社區(qū)自治組織缺位下的治理困境與對(duì)策研究
——以H 小區(qū)防汛為例

石鳳蓉

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2020 年夏季的強(qiáng)降雨凸顯了我國(guó)城市化進(jìn)程中，以新建小區(qū)為代表的基層社區(qū)因居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)缺位而導(dǎo)致社區(qū)治理乏力的困境。文章以H 小區(qū)防汛治理為例，詳細(xì)描述、深入分析了基層自治組織缺位情況下社區(qū)防汛治理過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問題，并以此提出走出社區(qū)治理困境的對(duì)策與建議，旨在提升基層社區(qū)治理效能，形成和諧的社區(qū)治理環(huán)境和治理關(guān)系，增強(qiáng)居民幸福感。

1 H 小區(qū)汛情演變

1.1 汛情概況

H 小區(qū)建設(shè)規(guī)劃總戶數(shù)774 戶，于2017 年11月30 日交房，至2020 年7 月初小區(qū)入住居民超過(guò)400 戶。受城市規(guī)劃、拆遷困境及重大活動(dòng)（2019 年第七屆世界軍人運(yùn)動(dòng)會(huì)）、突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件（2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情，以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”）等的綜合影響，至2020 年汛期到來(lái)時(shí)，H 小區(qū)南面及東面地塊的整建工作仍未完成。

2020 年6 月進(jìn)入梅雨季節(jié)后，H 小區(qū)所在城市連續(xù)遭遇7 輪強(qiáng)降雨，至7 月7 日小區(qū)南面待整建污水溏和東面荒地因雨水無(wú)法排出，出現(xiàn)南門（消防門和行人門）路面積水超過(guò)15cm 及東面圍墻遭積水侵蝕的問題，給小區(qū)居民的日常生活造成了嚴(yán)重影響。（H 小區(qū)南面及東面地塊情況如圖1～圖3所示）

圖1 H 小區(qū)南面地塊情況

圖2 H 小區(qū)南門汛期情況（拍攝于2020 年7 月7 日）

圖3 H 小區(qū)東面荒地汛期情況（拍攝于2020 年7 月7 日）

1.2 防汛措施

7 月6 日前，物業(yè)公司就H 小區(qū)采取了基本的防汛措施，主要有在地下車庫(kù)出入口、小區(qū)門口地勢(shì)低洼處放置沙袋阻止雨水進(jìn)入車庫(kù)或小區(qū)，積水位置搭置木板供居民及非機(jī)動(dòng)車通行，加強(qiáng)巡視排查安全隱患，上報(bào)社區(qū)（籌備組）等。

7 月7 日15 時(shí)30 分左右，業(yè)主發(fā)現(xiàn)小區(qū)南門口出現(xiàn)水深超過(guò)15cm 的積水，并在物業(yè)+業(yè)主群發(fā)出消息及隨手拍攝的照片。隨后，又有業(yè)主發(fā)現(xiàn)小區(qū)南面圍墻受到雨水侵蝕，并在物業(yè)+業(yè)主群發(fā)出消息及照片。當(dāng)晚19 時(shí)多，物業(yè)工作人員稱已將小區(qū)汛情上報(bào)社區(qū)。8 日7 時(shí)左右，業(yè)主看到小區(qū)南門口搭置了寬約80 厘米的通道，積水中央放置了一臺(tái)處于停運(yùn)狀態(tài)的小型抽水機(jī)，詢問安保人員得知小型抽水機(jī)為暫時(shí)借用于排出南門路面積水的防汛裝備，且為唯一裝備。然而，由于南面污水溏儲(chǔ)水過(guò)多，加上強(qiáng)降雨的持續(xù)，H 小區(qū)南門路面仍一片汪洋，臨時(shí)通道多處被積水覆蓋。

