央企科技成果轉(zhuǎn)化政策的實施難點及對策分析

李長娟

（中國汽車技術(shù)研究中心有限公司，天津 300300）

一、政策背景

1.政策發(fā)展沿革

改革開放以來，隨著我國科技發(fā)展戰(zhàn)略的不斷演進(jìn)，科技成果轉(zhuǎn)化政策也隨之不斷深化、擴展?；仡櫩萍汲晒D(zhuǎn)化相關(guān)政策在我國的發(fā)展歷程，有利于我們了解國家在政策制定、落實過程中的深遠(yuǎn)意義（見表1）。

表1

2.現(xiàn)行主要政策

實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以來，國家更加重視科技成果轉(zhuǎn)化的政策制定、法律法規(guī)細(xì)則修訂、管理機制調(diào)整，包括部署具體的科技成果轉(zhuǎn)化工作任務(wù)，已形成了科技成果轉(zhuǎn)化的政策三部曲。但在實踐操作層面，央企的科技成果轉(zhuǎn)化仍處于探索階段，缺乏可以遵循、較為成熟的實踐模式或典型成功案例做參考。

2015年全國人大新修訂的《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》明確賦予科研機構(gòu)科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)，建立收益分配機制，強化企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化中的主體作用，激發(fā)了科研機構(gòu)、企業(yè)、科研人員的轉(zhuǎn)化熱情，并匹配了與政策一致的稅收環(huán)境。

2016年，國務(wù)院出臺《實施<中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法>若干規(guī)定》，對于落實《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，打通科技與經(jīng)濟的壁壘起到了至關(guān)重要的作用。隨后出臺的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》是由科技部會同18部門聯(lián)合制定的行動綱領(lǐng)，與修訂《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《實施<促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法>若干規(guī)定》共同構(gòu)成科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作“三部曲”，分別面向法律修訂、配套細(xì)則、實施方案，旨在打通成果轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。

隨后，有關(guān)政策得到了進(jìn)一步的落實。其中，2016年國資委、財政部出臺了《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，國資委、科技部出臺了《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分工激勵暫行辦法》；2017年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于印發(fā)國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)方案的通知》；2018年，財政部、科技部、國資委出臺了《關(guān)于擴大國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關(guān)事項的通知》；2019年，國務(wù)院出臺了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。

3.央企適用政策

按照國有企業(yè)管轄關(guān)系，央企直接接受國務(wù)院國資委（下稱“國資委”）管轄。在國家法律層面下，近年國資委也直接出臺部分科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)政策，包括2016年2月發(fā)布的《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分工激勵暫行辦法》、2016年6月發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》、2018年9月發(fā)布的《關(guān)于擴大國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關(guān)事項的通知》。因此，根據(jù)現(xiàn)行政策法規(guī)，央企在進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化時，至少適用以下政策（見表2）：

表2

上表政策摘錄包含了央企在科技成果轉(zhuǎn)化項目決策過程中容易產(chǎn)生決策風(fēng)險的核心內(nèi)容，即突破項目分紅的工資總額限制、成果轉(zhuǎn)化后價值變化的定價責(zé)任免除。央企在自身機制下直接采用上述法規(guī)進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化項目的相關(guān)決策，在不發(fā)生個人違規(guī)獲利的前提下，合理運用上述條款已經(jīng)可以基本實現(xiàn)項目決策風(fēng)險的最小化。

二、央企科技成果轉(zhuǎn)化政策的實施難點

國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)與國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略支撐力量，主動擔(dān)當(dāng)起創(chuàng)新主力軍、科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)頭羊的歷史使命，積極融入國家全面創(chuàng)新改革和產(chǎn)業(yè)升級的洪流中，通過大力探索構(gòu)建促進(jìn)科技創(chuàng)新的體制機制，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，推動國民經(jīng)濟支柱領(lǐng)域的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，更好地打造發(fā)展新動能。央企作為國有企業(yè)的重要組成部分，在落實科技成果轉(zhuǎn)化政策過程中存在難點。

