)江流域禁捕退捕的背景下，加快修訂《漁業(yè)法》《實(shí)施細(xì)則》等漁業(yè)行業(yè)法律法規(guī)，重新構(gòu)建我國(guó)垂釣管理的法律規(guī)范體系，從水生生物資源保護(hù)的角度，規(guī)范垂釣管理基本制度與法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)水生生物保護(hù)與漁業(yè)休閑娛樂(lè)活動(dòng)同步健康發(fā)展，在新階段、新時(shí)期具有十分重要的意義。

三、對(duì)策與建議

（一）在漁業(yè)法律法規(guī)制度上建立垂釣管理相關(guān)條款

《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府制定垂釣管理辦法”，雖然在管理上具有較強(qiáng)的靈活性，但同時(shí)帶來(lái)以下幾方面問(wèn)題，一是造成區(qū)域行政執(zhí)法尺度在相鄰交界水域、上下游水域以及不同行政區(qū)域有較大差別。二是由于立法權(quán)限的限制，對(duì)垂釣行為的地方立法帶來(lái)一定難度，根據(jù)《行政處罰法》第十四條“地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，地方政府規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”對(duì)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限做的設(shè)定可知，有立法權(quán)的地方政府在立法時(shí)，可以設(shè)立的行政處罰種類(lèi)、幅度都非常有限，政府規(guī)章的立法難以滿(mǎn)足垂釣管理的需要，雖然根據(jù)《行政處罰法》第十二條的規(guī)定，有立法權(quán)的地方人大在行政處罰的設(shè)定中有較高的權(quán)限，但就無(wú)上位法依據(jù)新增設(shè)行政處罰方面也有嚴(yán)格限制，并且仍存在地區(qū)制度差異較大的問(wèn)題。三是在沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一的法律規(guī)范前提下，地方立法容易造成垂釣管理的基本原則與基本制度產(chǎn)生偏差，當(dāng)國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，易與地方制度沖突，缺乏制度的穩(wěn)定性，從而違反信賴(lài)保護(hù)原則。因此，對(duì)于垂釣行為的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)修訂《漁業(yè)法》，增加專(zhuān)門(mén)章節(jié)，或者通過(guò)行政法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范，為地方立法提供法律依據(jù)。

（二）對(duì)于垂釣行為的規(guī)范應(yīng)當(dāng)考慮以下幾方面內(nèi)容

一是建立垂釣的法定概念，區(qū)分垂釣與其他獲取漁業(yè)資源的行為；二是建立垂釣的基本制度，比如釣具、釣法、釣餌的規(guī)范，釣獲物的品種、數(shù)量、規(guī)格的規(guī)范，是否經(jīng)過(guò)垂釣許可或者進(jìn)行備案，是否可以進(jìn)行釣獲物交易以及是否繳納稅費(fèi)，是否可以借助輔助設(shè)施進(jìn)行垂釣等，以此促進(jìn)垂釣基本制度的統(tǒng)一；三是建立基本的法律責(zé)任體系，規(guī)范行政處罰的種類(lèi)與幅度，做到在違法行為處置中過(guò)罰適當(dāng)、區(qū)域相對(duì)統(tǒng)一；四是建立釣具的準(zhǔn)用目錄及禁用目錄；五是建立禁釣區(qū)的標(biāo)識(shí)規(guī)范以及準(zhǔn)釣區(qū)的安全建設(shè)規(guī)范，為劃定禁釣區(qū)、選取準(zhǔn)釣區(qū)提出基本要求；六是規(guī)范垂釣地方立法的范圍以及權(quán)限，為地方立法提供依據(jù)與立法空間。

（三）完善釣具釣法相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)監(jiān)管

市場(chǎng)銷(xiāo)售的釣具、釣鉤等種類(lèi)繁多，加強(qiáng)垂釣行為管理的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合立法情況，修訂完善釣具、釣鉤等的國(guó)家生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，建立更為規(guī)范的生產(chǎn)銷(xiāo)售體系，并加強(qiáng)對(duì)其生產(chǎn)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法監(jiān)管。