受汛情嚴(yán)重影響，7 日16 時(shí)左右，H 小區(qū)居民自發(fā)向武漢市城市留言板留言或致電市長(zhǎng)熱線反映強(qiáng)降雨給小區(qū)造成的影響，以及造成這些影響的主、客觀原因。與此同時(shí)，轄區(qū)防汛應(yīng)急小分隊(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)防汛巡查、值守等工作，當(dāng)晚調(diào)度一挖掘機(jī)連夜在H 小區(qū)西面挖掘臨時(shí)排水溝（如圖4 所示）。8 日晚，H 小區(qū)南門路面積水低于物業(yè)公司搭置的臨時(shí)通道，居民可通過(guò)臨時(shí)通道從南門進(jìn)出。

圖4 排水溝

2 H 小區(qū)防汛困境分析

2.1 基本自治主體缺位

2.1.1 基本治理主體——物業(yè)公司

居民委員會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)被視為一個(gè)結(jié)構(gòu)健全的商品房住宅小區(qū)的基本組織，構(gòu)筑了小區(qū)管理的基本要素。居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，作為人民政府或其派出機(jī)關(guān)與轄區(qū)居民溝通的橋梁，其主要任務(wù)在于協(xié)助辦理轄區(qū)居民公共事務(wù)，維護(hù)居民合法權(quán)益，普法、宣傳，調(diào)解居民糾紛。業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，反映業(yè)主的意愿和要求，是居民自治的集中體現(xiàn)。物業(yè)公司是按照法定程序成立并具有相應(yīng)資質(zhì)條件的經(jīng)營(yíng)物業(yè)管理業(yè)務(wù)的企業(yè)型經(jīng)濟(jì)實(shí)體，除提供日常服務(wù)外還應(yīng)具備基本的應(yīng)急處理能力。

H 小區(qū)居民于2020 年7 月1 日收到關(guān)于社區(qū)第一屆居民委員會(huì)選舉即將開始的通知——24 日前進(jìn)行選民登記，表明汛情發(fā)生時(shí)，小區(qū)居民委員會(huì)處于缺失狀態(tài)。同時(shí)，受居民委員會(huì)缺失及2020 年初新冠疫情等的綜合影響，至2019 年11 月30 日房屋交付雖已滿兩年，但業(yè)主委員會(huì)成立事宜仍處于停滯狀態(tài)，小區(qū)防汛的基本治理主體物業(yè)公司一方。

2.1.2 物業(yè)的防汛局限

2020 年汛期到來(lái)時(shí)，H 小區(qū)居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)缺位的實(shí)際導(dǎo)致小區(qū)的直接防汛主體僅物業(yè)公司一方，在一定程度上造成了小區(qū)汛情管控的不及時(shí)、不到位，致使汛情失控。

首先，物業(yè)公司單一方面開展的應(yīng)急防汛工作，深受人力、物力、財(cái)力、技術(shù)和權(quán)力方面的制約。人力方面，物業(yè)公司派遣至H 小區(qū)開展物業(yè)服務(wù)的工作人員數(shù)量是根據(jù)前期考察及服務(wù)條例確定的，無(wú)法在短期內(nèi)進(jìn)行增補(bǔ)，即能夠投入到防汛工作中的人員是有限的。物力方面，一是防汛應(yīng)急物資的儲(chǔ)備是有限的；二是物業(yè)公司缺乏大型應(yīng)急防汛器械，在應(yīng)對(duì)緊急狀況時(shí)顯得乏力。財(cái)力方面，物業(yè)公司能夠投入到H 小區(qū)汛情管理方面的直接或間接性資金是有限的，且受新冠疫情影響，業(yè)主收益受到嚴(yán)重影響，普遍出現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和壓力過(guò)重而暫緩繳納物業(yè)管理費(fèi)的現(xiàn)象，導(dǎo)致物業(yè)公司收入減少，其可用于汛情管理的財(cái)力變得更加薄弱。技術(shù)方面，物業(yè)公司包括安保、保潔和樓棟管家在內(nèi)的主要服務(wù)人員，防汛應(yīng)急知識(shí)和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行能力相對(duì)薄弱，無(wú)法妥善應(yīng)對(duì)H 小區(qū)此次汛情。權(quán)力方面，一是物業(yè)公司權(quán)力行使范圍為H 小區(qū)內(nèi)，對(duì)小區(qū)外圍土地及道路的管理紅線區(qū)域無(wú)實(shí)際操作權(quán)；二是物業(yè)公司屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體，無(wú)治理優(yōu)待權(quán)，只能通過(guò)協(xié)商的方式與地塊所有人或組織爭(zhēng)取地塊“建設(shè)”，但常因“過(guò)于主動(dòng)”反而變得被動(dòng)，在遭遇所有人或組織得寸進(jìn)尺時(shí)無(wú)所適從。