1.技術(shù)開發(fā)資本化問題

按照會計準(zhǔn)則，具備轉(zhuǎn)化條件方可形成無形資產(chǎn)進(jìn)行科研投入的資本化管理，但部分央企對開發(fā)階段的資本化條件界定模糊不清。某項科技成果從研究階段到開發(fā)階段的成本認(rèn)定關(guān)系到該成果的估值問題，而估值的合理性又關(guān)系到成果轉(zhuǎn)化的投入產(chǎn)出比，因此科研投入資本化界定實質(zhì)上關(guān)系到轉(zhuǎn)化項目的成功率問題。

2.收益分配比例問題

按照《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》，科技成果轉(zhuǎn)化項目的收益分配可由科研成果完成單位自行與科研人員進(jìn)行約定，但未約定的，要按照相關(guān)條款規(guī)定執(zhí)行，例如，轉(zhuǎn)讓、許可的分配比例要不低于凈收入的50%，作價投資的分配不低于50%的比例等。在實施過程中，央企若未對收益分配比例進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，容易造成操作不當(dāng)、分配不科學(xué)、國有資產(chǎn)流失等情況。這也會導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化項目難以落地。

3.成果轉(zhuǎn)化激勵機制問題

根據(jù)《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分工激勵暫行辦法》，央企可根據(jù)科技成果轉(zhuǎn)化項目收益在工資總額之外進(jìn)行項目收益分配，但由于企業(yè)狀況不一，實際能夠推行的范圍有限。例如，基于利潤指標(biāo)壓力，有的企業(yè)不愿采用轉(zhuǎn)化政策中的收益分配機制，以免利潤考核受到影響；基于人力資源管理差異，有的企業(yè)已設(shè)置了各類獎勵，不愿再增加新的收益分配方法，以免影響現(xiàn)有薪酬體系；基于科技成果轉(zhuǎn)化體系不成熟，有的企業(yè)為了避免項目轉(zhuǎn)化收益分配可能引起的科研人員與管理人員之間的分配不均，刻意規(guī)避對科研成果轉(zhuǎn)化人員的激勵。

4.成果轉(zhuǎn)化的容錯機制問題

隨著合規(guī)意識的強化、責(zé)任追究機制的完善，科技成果轉(zhuǎn)化過程不可規(guī)避的國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓交易、作價入股等情形，給央企科研人員和決策者們造成了相當(dāng)?shù)膲毫ΑＲ慌罗D(zhuǎn)化過程操作違規(guī)引發(fā)追責(zé)；二怕交易價格不夠公允造成國有資產(chǎn)流失；三怕沾上“非主營業(yè)務(wù)”之嫌。在一切以“合規(guī)”為前提的當(dāng)下，任何創(chuàng)新都存在風(fēng)險，那么作為科研資源集中、成果遍地的央企，又何談提高成果轉(zhuǎn)化率？

三、央企科技成果轉(zhuǎn)化政策實施難點的對策分析

根據(jù)國資委公開數(shù)據(jù)顯示，中央企業(yè)累計實現(xiàn)營業(yè)收入2018年29.1萬億元、2019年30.8萬億元、2020年30.3萬億元，按照國資委對央企研發(fā)投入強度不低于3%的要求來概算，央企科研投入總量2018年8700億元，2019年9200億元，2020年9100億元。另據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，我國R&D經(jīng)費投入總量分別為2020年24426億元，2019年22143.6億元，2018年19677.9億元。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)概算，央企年科研經(jīng)費投入占全國總量的比例，近三年分別是，2018年44.21%，2019年41.55%，2020年37.25%。

占全國科研投入總量超過三分之一的中央企業(yè)，作為國有科技型企業(yè)同時具有科研機構(gòu)研發(fā)實力和企業(yè)市場化運營優(yōu)勢，但科技成果轉(zhuǎn)化的實際效果尚不明顯。因此，在政策框架內(nèi)，國有企業(yè)有必要分析使用政策，針對性依據(jù)現(xiàn)有政策制定科技成果轉(zhuǎn)化實施細(xì)則，從而使科技成果轉(zhuǎn)化有規(guī)可依。