其次，居民委員會(huì)的缺失阻斷了H 小區(qū)汛情直接防控主體之一的物業(yè)公司與政府統(tǒng)籌主體之間的直線聯(lián)絡(luò)通道。上傳下達(dá)不及時(shí)、不全面、不徹底的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)汛情預(yù)防和控制的最佳時(shí)機(jī)。另一方面，H 小區(qū)東面和南面地塊積水采取的挖掘臨時(shí)排水溝的行為，雖屬情勢(shì)下的必然選擇，卻給地塊“建設(shè)”帶來(lái)了額外支出。

此外，業(yè)主委員會(huì)的缺失，一是容易造成業(yè)主自治的無(wú)重心、無(wú)組織、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)、無(wú)統(tǒng)籌，自治功能在防汛中處于散失狀態(tài)；二是物業(yè)公司的管理效率和管理質(zhì)量缺乏監(jiān)督，極易出現(xiàn)懈怠、推諉，甚至投機(jī)取巧的行為；三是不利于激發(fā)社區(qū)活力和推動(dòng)社區(qū)法治化治理建設(shè)，容易造成業(yè)主和物業(yè)管理人員（以下簡(jiǎn)稱“業(yè)管”）矛盾的激化。

2.2 物業(yè)與業(yè)主矛盾激化

《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》的頒布和實(shí)施，明確了業(yè)主的法定身份和物業(yè)管理公司的權(quán)責(zé)，卻未明晰物業(yè)管理涉及的其他包括政府及其職能部門、街道辦、開發(fā)商等主要主體的權(quán)責(zé)、義務(wù)，時(shí)常出現(xiàn)各主體間相互扯皮、互相推諉、相互埋怨的現(xiàn)象，導(dǎo)致小區(qū)管理不和諧、業(yè)管矛盾積壓等問題在重大事件的牽引下爆發(fā)。7 月7 日下午小區(qū)南門出現(xiàn)積水后，部分業(yè)主和物業(yè)管理人員在管理群開始爭(zhēng)執(zhí)，雙方情緒進(jìn)一步激化后，出現(xiàn)物業(yè)管理人員對(duì)業(yè)主反映的實(shí)際問題不予理睬的現(xiàn)象。（梳理業(yè)主與物業(yè)管理人員對(duì)話過(guò)程，發(fā)現(xiàn)其爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)主要有以下3個(gè)，具體見表1。）至此，除業(yè)主和物業(yè)公司以外的小區(qū)管理主體仍未參與到H 小區(qū)的應(yīng)急管理中，或者說(shuō)業(yè)主未感受到其參與。

表1 業(yè)主與物業(yè)爭(zhēng)執(zhí)演變過(guò)程

業(yè)管雙方情緒激化后，業(yè)主再次采取了撥打市長(zhǎng)熱線、留言城市留言板的行為，強(qiáng)行將政府及其職能部門、街道辦和轄區(qū)防汛小組拉入了小區(qū)防汛的直接管理之中。梳理7 月7 日至20 日，武漢城市留言板留言中涉及H 小區(qū)防汛中積水等問題且已得到官方回復(fù)的留言，發(fā)現(xiàn)小區(qū)業(yè)主所反映問題由開始的積水問題向造成積水的成因轉(zhuǎn)變，即從希望政府解決東面和南面積水問題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄Ｍ蔚貕K上違規(guī)傾倒的垃圾，以及南面排水管道修復(fù)和地塊的按規(guī)劃建設(shè)問題。與此同時(shí)，政府回復(fù)中措辭由“協(xié)調(diào)”向“督促”和“要求”的轉(zhuǎn)變，反映出了政府對(duì)H 小區(qū)防汛管理的重視程度在不斷加大；其次，政府回復(fù)中涉及的主體有H 小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司逐步向街道、社區(qū)（籌備組）、垃圾清運(yùn)公司和城管擴(kuò)張。至此，H 小區(qū)南面污水溏臨時(shí)排水溝挖掘完成，一定程度上造成積水的垃圾正在由清運(yùn)公司清運(yùn)，汛情管理工作取得階段性進(jìn)展。然而，業(yè)主期待超兩年的南面和東面地塊按城市規(guī)劃完成建設(shè)的問題和由開發(fā)商造成的小區(qū)外圍排水管道缺失問題均仍未得到正面回應(yīng)。