1.落實技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)資本化管理

技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)的資本化管理能夠較好地解決部分估值有爭議項目的轉(zhuǎn)化問題，能夠較為科學(xué)地厘清可轉(zhuǎn)化項目的成本。央企應(yīng)通過科學(xué)的成本管理手段和資本化方式，解決項目早期的研究成本和開發(fā)階段的攤銷成本，確保國有資產(chǎn)不被低估以及轉(zhuǎn)化項目的切實可行。但在實踐中研發(fā)成本和開發(fā)轉(zhuǎn)化階段成本是難以完全割開的，有條件的央企可以通過探索一些管理手段實現(xiàn)可轉(zhuǎn)化項目的成本明晰化。

2.明確收益分配比例及條件

《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第四十五條中，“科技成果完成單位未規(guī)定、也未與科技人員約定獎勵和報酬的方式和數(shù)額的”，應(yīng)按照法律規(guī)定比例進(jìn)行分配。從立法角度看，這更是一種倒逼機制，督促科研成果完成單位與科研人員約定更加適宜于央企自身特點的分配辦法。例如，某央企在與科研人員進(jìn)行上述約定的過程中，為確保國有資產(chǎn)的安全，同時約定了科研人員在轉(zhuǎn)化項目中，應(yīng)按一定比例進(jìn)行個人配資、與央企形成一致行動人，分紅比例根據(jù)轉(zhuǎn)化實際成本另行約定等國有資產(chǎn)安全保障措施，在較大程度上避免了核心科研人員的流失和國資損失，也提升了決策者對轉(zhuǎn)化項目的信任度。

3.細(xì)化成果轉(zhuǎn)化激勵機制

為了將轉(zhuǎn)化切實落實，排除實施中的政策難題，激勵機制應(yīng)該發(fā)揮其核心的疏導(dǎo)作用。例如，從考核角度進(jìn)行優(yōu)化，允許科技成果轉(zhuǎn)化收益的單位所得部分全部留存在項目完成單位，無須計入上繳利潤基數(shù)，這將激勵自身具備轉(zhuǎn)化能力的央企二級子公司積極推行成果轉(zhuǎn)化工作。從薪酬和分配角度，允許轉(zhuǎn)化單位建立并行薪酬體系，即允許相關(guān)科研/技術(shù)/轉(zhuǎn)化人員采用獨立的薪酬體系，避免分配出現(xiàn)不公平現(xiàn)象等等。

4.建立成果轉(zhuǎn)化的容錯機制

在不牽涉?zhèn)€人利益的前提下，央企成果轉(zhuǎn)化項目的實施過程必須明確引入容錯機制。要將國有科技成果應(yīng)用于社會、行業(yè)，將科研成果導(dǎo)向價值化，必須允許“合理”的犯錯。事實上，國家科技成果轉(zhuǎn)化“三部曲”中的《若干意見》已經(jīng)對此有了闡述，“科技成果轉(zhuǎn)化過程中，通過技術(shù)交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格的，或者通過協(xié)議定價并在本單位及技術(shù)交易市場公示擬交易價格的，單位領(lǐng)導(dǎo)在履行勤勉盡責(zé)義務(wù)、沒有牟取非法利益的前提下，免除其在科技成果定價中因科技成果轉(zhuǎn)化后續(xù)價值變化產(chǎn)生的決策責(zé)任”。但是，管控嚴(yán)苛的央企需要結(jié)合自身實際，將該政策落地到本單位管理制度特別是紀(jì)檢管理工作中，才能真正地讓想干事、敢干事的科研人員放開手腳去實現(xiàn)科技成果的價值化。

綜上所述，在當(dāng)前優(yōu)越的政策環(huán)境下，央企需要根據(jù)自身特點，探索自己的科技成果轉(zhuǎn)化路徑，取長補短，通過央企自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，打造具有央企特色的科技成果轉(zhuǎn)化模式，創(chuàng)造條件提高成果轉(zhuǎn)化效率，使逐年增長的科研投入得到更多的市場化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，引領(lǐng)產(chǎn)生更多的經(jīng)濟和社會價值。