3 基層社區(qū)治理提升對(duì)策

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，促推基于“強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)”理念的共治型政府行為，著力推動(dòng)基層社區(qū)法治化建設(shè)，完善基層社區(qū)自治組織構(gòu)建章程，建立健全基層社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案體系，是突破基層自治組織參與社區(qū)治理困境，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共安全事件，解決業(yè)管沖突，避免業(yè)主權(quán)利受損卻“無(wú)能為力”的亂象發(fā)生的必然選擇。

3.1 完善前置物業(yè)管理?xiàng)l例，“恢復(fù)”業(yè)主物業(yè)服務(wù)選擇權(quán)

《物業(yè)管理?xiàng)l例》提倡業(yè)主通過(guò)公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇物業(yè)服務(wù)企業(yè)。然而，在實(shí)際境遇中，由于“前期物業(yè)”的存在以及業(yè)主委員會(huì)成立的限制性條款，新建社區(qū)業(yè)主早已失去自主選擇物業(yè)服務(wù)公司的權(quán)利。修訂、完善《物業(yè)管理?xiàng)l例》，增加業(yè)主對(duì)前期物業(yè)公司選聘的參與或代參與條款，建議將類似第二十四條中的“提倡”等措辭修訂為“明確”，國(guó)家明確建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，避免建設(shè)單位高標(biāo)準(zhǔn)備案小區(qū)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并將小區(qū)物業(yè)服務(wù)交于其下屬物業(yè)公司以此損害業(yè)主利益的情況發(fā)生。

3.2 擬增社區(qū)“臨時(shí)”自治組織成立條款，社區(qū)自治不斷層

H 小區(qū)因社區(qū)自治組織缺失導(dǎo)致防汛治理低效的境遇，在我國(guó)并非個(gè)例，而是我國(guó)新建社區(qū)治理現(xiàn)狀的縮影?！盎謴?fù)”業(yè)主社區(qū)治理權(quán)利，提升業(yè)主參與治理的積極性，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)高效治理，建設(shè)和諧社會(huì)的必由之路。那么針對(duì)未達(dá)到業(yè)主委員會(huì)和居民委員會(huì)成立條件的社區(qū)，業(yè)主自治何以實(shí)現(xiàn)？對(duì)此，從制度建設(shè)出發(fā)，在《物業(yè)管理?xiàng)l例》中增加社區(qū)臨時(shí)自治組織成立條款，通過(guò)成立臨時(shí)業(yè)主委員會(huì)或居民委員會(huì)保障新建社區(qū)業(yè)主自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)自治。

3.3 明晰社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)高效治理

作為基層社區(qū)治理的重要主體，政府及其職能部門、街道辦、開發(fā)商、物業(yè)公司等主體權(quán)責(zé)不清，公共安全應(yīng)急管理法制化建設(shè)乏力的實(shí)際境遇，制約了人本原則、效能原則和均衡原則在基層社區(qū)治理、物業(yè)管理、居民自治規(guī)則中協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，挫傷了業(yè)主參與社區(qū)治理的積極性，出現(xiàn)諸如H 小區(qū)防汛遲滯，配套用地建設(shè)停滯乃至地塊環(huán)境惡化的社區(qū)治理亂象，城市的“最后一公里” 治理失效。對(duì)此，應(yīng)明晰社區(qū)治理各主體權(quán)責(zé)，避免治理主體趨利避責(zé)、相互推諉等現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而提升各主體協(xié)調(diào)治理水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)問題的早發(fā)現(xiàn)、早處理、早解決，杜絕因境況惡化而影響業(yè)主生活或損害業(yè)主利益事情的再次發(fā)生。

3.4 強(qiáng)化居民自治意識(shí)培養(yǎng)，筑牢社區(qū)自治思想基石

社區(qū)是居民生活的共同體，居民作為城市社區(qū)治理的主體之一，其參與社區(qū)治理的意愿及參與程度將對(duì)社區(qū)治理決定的確立、治理過(guò)程和治理成效產(chǎn)生重要影響，最終決定居民生活的自然環(huán)境乃至文化環(huán)境。然而，在現(xiàn)實(shí)境遇中，居民普遍顯現(xiàn)出社區(qū)治理參與冷漠的狀態(tài)，造成這一現(xiàn)狀的原因主要在于：一是社區(qū)相關(guān)工作與居民的經(jīng)濟(jì)利益、榮譽(yù)等聯(lián)系程度相對(duì)較低，居民在參與過(guò)程中無(wú)直接獲益或獲益甚微而選擇冷漠；二是社區(qū)治理過(guò)程中少數(shù)人付出多數(shù)人搭便車的常態(tài)導(dǎo)致居民選擇觀望；三是有些居民剛開始選擇主動(dòng)維護(hù)自身或居民集體利益，在經(jīng)歷與物業(yè)、其他特定居民、政府等的一系列摩擦和沖突后選擇沉默。對(duì)此，在完善相關(guān)管理?xiàng)l例和規(guī)定的同時(shí)，營(yíng)造居民自治參與文化，強(qiáng)化居民主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和共治的協(xié)同發(fā)展。

3.5 健全物業(yè)服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，從源頭化解業(yè)管糾紛

作為商業(yè)性企業(yè)，物業(yè)公司的最終目標(biāo)或者說(shuō)根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化。此外，由于業(yè)主沒能介入物業(yè)服務(wù)合同簽訂的實(shí)際，包括前期物業(yè)服務(wù)合同和普通物業(yè)服務(wù)合同，導(dǎo)致當(dāng)物業(yè)服務(wù)公司監(jiān)管機(jī)制缺乏時(shí)，容易出現(xiàn)物業(yè)公司侵占業(yè)主利益的行為，引起業(yè)管糾紛，甚至業(yè)管沖突。建立、健全物業(yè)服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)物業(yè)監(jiān)督內(nèi)部性和外部性相統(tǒng)一，即物業(yè)服務(wù)企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督和物業(yè)服務(wù)企業(yè)外主體包括業(yè)主、社區(qū)自治組織、政府等的監(jiān)督的相統(tǒng)一，不僅有利于保障業(yè)主的自身利益，減少甚至避免業(yè)管糾紛，助推人民安居樂業(yè)；而且有助于物業(yè)服務(wù)企業(yè)提升企業(yè)信譽(yù)，進(jìn)而推動(dòng)物業(yè)公司的發(fā)展。

4 結(jié)論與展望

文章從實(shí)例研究入手，著力凸顯基層社區(qū)治理中自治組織的重要地位，提出了以規(guī)程、以法治化建設(shè)、以意識(shí)形態(tài)提升來(lái)解決現(xiàn)階段我國(guó)基層社區(qū)尤其是新建小區(qū)治理過(guò)程中因自治組織缺位導(dǎo)致業(yè)主參與積極性挫傷，維權(quán)無(wú)力、無(wú)門的問題的對(duì)策。但本研究還存在一定局限：一是僅基于H 小區(qū)防汛治理的個(gè)案分析普適性有待進(jìn)一步探討；二是缺乏政府及其職能部門事件反應(yīng)的一手資料，缺乏物業(yè)公司、居民委員會(huì)（籌備組）、開發(fā)商、垃圾清運(yùn)公司等涉事主體間的溝通、協(xié)商歷程，這類原始信息資料有待充實(shí)。